失地农民市民化现状剖析与对策探索——基 于南昌市红谷滩新区沙井街道的调研

陈美球，李志朋，刘桃菊，刘 馨，曹 磊，周小清

（1.江西农业大学MPA教育中心，江西 南昌 330045； 2.南昌市国土资源局，江西 南 昌 330 038）

人的城镇化是新型城镇化的核心[1]。改革开放以来，伴随着各类城镇面积不断扩张，产生了大量的失地农民，这些失地农民为中国的城镇化进程做出了巨大贡献和牺牲，他们能否及时融入城镇生活，实现人口城镇化与土地城镇化的同步，是衡量城镇化是否健康的重要指标。然而，大量研究文献表明，人口城镇化远远滞后土地城镇化已成为中国推进可持续城镇化的一个重要“瓶颈”[2-4]。1980—2010年，中国城市建成区面积由0.5万km2上升到4.6万km2，扩大了8.2倍；而城镇常住人口仅从19140万人增加到67113万人，仅增加了2.5倍[5]。因此，促进失地农民的市民化，已成为现阶段中国推进新型城镇化的重要内容，也是实现城乡发展一体化和社会和谐发展的客观需求。近年来，失地农民市民化也成为了一个研究热点[6-7]，如杨礼琼认为失地农民市民化包括外在市民化和内在市民化，外在市民化指市民身份（户籍）与相应的就业和生活方式，内在市民化指附 着在户籍上的相关权益[8]；宋明等认为失地农民市民化包括：政治层面上享有公民权利和义务、经济层面上享有与城市发展水平相适应的稳定收入、社会适应层面上完成生活方式和交往方式的转变、心理层面上对市民群体享有归属感和认同感[9]；娄英英认为要通过把握好5个统筹来实现失地农民和市民的融合[10]；朱劲松等认为解决土地征用制度有助于解决失地农民市民化问题[11]。

本文选择了南昌市红谷滩新区沙井街道的丰和花园和卫东花园一期两个具有典型代表性的“还建房”社区作为调研对象，通过深入调研，系统了解失地农民的生活现状及其诉求，深入剖析失地农民市民化中的困境及其原因，进而提出推进失地农民市民化进程的对策建议，以期为促进失地农民市民化的相关政策制定提供参考。

1 研究方法与研究区域基本情况

1.1 研究方法

本文综合采用问卷调查、座谈会、深度访谈多种方法进行，其中问卷调查涉及到失地农民征地前后的收入来源、融入城镇生活过程中遇到的困难、如何使用征地补偿款、希望政府如何帮忙解决就业问题、希望征地后得到何种补偿方式、对政府征地制度的满意度等内容，本次调查对象是现居住在丰和花园和卫东花园一期社区的失地农民，在社区居委会的配合下，共发放问卷150份，实际收回有效问卷130份，其中丰和花园68份，卫东花园一期62份。共召开由社区管理人员、村干部、基层政府领导与社保等相应管理部门业务人员、小区物业经理、村民代表等参加座谈会4个，分别围绕“失地农民市民化现状与对策”、“失地农民‘还建房’社区管理”、“改革土地征用安置补偿方式，确保失地农民可持续生计”等座谈主题，广泛听取各方建议。深度访谈则主要针对“还建房”社区管理、“村改居”、失民农民市民化软件环境建设等具体问题，与相关人员进行深入交流，剖析深层次的问题与原因。

1.2 研究区域基本情况

研究对象沙井街道办，地处南昌市新城区红谷滩新区的中心地段，是红谷滩新区最早开发的地段，经过近10年的城市发展，在外观景观上已完全实现了城镇化：高楼林立、车水马龙、晚上霓虹灯闪烁，一幅现代都市的景象。沙井街道办由原来的沙井村和卫东村两村组成，原有的农村土地基本上全部被征用，失地农民集中安置在4个“还建房”社区：丰和花园、卫东花园一期、卫东花园二期、卫东花园三期。丰和花园和卫东花园一期是本研究的典型样点，其中丰和花园社区是南昌市第一个征地拆迁安置的农村“还建房”小区，于2003年竣工，2004年入住，现共有1399户住户、4340人，占地面积93324 m2，建筑面积140000 m2，37栋多层，121个单元，入住率达96.9%。卫东花园一期于2005年竣工，2006年入住，共有876户住户、2500人，占地面积530000 m2，建筑面积110000 m2，29栋多层、72个单元，入住率80%左右。

