人口转移型城镇化与结构转换型城镇化——我国城镇化发展趋势研究

孔令刚，程必定

（1.安徽省社会科学院，安徽 合肥 230051；2.安徽省政府参事室，安徽 合肥 230001）

国内外城镇化的发展历史表明，城镇化是一个农村人口向城市转移的过程。而衡量一个国家或地区的城镇化水平，也往往是以城镇人口占这个国家或地区总人口的比例，即通常用所谓“城镇化率”来表示。其实，城镇化率的高低只是城镇化的表层含义，或者说“城镇化率”的高低只是城镇化形式意义上的表征。城镇化作为一种历史过程，不仅是城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大、第二、三产业向城镇聚集、地域性质和景观转化的过程，同时也是包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播、人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式、城镇经济社会、现代化和集约化程度提高、城镇结构和功能转变的过程。在全球化背景下，中国城镇化已进入发展转型的新阶段。新型城镇化更强调内在质量的全面提升，由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，向以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心转变。新型城镇化要求推动城镇化由偏重数量规模的增加转变向注重质量内涵的提升。“新型城镇化”是中国现代化转型视角下社会结构和关系的再调整。走新型城镇化之路，是缩小与发达国家的发展差距，加快中国现代化进程的必然选择。这种选择是对发达国家较长的城市化发展历程的“浓缩性”提炼和提升。因此，可以说新型城镇化道路是在新的背景下，符合中国国情的理性城市化道路，也是适应中国经济、社会及自然发展规律和趋势的客观要求、面向未来的主动城镇化道路。

一、城镇化两次转型与两种类型的城镇化发展模式

基于对城镇化发展历程的回顾，可以发现城镇化在不同的发展条件下，呈现出两种内涵和特征具有明显差异而又前后接续和具有必然联系的两种类型，即人口转移型的城镇化模式和结构转换型的城镇化模式，研究这两种类型城镇化模式的产生条件、演化方向对推动城镇化健康发展具有重要意义[1]。

（一）我国城镇化两次转型

我国城镇化是在特殊的政策背景下展开的，政策直接影响着城镇化进程。从1949年到1978年的29年里，城市发展受国家严格控制，城镇化总体发展缓慢。1978年开始实行的家庭联产承包责任制，在一定意义上解放了农村生产力，农业劳动力的剩余时间上升，促使农村剩余劳动力向城市转移。在这以后，一方面户籍制度开始调整。1997年，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，在这个方案的框架内，江苏省选择24个小城镇进行户改试点，在全国率先启动了“二元结构”的户籍制度改革。2001年国务院批转《公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，户籍制度改革全面推进。此后，先后有12个省（自治区、直辖市）进行改革试点，逐步取消农业户口和非农业户口的二元性质划分，统一城乡户口登记制度，“农转非”内部控制指标基本取消；另一方面，与城市发展有关的法律法规也同样经历了巨大的调整。1980年，国家建设委员会提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。而到1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，城市化方针修改为“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”，再到2008年实施的《城乡规划法》，不再沿有“控制大城市规模”的城市化方针，而是提出了“大中小城市及小城镇协调发展”的方针。户籍制度的大幅改革和城市发展方针逐步合理化，城乡间人口流动的限制到农村人口进入城市大门的逐步打开，为农村剩余劳动力开始大规模的流动创造了制度性的条件。1978年以后的中国经济高速发展，就是在农村剩余劳动力为工业化提供廉价劳动力供给的经济条件下开始的，也正是这近似“无限供给”的剩余劳动力为城市建设提供了劳动大军，推动了城市的发展。国家计划严格控制城镇化的计划经济模式开始松动，市场机制引导城镇化发展显露端倪，标志着我国城镇化第一次转型的初步完成。

从世界各国城镇化发展历史看，现代化进程都伴随着大量的人口迁移。而农村剩余劳动力向城市的转移也是工业化、城市化和现代化的必然结果。在市场经济机制下，各类人才和普通劳动力与资金、技术一样，都具有前所未有的流动性。人口流动是市场机制作用的结果。所以，在我国的城镇化第一次转型中，市场机制的作用表现在市场引导农村剩余劳动力进入城市并转化为城市人口的过程之中。在这个过程中，虽然大量农村人口进入城市，从事第二产业和第三产业，极大地提高了劳动力资源的配置效率，为工业化提供人力资源，而且不断扩大市场需求，为经济增长提供新动力。但是依然有1.28亿的生活在城市的人口没有城镇户口，处于“半城市化”①状态。这部分农民群体离开乡村到城市就业与生活，但没有改变自己的身份，没有享受或者很少享受城市政府的公共服务，他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利，未能真正融入城市社会。这1.28亿徘徊在城市屋檐下的“半城市化”人口是城镇化第一次转型的直接成果，称这部分人口为“城市人口I”。

