市民化能力、权益认知与农户的土地退出意愿

2013-11-22刘同山张云华孔祥智

中国土地科学 2013年11期

刘同山，张云华，孔祥智

（1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872；2. 国务院发展研究中心农村经济部，北京 100010）

自20世纪末以来，中国城乡壁垒逐渐被打破，农村青壮年大量流入城市，城乡土地资源利用的“冰火两重天”现象突出。一方面，在十八亿亩耕地红线的压力下，城市建设用地日益紧张，推动城市房价一路走高，成为农民市民化的阻力。另一方面，农村房屋大量闲置、宅基地不断扩张，“空心村”问题普遍，农村土地资源浪费严重。在城乡建设用地“增减挂钩”的思路下，越来越多的地方政府鼓励和引导农民“弃地进城”，尝试通过制度创新来全面解决失地农民进城、农民工社会保障和城市建设用地不足等问题。其中，浙江嘉兴的“两分两换”模式和重庆的“地票”制度，因其创造性的农民土地退出机制而受到政界和学界的高度关注。越来越多的地方政府正在开展类似的尝试，鼓励农户退出土地。伴随城镇化步伐加快和农村劳动力持续转移，在未来很长一段时间内，农户的土地退出都会是城镇化进程中的一个重大问题。

与地方的实践相比，学术界对农户土地退出的研究明显滞后。当前，关于农村土地问题的研究，主要集中在土地制度、土地流转和规模经营等方面。为数不多的有关农户土地退出的文献，也侧重于对地方运行模式的案例分析，或者是纯粹的学理探讨。虽然近年来有个别学者尝试从土地权益的视角研究农民的土地退出问题，也有学者从农民工市民化的角度分析了农民的土地退出意愿及其影响因素[1-3]，但是综合农民a市民化能力、土地权益和土地退出的实证研究尚未发现。设计出充分考虑农民市民化能力及其土地权益主张的土地退出方式，对于推进健康城镇化、统筹利用城乡土地资源都有重要实践意义。因此，本文使用国务院发展研究中心2011年全国农户土地权益调查的数据，通过结构方程模型，计量分析农户的市民化能力、土地权益认知或主张对其土地退出意愿的影响，以期为推进健康城镇化提供理论支撑和政策借鉴。

1 理论背景与研究假说

农民问题的核心是土地问题。土地问题事关农业生产发展、农村社会稳定和农民利益现实，一直受到社会各界的高度关注。在中国社会保障体系尚不完善的情况下，土地作为社会保障的替代物，为农民提供了基本的生活保障[4]。农村土地具有强大的吸纳能力，在经济危机时可以发挥劳动力“蓄水池”的功能，从而实现危机的平稳着陆，避免大的社会动荡[5-6]。有学者应用Sen的权利分析方法，把土地权益二分为资源禀赋性权益与社会保障性权益，回归分析发现承包地是农民工城乡迁移的退路保障，如果土地保险功能对农民工的重要性下降，部分有能力向城市迁移的农民会选择放弃土地承包权[1]。可见，目前土地并不具有完全的资源禀赋属性，土地退出需要以经济社会发展导致的农户分化为基础。在农户发生分化的背景下，不同类型农户对于土地流转或土地退出的利益诉求并不一致。相比较而言，在城市中有稳定的收入来源和养老保障的离土农民，才是真正需要长期流出土地的人群，才会期待从土地退出中获得高额收益[7-8]。在引导农户“弃地进城”时，政府的土地退出政策应注意区分不同层次农民的特点，而且要逐步实现城乡社会保障的一体化，以弱化农村土地的社会保障功能[9]。