1.3 问卷样本特征

表1是130份有效问卷的基本特征，从表中可以看出，本次调查对象的男女比例将近1∶1，年龄主要集中在40—60岁，文化程度以小学与初中居多，家庭年平均收入平均为2.65万元，家庭人口平均为4.3人，现在住房建筑面积平均为185.8 m2。

表1 调研问卷基本特征表Tab.1 The sample information

2 失地农民市民化的现状分析

2.1 失地农民的基本生活环境得到彻底改观

调研中，基本生活环境的改善是失地农民反映最强烈的内容，也是最满意的一点。与原先“晴天一身灰、雨天一身泥”的生活环境相比，现在的环境是彻底改变了，城市便利的交通、繁华的商业为失地农民带来了生活方式的变化，社区自身的生活基础设施建设也让失地农民彻底摆脱了原来的“脏、乱、差”：一是社区公共设施齐全，安装了路灯、行道板，配置了下水道，看上了数字化的有线电视；二是有了社区保洁工作，物业公司定期检查楼道杂物堆放情况，并在两个单元间配有垃圾桶，雇佣清洁工人打扫小区卫生；三是水电气设施完备，用水、用电、燃气等全部配置到位；四是子女教育环境好，周边有各类中小学，甚至不乏省级名校，与农村教育相比，其可享受的教育资源发生了翻天覆地的变化。

2.2 失地农民的经济收入明显增加，且来源多样化

虽然在被征地以前，沙井村和卫东村地处南昌市近郊，是南昌市民的重要蔬菜基地，与普遍的种粮农民比较，菜农的收入明显要高。但征地后，现在的收入要明显比以前高，且经济收入来源呈现多样化（表2）。由表中可以看到，目前失地农民家庭的主要经济来源多种多样，“打工”是最主要的收入来源，约占总收入的一半，其中“在外地打工”、“在本地企业打工”比例相当；“自己创业做生意”的约占1/4；“出租房屋”占了11.54%；“去外地从事种植行业”（当地有去海南承包耕地经营的传统）的占7.69%；还有4.62%进入企事单位，成为有编制的正式员工。表中还反映了收入来源与社区区位存在一定的联系：丰和花园地处红谷滩新区中心，紧靠红谷滩新区行政大楼，且旁边有大型的购物中心—万达广场和省重点中学—南昌二中，可谓是黄金地段，而卫东花园一期明显没有这些区位优势。区位好的丰和花园，“在本地企业打工”的比例最高，达30.88%，“领正式工资”的比例也高于区位相对较差的卫东花园一期；而卫东花园一期“在外地打工”的比例最高，达32.26%，“去外地从事种植行业”的比例也明显高于丰和花园。

表2 失地农民目前经济收入来源Tab.2 The income source of land-lost farmer

2.3 失地农民的文化生活比较贫乏

文化生活是现代人们生活的重要组织部分，是失地农民市民化的重要衡量指标。虽然在“还建房”社区中，建有各式各样的健身器材，也有内容丰富的各种宣传展板。但是，真正符合失地农民需求的文化生活却非常少。失地农民有着对浓厚乡土传统的强烈依恋，看重血缘和地缘关系，对突如其来的各种练操队、舞蹈队一时难以接受。对于社区组织的各种文化活动，都处于被动参与。相反，由于缺乏日常活动场所和适合失地农民需求的活动，打麻将打牌成为了社区最常见的文化活动，有的甚至发展为赌博。传统的农村纯朴民风不见了，现代文明却没有及时跟进；乡情、亲情疏远了，亲和的邻里关系却没有形成。