“城市人口I”的存在说明我国的城镇化是不健康的城镇化。要反思城镇化的动力机制。虽然市场机制将农民拉进城市，但处于“半城市化”状态的1.28亿进城农民并未真正地融入城市，成为真正的市民。这说明市场机制拉动人口迁移的动力机制在“国家控制”的户籍制度没有完全废弃的情况下，并非完全有效。与“城市人口I”对应的是“城市人口II”。“城市人口II”是指融入城市，在城市稳定地工作、生活，并获得等同于城市人口的各项社会福利和“市民”身份认同的人群。在并非完全有效的市场机制的拉动下，农村剩余劳动力依然大量无序进入城市，加上制度安排的滞后，导致“城市人口I”的增长速度一直远远大于“城市人口I”向“城市人口II”的转化速度，“城市人口I”的规模继续膨胀，从而直接影响到城市化的质量提升[2]。让“城市人口I”转化为“城市人口II”，尽快通过城乡对接的制度安排，改变造成进城务工人员“半城市化”的体制，让进城农民获得就业、入户和安居的公平机会，巩固现有的城市化的水平，提升城镇化的质量，就必须开始城市化的第二次转型（见图1）。

图1 我国城市化两次转型示意图

（二）人口转移型的城镇化模式

集聚有利于相互协作，群居并且相互分工推动人类的进化。人类社会活动是在乡村和城市这两个空间载体平台上展开的。但城市对于人类活动具有特殊的功能和意义。城市从乡村里分离出来就产生了自己的特点，聚集性是城市特性的集中体现。人类在城市的聚集并不是人口简单的相加，而是新的社会关系和新的文化的产生，新的能量的聚集。因此。可以说城市是人类社会活动最为密集的空间载体，是人类社会文明的“高地”[3]。所以，农村人口向城镇集聚，有利于优化资源配置、节约利用资源，是社会进步的表现，是经济社会发展的必然趋势[4]。从这个意义上来看，城镇化是对生产要素以城市为主导进行空间再配置的历史过程。

人口转移型的城镇化模式，是城市不断吸纳乡村人口，通过人口转移而提升城镇化水平的发展模式。从一般意义上来说，城镇化是农业社会、农村文明向工业社会和城市文明转变的历史过程，其直观表现是人口由农村向城市转移的过程。一个国家或地区的城镇化水平，通常是以城镇人口占这个国家或地区总人口的比例即城镇化率来表示，反映人口转移型城镇化道路发展程度的核心标志也是人口城镇化率。1760年产业革命以来，世界各国都经历了人口转移型的城镇化发展阶段[5]。

在人口转移型城镇化阶段，城市数量逐步增加，城市规模快速扩展是普遍出现的一个突出现象，并且大城市、特大城市的数量也快速增长，规模也都快速拓展[6]。人口规模快速增长为城市发展带来新的劳动力，推动了区域经济社会的快速发展，但人口城镇化模式也带来了另外两个负面的效应。一方面是城市人口快速增长给城市资源、环境带来了巨大压力，造成了环境恶化、水资源紧缺、交通拥堵、就业紧张、住房不足等一系列问题，“城市病”普遍出现。“城市病”在发达国家表现出环境压力，在发展中国家则表现出贫困问题；另一方面，乡村人口的大量外流，造成乡村迅速衰退，城乡差距再一次迅速扩大。而且，这两个负面效应引发的问题也越来越突出，促使人们对人口转移型城镇化发展道路的有效性和可持续性进行反思。

人口向城市集聚是劳动分工逐渐完善和生产力不断发展的必然结果，但城镇化不是简单的人口比例即城镇化率的增加。城镇化发展道路必须转型，通过城市内涵结构的提升来实现城镇化的健康发展，即结构转换型的城镇化道路。相比于人口转移型城镇化发展道路，由单一追求人口城镇化率的提高向区域“城市性”②提升转变，是结构转换型城镇化模式的深刻内涵。结构转换型的城镇化是一种新型的城镇化发展道路。新型城镇化发展战略其实就是通过调整城乡结构、产业结构来促进农村和城市的共同发展，是调整结构的城镇化战略。