城镇化进程的持续推进，让越来越多的农民工融入城市。一些农民工希望留在城市生活，尤其是新生代农民工，愿意成为市民的比例高达78.5%[10]。但是，意愿不等于能力。在市民化过程中，农民工的受教育程度、就业能力、工资收入水平和享受的社会保障等都存在严重不足[11]。小部分职业比较稳定、收入比较可观的农民工在城市生活的能力较强，甚至已经在城镇买了住房，可能更倾向放弃农村土地，实现从农民到市民的身份转变。但大部分农民工在城市居无定所、社会保障缺失，他们在城市的生活并不稳固。这部分农村转移劳动力，一旦受各种因素影响，无法在城市实现就业，就只能加入返乡队伍，进入农村土地这个“蓄水池”维持基本生活。土地依然发挥着重要的社会保障功能，回归农村从事农业生产也是大部分农民市民化进程中的“退路”。斯科特的道义经济学指出，农民会根据“安全第一”的原则做出决策安排[12]。因此，只有在确认城市生活具有保障，而且经济、社会和政治各方面的安全需求得到一定程度的满足时，农民工才会考虑放弃土地完全成为市民[13]。基于上述分析，本文提出第一个理论假说：

H1：农民的市民化能力越强，其放弃农村土地的意愿也越强。

家庭是最紧密的经济利益共同体。尤其是中国家庭，受传统文化的影响，家庭成员自愿把自身目标与家庭整体目标统一起来，在农业生产中尽其所能地发挥自己的体力和智力[14-15]。虽然工业化、城镇化能为农民创造大量的非农就业机会，甚至已经有家庭成员在城市定居，但追求收益最大化的农户在综合权衡各种利益得失后，一般并不会选择放弃土地，甚至不会参与土地流转，而是选择兼业化经营[16-17]。瑞指出，家庭内部的资源配置也有功能方面的作用，为了家庭更好地生存，在利他性动机下，家庭内部也会进行分工，老年人甚至会自我歧视，以减少对有限资源的消耗，从而为家庭做出更多贡献[18]。在城镇化过程中，即使子女已经在城镇有了稳定的工作和生活，农村家庭中的老人可能会主动放弃进城的机会，选择在农村生活，以减少子女在城市的生活压力。老年人这种自我歧视下的选择可能会减弱农户的土地退出意愿，尤其是在中国“老人农业”特征愈发明显的情况下。因此，为了更细致地考察市民化能力对农户土地退出意愿的影响，本文把农户的市民化能力进一步细分为个人的市民化能力和家庭的市民化能力。在市民化能力二分法的基础上，假说H1可以具体表述为两个子假说：

H1a：农民个人的市民化能力越强，越愿意放弃农村土地成为城镇居民。

H1b：农户家庭的市民化能力越强，越愿意放弃农村土地成为城镇居民。

从市场经济的逻辑看，产权清晰是市场有效率运行的前提。钟文晶等研究指出，除了需要拥有明晰的赋权外，产权主体处置、转让或交易其产权的行为能力不受约束也是非常重要的a。如果物品的产权边界是不明确的或者说产权易于被减弱，那么其参与交易的可能性将会被抑制，而且，产权主体对所交易物品的价值评价，主要取决于他在交易中控制产权的多寡或产权“强度”[19]。从这一点看，如果农户拥有更多的权力，他们将更愿意参与土地流转或有偿放弃土地（即有偿交给集体或国家），从而获得更多交易收益。有学者估计，如果在1987年将土地产权给予农民，土地交易会让中国农民的人均真实收入提高30%[20]。姚洋的研究也表明，较自由的土地交易（如使用权的买卖和土地租赁等）不仅能够提高农户对土地投资的积极性，还能够促进土地的流转[21]。这表明，农户对土地权益的认知，可能会提高土地在农民心目中的作用和价值，进而对农户是否愿意放弃、以什么代价放弃农村土地产生影响。据此，本文提出第二个理论假说：

H2：农民的土地权益认知程度越强，其通过交易放弃农村土地的意愿也越强。

2 变量选择、模型设定与数据来源

2.1 变量确定与指标选择

为了检验上述假说能否成立，本文将农户的土地退出意愿作为（潜在）因变量，将农户的市民化能力和土地权益认知作为（潜在）自变量，并选择适当的指标对各变量进行测量。根据实际情况，并参考已有的研究文献，文中各变量的指标选择如下。