2.4 失地农民征地补偿费用主要用于基本保障，较少用于非农创业

征地安置补偿是失地农民市民化最主要的原始资本。表3是130户调查农户对征地补偿款主要使用情况，从表中可以看出，只有16.92%的失地农民选择“创业”，从理论上分析，利用征地安置补偿费，作为非农就业的初始启动资金，寻找新的经济生活来源，应是实现失地农民可持续生计的重要选择，但实际中却只有16.92%的失地农民把征地安置补偿费用于“创业”，表明失地农民普遍缺乏经商的能力和信心；而用于子女教育的最多，达34.38%，表明失地农民对子女的教育很重视，从幼儿园到高中乃至大学教育是很大一部分开支，必须优先给予保障；29.54%的失地农民将征地补偿款用于养老，失去了土地就失去了养老最原始的依靠，征地补偿又是一次性的，这些失地农民把一笔钱存起来用于养老；还有10.0%的失地农民直接将征地补偿款存放到银行“吃利息”。

表3 失地农民如何使用征地补偿款Tab.3 The use of the land compensation fees

2.5 贫富差距拉大，社会不和谐因素增多

在回答“与征地前比较，您所在村的农民生活水平是否有差距拉大的现象？”时，有50.01%的失地农民选择了“有，差距很大”，45.37%的农民选择了“有，差距不大”，只有4.62%的农民选择了没有，差不多。充分说明了失地农民在这10年的市民化进程中，贫富差距在拉大。调研中发现，主要有两方面原因：一是安置补偿费用相差很大，在住房安置补偿中采用的是按建筑面积“拆一补一”的标准，有的农户一家有好几栋房屋，有的只有一栋，虽然当时的政策规定“每户安置用地面积不得超过50 m2，超出的面积按400元/m2进行经济补偿”，但农民都私下约定，利用他人名字进行住房安置，有的农户安置了10多套住房，农户之间在住房安置上就拉开了差距，“目前丰和花园内一套100 m2装修的房屋租金可达2000元/月左右，房屋多的农户，每年租金就上10万！”，结果形成了“马太效益”，富的越来越富；二是不同失地农民从事非农产业的能力或心态存在较大差异，那些脑子好使的、吃苦耐劳的，赚钱门路多。贫富差距的拉大和居住社区成份的复杂化，使原有社会格局发生变化，邻里和睦相处的关系被打破，社会矛盾呈多样化，社会不和谐因素增多。

3 失地农民市民化面临的困境与主要原因分析

调查发现，虽然沙井街道办的失地农民已经在城里生活了10年，也早已办理了农村户口向城镇户口的转换手续，但并没有完全实现真正的市民化：一方面，失地农民始终认为自己不是城市人，而外人走进“还建房”社区，也一眼就能判断这就是“农民公寓”。表明现实中失地农民市民化的途径并不通畅，其面临的困境及原因主要包括以下几点。

3.1 “还建房”社区建设存在“先天不足”

“还建房”社区集中安置，是大规模解决失地农民安置问题的有效途径，然而，在实施过程中，存在明显的缺陷。一是在规划设计之初，就烙下“农民公寓”的印子。与周边正规的商品楼房比较，“还建房”社区的质量存在明显差距：绿化面积少、无任何监控安防设备、公共服务设施配置不够健全。二是建筑质量监管不到位。据卫东花园一期物业经理介绍，小区至今也没有通过消防达标验收，房屋屋面、墙面漏水严重，一到下雨天，住户就会抱怨“外面下大雨、里面下小雨”；小区内排水管道设计不合理，地面坑洼积水现象严重。三是失地农民安置房还带“农”字。同样是丰和花园，企业员工安置的房屋可上市流转、银行抵押，而失地农民持有的却是“农房产权证”，不允许流转。