（三）结构转换型的城镇化模式

城镇化水平是一个国家或地区经济社会发展程度的综合性标志，其复杂程度远非可以用人口转移程度来反映的。结构转换型的城镇化模式立足于城市结构的转型调整，从而提升城镇化发展水平和质量的发展模式。转型发展的程度取决于城市空间结构、社会结构、文化结构、产业结构、就业结构等向城镇化转型的广度和深度，其核心标志是区域的“城市性”的提升。结构转换型城市化是在人口转移型城市化基础上形成的，人口转移型城市化过程中也孕育了结构转换型城市化。人口转移型的城市化是城镇化发展的初级阶段，而结构转换型的城市化则是城镇化发展的高级阶段。当人口转型城市化发展到一定程度，特别是当人口城镇化率超过50%时，城市成为经济社会文化发展的主导力量，发挥着区域经济社会发展上的主导作用，区域经济社会发展开始进入以城市为主导的新阶段。在这个阶段下，农村人口和劳动力虽然还会继续持续地向城市转移，但转移的速度和规模开始放缓。并且，随着城市与乡村之间空间可达性的提高，城市的一些产业向区位更好的集镇转移，部分集镇在经济、社会以及文化观念上开始向城市转型。这样在城市不断发展的趋势下，乡村的城镇化也开始出现了，区域也就进入了结构转换型城镇化的新阶段。人口转移型城镇化向结构转换型城镇化转变是城市发展的必然趋势。

二、中国城镇化已进入发展转型的新阶段

至2011年底，我国大陆城镇人口达69079万人，占总人口比重达51.27%，城镇化率突破50%，达到人口转移型城镇化向结构转换型城镇化转变的“转折点”。中国城镇化已进入发展转型的新阶段，人口转移型的城镇化向结构转换型的城市化转变是走新型城镇化道路的必然选择。

（一）人口转移型的城镇化逐渐弱化

“双轨”并存还将持续一段时间。从对人口转移型和结构转换型两种城市化道路发展趋势看，在今后乃至未来的较长时期内，两种城市化道路会在我国持续并存，将其称为“双轨”并存或“二元”发展的城市化道路。其原因在于：第一，从我国乡村发展现状和趋势来看，我国农村人口基数庞大，并且随着不断扩大的农业经营规模，从事农业生产的人口还将逐渐减少，继续大规模产生新的剩余劳动力，这部分人口向城市转移将继续对人口转移型城镇化产生巨大推力；其次，我国工业化的目标远未实现，工业化发展需要主要来自农村的大量劳动力，工业化对劳动力的需求对人口转移型的城镇化仍有巨大的拉动力。基于这些因素，人口转移型城镇化的发展目标还远远没有实现，还会有大批农村人口要向城市转移，人口转移型城镇化还会持续相当一段时间。

“双轨”并存发展并非人口转移型城镇化和结构转换型城镇化齐头并进的城市化模式，而是人口转移型城镇化逐渐弱化、结构转换型城镇化逐渐强化的发展状态。结构转换型的城市化已在我国部分地区发生，并且在我国发达地区呈增强之势，随着经济社会发展，结构转换型城市化的区域范围会逐渐扩展，发展水平会逐渐提升，从而会逐渐成为我国城市化的主流。从总体趋势看，“双轨”发展型城市化道路是以结构转换型城镇化为主导的，将成为我国未来一段时间城镇化发展模式方向。但是“双轨”发展型城市化道路仅仅是一种过渡性的城市化道路，演变方向是结构转换型的城市化。表1是这三种类型城镇化模式基本特征的比较。

表1 城镇化模式特征比较

同时也应注意到，“双轨”发展型城市化具有较为复杂的人口流动特征。既有人口转移型城市化的人口流动特征，又有结构转换型城市化的人口流动特征。随着我国人口结构的变化，我国已经进入了“农村剩余劳动力转折”的区间已是不争的事实，农村剩余劳动力数量对城市造成的压力也许会即将趋缓，这为城镇化完成第二次转型提供了极佳的战略机遇期（见表2）[7]。

表2 我国劳动力人口变化趋势及预测

另一个方面也值得关注，即在人口转移型城镇化的发展过程中，结构转换型城市化也在发生，从而会产生一定程度的替代效应，减缓人口转移型城镇化的发展势头，这些都对城镇化发展过程包括城镇化率的变化产生影响。表3反映的是对2010-2045年间我国城镇化率演变做出的初步预测[8]。