土地退出意愿。从中国目前的现实情况来看，农户的土地退出方式主要有三种：一是政府（或集体）有偿的征收（或收回）承包地或宅基地；二是农以农村宅基地换城镇住房；三是农户以农村承包地换取城镇养老保险等。因此，本文把农民是否愿意通过上述三种方式放弃农村土地，作为衡量农户土地退出意愿的三个指标。

农户的市民化能力。理论分析表明，市民化能力可以分为受访者个人的市民化能力和受访者所在家庭的市民化能力。个人的市民化能力主要取决于城市工商业对农村转移劳动力的接纳程度。基于已有的文献，本文选用受教育程度和年龄作为农民个人的市民化能力指标。家庭的市民化能力主要取决于全部家庭成员在城市挣取收入的能力和家庭与城市建立联系的紧密程度，这可以通过家庭的非农收入和是否在城镇买了住房两个可测指标来分别反映。

土地的权益认知。前面的理论分析表明，农村土地实际上具有社会保障属性和资源禀赋属性。资源禀赋属性主要是指农户能够把土地作为一种资源和商品进行市场交易。因此，本文尝试将这两个属性的权益与《宪法》以及其他有关法律规定的法定权益相结合，从农村土地的法定权益、社会保障性权益、资源禀赋性权益等三个角度选择指标，反映农户的土地权益认知或其主张。其中，法定权益用承包地的所有权归属以及农民对房屋房产证的主张来表征；社会保障性权益用进城农民是否应该保留承包地来反映；考虑到近年来土地流转已经把耕地的资源禀赋性权益赋予了农民，农地的资源禀赋性权益可以用农村房屋（包含宅基地）的自由买卖——即宅基地的商品属性来衡量a。

各指标的名称和具体测量标准如表1所示。需要说明的是，农户的市民化能力可能会通过某些路径影响其土地权益认知。比如，受访者的受教育程度可能会影响其对土地所有权归属的认知，而以是否在城镇购房为指标反映的家庭与城镇的联系强度，则可能与受访者判断“进城定居后是否应保留承包地”存在关联。结构方程模型必须对这些路径进行考察。

表1 变量、指标与具体测量标准Tab.1 Variables, ndicators and measurement criteria

2.2 模型选择与设定

在本文所要研究的几个变量中，农户的市民化能力无法用单一指标衡量，土地权益认知和土地退出意愿都属于农户的主观认识，也无法直接测量以及避免测量误差，而且理论上，农户的市民化能力可能通过某些路径与其对土地权益的认知相互联系。变量间的这些特征，使得传统的统计方法难以得到比较精确的结果，而结构方程模型却能很好地处理相关问题。因此，本文采用结构方程来分析各潜变量之间、各可测指标与潜变量之间的关系。结构方程由测量模型和结构模型构成。

测量模型：x=Kxp+d，y= Kyh+f，其中x和y分别为外生观测变量和内生观测变量，p和h分别为潜在自变量和潜在因变量，Kx表示潜在自变量与外生观测变量之间的关系，Ky表示潜在因变量与内生观测变量之间的关系，d和f为误差项。这一模型反映了可测指标与潜变量之间的关系。

结构模型：h= Bh+Cp+g，其中B和为C路径系数，前者表示潜在因变量之间的关系，后者表示潜在自变量对潜在因变量的影响，g为误差项。这一模型反映潜变量之间的结构关系。

2.3 数据来源及说明

本文使用的数据来自国务院发展研究中心。2011年7—9月，国务院发展研究中心“统筹城乡发展中农民土地权益保障研究”课题组开展了全国性的农户土地权益问卷调查。问卷调查内容包括农户个人和家庭特征、承包地和宅基地权益、征地补偿、土地退出等内容。调查问题不仅关注农民现实的土地权益，而且探询农民对土地权益的认识和土地退出的意愿。在选定具体指标后，本文采用表列删除法对样本数据进行处理（即在一条记录中，只要存在一项缺失，则删除该记录），最终得到20个省（市、区）168条无缺失值的样本数据a。由于模型共有11个可测指标，168个样本满足结构方程模型分析的要求。下面本文将对这些数据做结构方程模型分析。