3.2 失地农民市民化的软件环境建设严重滞后

失地农民市民化是一个潜移默化的动态过程，软件环境建设要比硬件环境建设更重要。目前，当地政府对失地农民的安置重点是安置房的建设，而忽略了软件环境的建设。突出表现在 “村改居”推进缓慢。村民委员会向居民委员会管理转变，是失地农民市民化的客观需求。虽然早在2005年，沙井街道办就对农村“还建房”小区实行了居委会挂牌，但相应的机制体制改革迟迟不能到位，目前管理运行机制、思维观念、管理方式、工作方法还沿袭着传统的村委会管理，在社会事业等事务上却要求按居民委员会管理，结果造成“既有村委会管理、又有居民社区管理”的“两委”管理体制，职责不明，功能模糊。以“还建房”小区为例，目前居委会的经济主要来源于村集体，而“还建房”小区居住人员非常复杂：有失地农民、企事业单位安置居民，也有外来租户，仅0.2元/ m2的小区物业管理费（周边商品房的标准是1.8元/m2），根本无法维持小区的日常管理，基本上是由原村集体支付，为此，每年原村集体要为小区管理与维持支付上百万元，并引发了一系列矛盾：原村村民认为“村集体经济流失”而抗议，为此，居委会有的福利就只面向原村村民，而其他居民心理也不平衡，无形中在同一个小区形成了待遇不同的利益集团，极不利于和谐社会的构建。

3.3 失地农民融入城市生活困难大

虽然在城市生活了10年，但绝大多数失地农民不认为自己是城市人，普遍缺乏城市归属感。其主要原因有三点：一是生产方式的转变难以适应。长期以来农民都习惯于农田耕种，以耕地为主，面对土地这一基本生产对象的突然失去，失地农民在心态和技能上都没有作好就业转变的准备，没有一技之长来适应城市非农产业的技术岗位，而从事环卫等“简、脏、累”体力活，又觉得没面子。二是生活方式一时难以转变，与粮食、蔬菜主要农产品依赖自给的农村生活不同，城市生活什么都得花钱，不少失地农民千方百计在房前屋后种菜、养鸡，不时与社区管理发生冲突，同时，与农村独家小院比较，目前的公寓生活觉得很拘束，亲戚往来不方便，亲情受到影响。三是城乡传统文化差异难以融合。长期的城乡分割已形成了差异明显的城乡文化，农村形成的以农田耕作、家族依托为主题的乡村文化，在脱离农田耕作和家族凝聚受到冲击的情况下，一时难以融入城市文化，另外，同一个居民小区形成的原村村民、企事安置居民、外来租住户等不同利益集团，进一步加剧了失地农民与原城市居民之间的隔阂。

4 推进失地农民市民化的对策建议

4.1 改革土地征用安置补偿方式，保障失地农民可持续生计

土地是农民最宝贵的财富，也是农民城镇化的最大资本。然而，目前的土地征用安置补偿方式，并没有发挥出应有的城镇化农民原始驱动作用，一次性征地安置补偿方式的弊端已在现实中充分暴露，也不符合失地农民的愿望。表4是130户被调查失地农民对征地补偿方式的期望，认可一次性安置补偿的农民，仅为10.1%。因此，应改革现行单纯的一次性经济补偿的安置补偿方式，立足于失地农民的可持续生存保障和生存能力的重建，综合考虑失地农民的就业、社会保障、长久收益等多种因素，构建多元化的确保失地农民可持续生计的土地征用安置补偿机制。

4.2 加强对失地农民就业的引导与扶持，着重培育失地农民的生存能力

就业是解决失地农民可持续生计的最根本途径，通过就业不仅可以避免失地农民没地、没岗，缺乏生活来源而变为贫困阶层，更能够使失地农民及时转化为当地经济社会建设的人力资源，有利于当地企业、人力资源的有机互补，形成合理的人力结构。失地农民本身也有接受就业培训的需求与愿望。表5是失地农民对于政府就业培训的意愿调查情况，将近一半的农民认为“政府提供免费培训非常必要”，只有0.77%的农民认为“完全没必要”；同样，对于“如果政府出钱免费提供技能培训，你愿意参加吗？”，也只有10.77%的农民表示“不愿意”。因此，要针对失地农民缺乏技术、资金、信息和个人综合素质普遍偏低的特征，一方面加大再就业培训（包括心理和技能培训）的力度，增加资金投入，加强培训机构和师资队伍的建设，开展以实用性为主的技能专项培训，提高失地农民的就业能力；另一方面，制定相应的扶持政策，发挥政府的引导作用，提供必要的社会资本和创业援助，为失地农民的创业和就业创造有利的社会经济环境，改变“眼高手低”的现象，形成人人就业的社会氛围，鼓励失地农民自主创业和充分就业。