表3 我国人口城镇化率的演变及其预测

（二）结构转换型城镇化逐渐成为城镇化主流方向

结构转换型城镇化是在人口转移型城市化基础上形成的一种高级形态的城镇化发展道路，并且结构转换型城镇化逐渐成为城镇化主流方向。

一方面，基于城市空间演化的规律，城市化的“泛化”发展，使区域“二元”结构趋于淡化，逐渐缩小城市与乡村的差别，引致区域经济、社会、文化结构等发生结构性变化，提升了区域“城市性”的广域性，反映了城市化的社会进步性，其最明显的例证是，20世纪60年代以后，城市与城市之间空间结构发生的巨大变化，出现了都市区、城市群等城市化地区，在更大的空间范围演化了经济社会结构的城市化转型，这是结构转换型城市化发展过程中出现的一个新现象，也为人口转移型城市化向结构转换型城市转变奠定了城市空间基础。

另一方面，现代社会信息化的不断发展，从技术手段上也推动了人口转移型城市化向结构转换型城市化转变。人口转移型城市化的直接推动力是工业化，而结构转换型城市化的直接推动力不仅有工业化，还有信息化，而且信息化的作用更加强大。因为信息化具有“压缩”时空的功能，可以在更大范围、更加快捷地为各种要素建立通达的空间联系，比工业化更大力度地推进区域经济社会结构的城市化转型。

三、结 论

基于我国的国情，我国现阶段所面临的是人口转移型的城市化向“双轨”发展型城镇化模式的转变，人口转移型的城市化道路既不能放弃，也不能单一发展，必须转型。在尊重国情和城镇化一般规律的基础上，走出单一的人口转移型城镇化道路，推动人口转移发展型城镇化向结构转换型城镇化转型。

根据表2对我国劳动力人口变化趋势及预测以及表3对我国人口城镇化率的演变及其推算，中国城镇化发展道路将会走出逐步升级的三大阶段：第一阶段从1949到2000年的50年间，是人口转移型城镇化；第二阶段从2000年开始向“双轨”发展型城镇化转型，是“双轨”发展型城镇化；第三阶段是结构转换型城镇化，大体也要经过50年左右。根据发达国家的城镇化发展经验，到2050年前后，当我国城镇化率达到75%左右时，我国城镇化率将会达到发达国家的水平，结构转换型的城镇化将会取代“双轨”发展型的城镇化，进入新的、更加高级的结构转换型城镇化阶段，成为该时期中国城市化道路的新型形式。

注 释：

①“半城市化”源于地理学的概念，强调的是一种城市化的过渡性地域类型。“半城市化”是描述当下中国的一个准确而有效的概念。“半城市化”是相对于“城市化”而言，实际上是不彻底的城市化状态，是一种残缺的状态，除了体现在地域和城市景观方面，更集中表现为产业结构和就业构成的非农化水平已相当高，但城市社会、管理和文化系统相互脱节，缺乏整合。它意味着部分国民经济权利的不完整、政治权利的不完整、文化权利的不完整，意味着享受国家发展成果的不平等、参与国家文明进程的不平等。

②城市性就是城市生活所具有的特性，亦即城市生活区别于乡村生活的特征。城市性概念出现的目的是要区别城市与乡村的不同。在社会学史上，较早对城市性概念做出界定的学者是路易·沃思（Louis Wirth，1897—1952），他于1938年发表了一篇里程碑式的论文《作为一种生活方式的城市性》（《美国社会学杂志》1938年第44期）。在这篇文章中，沃思把城市性定义为三个方面：一是城市的人口规模较大；二是城市的人口密度较大；三是城市里的人口和生活方式具有较大的异质性。

[1]程必定.从区域视角重思城市化[M].北京：经济科学出版社，2011：229-232.

[2]张立.论我国人口结构转变与城市化第二次转型[J].城市规划，2009（10）：35-44.

[3]李景海，陈雪梅.空间经济学的发展脉络与研究展望[J].江淮论坛，2011（4）：26-34.

[4]胡彬.区域城市化的演进机制与组织模式[M].上海：上海财经大学出版社，2008：12-15.

[5]孙久文.走向2020年的我国城乡协调发展战略研究[M].北京：中国人民大学出版社，2010：34-37.

[6]国务院发展中心课题组.中国城镇化：前景、战略与对策[M].北京：中国发展出版社，2010：26-28.

[7]国家统计局.中国2000年全国人口普查资料[M].中国统计出版社，2002：201-210.

[8]简新华，黄锟.中国城镇化水平和速度的实证分析与前景预测[J].经济研究，2010（3）：28-39.