3 模型估计结果分析

3.1 结构方程的适当性检验

为了保证采用结构方程模型的适当性，必须对模型的各拟合指数和标准化后的路径系数进行检验。结构方程模型的拟合指数指标较多，常用的有卡方值、CFI、NFI、IFI、RMSEA、AIC、ECVI等。其中卡方值、RMSEA、AIC、ECVI值越小越好，且要求卡方值与自由度之比小于2、RMSEA值小于0.08；CFI、NFI、IFI值介于0—1之间，数值在0.8以上效果尚可，0.9以上效果理想。本文对模型的各主要拟合指数分析发现，除NFI不够理想之外，其他指标都达到统计要求见表2。这表明理论模型较好地拟合了样本数据，可以通过考察模型的标准化路径系数进一步检验其效度。

表2 常用拟合指数计算结果Tab.2 Calculation results of fi t index

采用Maximum Likelihood估计法，运用Amos 20软件进行计算，得到模型各路径的参数估计（表3）。结果表明，除“土地权益认知→地权归属”这一路径在10%的水平下显著之外，其他标准化之后的路径系数都通过了5%的显著性检验。因此，本文建立的结构方程模型是适当的。

3.2 模型结果分析

结构模型反映了各潜变量之间的路径关系。表3中结构模型的两个路径都在5%的显著性水平下获得了支持，本文提出的两个理论假说得到了证实，即农户的市民化能力和对土地权益的认知，都与农户退出农村土地的意愿正相关。而且两个路径标准化之后的系数值都较高，表明市民化能力、土地权益认知这两个潜在自变量对农户的土地退出意愿具有很好的解释力。从数值来看，土地权益认知对农户土地退出意愿的影响更强，达到1.010，即土地权益认知每提高一个单位，农户退出土地的意愿就会增加1.010个单位；市民化能力对农户的土地退出意愿的影响相对较弱，为0.408，即市民化能力每提高一个单位，农户退出土地的意愿就会增加0.408个单位。

测量模型反映了各可测指标与潜变量之间的相互关系。表3中测量模型反映的各种关系可以归纳为：（1）在反映市民化能力的4个可测指标中，受访者的受教育程度、家庭非农收入、年龄以及其家庭是否在城镇购房等，都对农户的土地退出意愿有显著影响，而且这些指标与市民化能力之间的标准化路径系数依次减小。从受访者的个人特征来看，受访者的年龄与市民化能力负相关，即年龄越大市民化能力越差，也就越不愿意放弃农村的土地；受访者的受教育程度与市民化能力具有明显的正相关性，从而也在很大程度上影响了农户的土地退出意愿。这表明年龄越小、受教育程度越高的受访者，其在城市生存的能力越强，因而也更愿意放弃农村土地。从受访者的家庭特征来看，家庭非农收入和是否在城镇购房都与农户的土地退出意愿正相关，但前者的标准化路径系数更大。这意味着当前农户在考虑弃地进城时，更看重家庭从城镇获取现金收入的能力，而不是与城镇联系的强弱。上述分析表明，假说一的两个子假说都得到了验证，即受访者个人的市民化能力越强，他就越愿意退出土地；受访者家庭的市民化能力越强，他也越愿意退出土地。（2）在反映土地权益认知的4个可测指标中，应给农民房屋发房产证、应准许农民自由卖出房屋、承包地的所有权归属、进城后应保留耕地等，对农户土地退出意愿的影响在给定检验水平下都颇为显著。前3个指标与土地退出意愿呈正相关，表明清晰的产权认知能够提高农户的土地退出意愿。进城后应保留耕地这一指标与农户的土地退出意愿负相关，表明如果允许农民进城后仍然保留农村耕地，他们退出土地的意愿就会降低。此外，残差项e2和e5、e4和e6的相关性也表明，反映市民化能力的一些可测指标，如受教育程度、城镇购房与否，也会通过一些路径影响农民的土地权益认知。（3）在反映农户土地退出意愿的3个指标中，有偿放弃宅基地、宅基地换城镇房、承包地换养老保险等都通过了5%的显著性水平检验，并且对农户土地退出意愿的因子载荷都较高，说明用这些指标来衡量农户的土地退出意愿是合理的。从各指标标准化后的参数值大小来看，宅基地换城镇房、承包地换养老保险要比有偿退出闲置宅基地更能反映农户的土地退出意愿。也就是说，在考虑土地的退出补偿时，农户更乐于选择城镇房或养老保险，而非获得一次性资金收入。