表4 失地农民对征地补偿方式的期望Tab.4 The expectation of land-lost farmers to the land compensation

表5 失地农民对于政府就业培训的意愿Tab.5 The expectation of land-lost farmers to employment training

4.3 创新“还建房”小区管理，构建成“和谐社区”

“还建房”小区建设是中国失地农民安置的最主要形式之一，也是失地农民市民化的重要载体，通过“还建房”社区的建设与管理，把居住其中的失地农民尽快地融入城市生活，对于推进新型城镇化具有极其重要的作用。因此，应有针对性地采取系列措施，加强失地农民“还建房”小区的“和谐社区”建设步伐。首先，应彻底抛弃城乡二元分割思维，树立城乡发展一体化理念。在思想上淡化失地农民的“身份”，这些失地农民为城镇化贡献出了宝贵的土地，对于这些群体任何政策的制定，都应视同为城镇居民。第二，加快“村改居”体制改革，理顺“还建房”小区管理机制。应认真研究原有集体资产处置等具体实际问题，制定相应的工作机制，尽快完成“村改居”，实现“还建房”小区管理的正常化。第三，正视征地安置补偿的遗留“问题”，努力消除潜在矛盾。在农户征地安置之时，普遍存在借用他人身份证获取安置房的现象，随着城市房价的不断上升，因房产证的法定登记名字与实际受安置农户不符而可能产生的矛盾纠纷会迅速激化，应制定相应预案，妥善处理此类问题。第四，启动“还建房”小区的“二次”改造工程，使“还建房”小区步入可持续发展轨道。目前“还建房”小区存在的诸多基础设施问题，都是由于政府当初在“还建房”设计与建设监管造成的，政府有责任对“还建房”小区进行“二次”改造，彻底解决“还建房”小区物业管理中的无奈，进而步入可持续发展轨道。

4.4 加强“还建房”小区文化建设，优化失地农民市民化软件环境

与城市配套基础设施相比，失地农民市民化的软件环境更加重要，这是因为失地农民市民化不是简单的生活环境城镇化，其内涵是生活方式、社会交往、社区参与、市民意识、心理认同与价值观念等内在素质的市民化[12]。社区文化是失地农民市民化最重要的软件环境，要切实重视“还建房”小区文化建设，增加相关人力与资金投入，针对失地农民融入城市生活中遇到的种种困难，加强相关的制度与机制建设，增强对失地农民的人文关怀，正确引导他们尽快向城市生活方式的转变和对城市文化的融入，增强对城市人的身份认同感。

（References）:

［1］ 刘海平.新型城镇化内涵探析［J］.决策探索，2012，（7）：31-32.

［2］ 陈美球，刘桃菊.城乡发展一体化目标下的农村土地制度创新思考［J］.中国土地科学，2013，27（4）：3-7.

［3］ 安乾，李小建，吕可文.中国城市建成区扩张的空间格局及效率分析（1990—2009）［J］.经济地理，2012，32（6）：37-45.

［4］ 成艾华，魏后凯.中国特色可持续城镇化发展研究［J］.城市发展研究，2012，19（1）：22-28.

［5］ 陈锡文.农业和农村发展：形势与问题［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2013，13（1）：1-10.

［6］ 王鑫.社区建设视觉下失地农民市民化研究——以南京市J社区为例［D］.江苏：南京师范大学，2012.

［7］ 汤夺先，张曼莉.城市换进城失地农民市民化的路径选择［J］.济南大学学报，2010，（5）：59-64.

［8］ 杨礼琼.社会保障权获取意愿、诉求与进城农民市民化［J］.广东技术师范学院学报，2008，（5）：62-64.

［9］ 宋明，钟玉英.推进失地农民市民化的社会工作方案探索［J］.社会工作，2008，（6） ：40-43.

［10］ 娄英英.差异与融合：关注失地农民市民化［J］.中共南昌市委党校学报，2006，（2）：56-57，60.

［11］ 朱劲松，陈浩.失地农民市民化的途径：基于土地征用制度的思考——以湖北省为例［J］.生产力研究，2010，（6）：48-49.

［12］ 王慧博.失地农民市民化社会融入研究［J］.江西社会科学，2011，（6）：234-240.