表3 模型各路径系数估计Tab.3 Path coeffi cients of SEM

4 研究结论与启示

本文使用全国范围内农户调查问卷数据，以农户的土地退出意愿、市民化能力和土地权益认知为潜变量，尝试构建了结构方程模型。拟合指数和路径系数检验表明，对样本数据进行结构方程模型分析是适当的。研究发现，农户的土地退出意愿可以通过“是否愿意有偿放弃农村空闲宅基地”、“是否愿意用宅基地换城镇房”、“是否愿意用承包地换养老保险”等三个指标来衡量；农户的市民化能力、对土地权益的认知或主张，都会影响其土地退出意愿，并且与退出意愿呈显著的正相关关系。从结构模型分析结果来看，市民化能力每提高一个单位，农户的土地退出意愿就会增加0.408个单位，而土地权益认知程度每提高一个单位，农户的土地退出意愿就会增加1.010个单位。土地权益认知对农户土地退出意愿的影响更为强烈。从可测指标与土地退出意愿的路径系数来看，年龄越大、受教育程度越低、家庭非农收入越低和没有在城镇买房的农户，放弃农村土地的意愿较低；能够清楚说出农村承包地的所有权归属、认为应该给农民房屋发产权证、主张农民可以自由卖出房屋的农户，其土地退出意愿更强，而认为农民进城定居后应该继续保留承包地的受访者，其土地退出意愿较弱。另外，从土地退出意愿的构成因子来看，选择宅基地换城镇房或承包地换养老保险，比只获得一笔退出补偿，更能反映农户的土地退出意愿。这表明，相对于获得一笔土地退出的资金补偿，农民更偏好持续的使用（城镇住房）收益或社会保障收益，从而间接证实了一些学者的观点——对农民而言，农村土地确实具有很强的社会保障作用和市民化进程中的风险规避作用。

在上述研究结论的基础上，本文得到如下政策启示：（1）政府在让农民放弃土地时，提高农民市民化的综合能力，比单纯地让农民上楼更为重要。在当前，农村土地仍然具有为农民提供社会保障的职能和维护社会稳定的“蓄水池”作用。为了城镇化的健康发展，在推动农民放弃土地向城镇转移的过程中，需要提高农民在城市持续获得收入的能力，加强对农民的职业教育可以作为一个有效手段。（2）在农户已经分化的背景下，针对不同层次农户的不同需求，制定差异化的土地退出机制，有利于盘活农村土地资源。由于农户的个人特征、家庭情况都存在很大差异，其市民化能力也不同。对于已经具备完全城镇化条件的农户，土地退出意愿较高，政府要因势利导，为他们“弃地进城”提供制度安排。（3）政府应加快农村承包地和宅基地确权，提高农户的权益认知水平，增强农村宅基地的资源禀赋属性。由于农户对土地权益的认知越清楚，或权益主张越强烈，他们放弃农村土地的可能性也越高，所以，尽快落实中央的要求，完成农村土地的确权登记颁证工作，进一步加强对农民土地权益的保护，有利于推动农户退出土地。此外，允许已经在城市安家落户的农民继续保留农村的承包地会损害其他农户的土地退出意愿，因此，政府应严格执行《农村土地承包法》第26条关于“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口，应当将承包的耕地和草地交回发包方”的规定，以提高其他农户的土地退出意愿，避免产生新时代的“不在村地主”。

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