德国性别预算模式解读及其启示

邓梵 蒋莱

性别预算最早源于澳大利亚1984年提出的“妇女预算行动”，随着性别主流化的理念在世界范围内的发展与认同，“妇女预算”的分析框架逐渐演变为社会性别预算。本文将就德国性别预算的发展与实践提供一个概览式的个案解读：通过对性别主流化框架下德国性别预算起源、发展与演化的历史过程的系统介绍，展现德国性别预算的概念——思潮——实践——模式发展历程；通过对柏林、慕尼黑等地性别预算典型模式经验与实例的分析比较，从政治框架、财政体系、性别研究等诸多方面对德国性别预算模式进行剖析与解读；通过对德国性别预算模式特点的归纳总结，汲取其中一些就我国性别预算现状而言有益的经验，从而为我国性别预算的推进提供借鉴。

一、德国社会性别主流化概况

性别主流化是实现社会性别平等的一种工具，而非目的，它将男女双方的经验、知识和利益应用于社会发展过程。[1]作为一个近年来在全世界推行的策略，性别主流化的历史可以追溯至上个世纪60年代兴起的第二次妇女解放运动。在这一社会思潮的影响下，联合国于1979年通过《消除对妇女一切形式歧视公约》。1985年，联合国第三次世界妇女大会将性别议题视为全人类的问题，要求各国政府将性别意识纳入国家法律、政府政策。1995年，在北京举行的联合国第四次世界妇女大会开宗明义地提出了性别主流化议题，性别主流化被联合国确定为促进性别平等的全球策略，这些内容集中反映在北京《行动纲领》中。

在德国，对性别平等的要求在二战后被写入了德国宪法——《基本法》。《基本法》第3条明确规定：“男女享有平等权利。”1990年东西德统一之后，宪法文本亟须进一步的修改与拓展。1994年10月27日，政府在联合宪法委员会报告书的基础上，对《基本法》进行了最大规模的一次修改，其中也包括对《基本法》第3条的补充：在第2款“男女享有平等权利”之后，加上了“国家应促进男女平等的实际贯彻，并致力于消除现存的一些不平等”。[2]

1997年，欧盟《阿姆斯特丹条约》将平等政策作为欧盟基本原则之一，并特别强调了性别主流化策略的重要性。德国作为欧盟成员国也加入了该条约，并开始在相关领域出台性别主流化政策。[3]

二、德国性别预算模式解析

1.社会性别主流化框架下的性别预算

1999年6月23日的内阁会议上，德国联邦政府在《基本法》所规定的国家目标的基础之上，承认男女间的平等是国家行为的普遍指导原则，将性别主流化策略的使用定为国家任务。1999年12月起，联邦政府开始实行“现代国家—现代管理”政府计划，并将性别主流化作为政府计划的一个指导思想。2000年5月24日，德国联邦家庭、老年、妇女和青年事务部领导下的性别主流化部际工作组由联邦政府成立，负责性别主流化策略、方针、政策的研究和提出、实施和督导，性别主流化策略开始成为政府行政管理的一部分。2000年7月26日，修订后的联邦各部的联合议事程序（Gemeinsame Gesch ftsordnung）第2条指出：“男女间的平等是一致的指导原则，联邦部门应在各自政治、立法与行政行为中将其落实。”[4]

从将男女平等写入宪法，到走向事实上的性别平等，这一过程是缓慢的，但总体是朝着一个积极方向在发展。归纳而言，性别主流化在德国的发展成果主要有以下三个方面：法律上的保障、纲领性政策的提出以及组织结构的完善。这些举措使性别主流化的概念落实到了制度架构，为后来性别预算的实施提供了制度基础。

预算制度是德国财政制度中最核心、也是规定最严格的制度。德国是联邦制国家，实行联邦、州、市镇三级管理体制，1990年东西德合并后，全联邦共设置15个州，其中包括汉堡、不莱梅、柏林三个直辖市。各州拥有各自独立的法律。州以下设置市、县、乡镇等地方政府，共计一万五千余个。在这种行政体系下，德国政府采取财政分级管理模式。各级政府均有自己独立的预算，即联邦、州、市镇三级预算，分别对各自的议会负责。德国《基本法》对这一体制和财政组织机构的设置均作了明确规定。[5]39-41

欧洲委员会对性别预算的定义是：“性别预算是性别主流化在预算程序中的应用，这意味着把性别视角纳入预算程序的所有层面，对收入和支出进行重组，以促进性别平等。”[6]36在德国，性别预算同样被作为实现性别主流化的途径之一，通过对公共预算进行社会性别分析，性别主流化的原则被运用到财政与预算政策上，即被运用到公共资金的收入和支出上。

2.德国性别预算的发展及其实践

从上世纪90年代起，德国开始出现将性别关系纳入财政预算的政治倡议。柏林的女性政治家与说客试图将性别因素纳入本地的预算政策。在北莱茵-威斯特法伦州的明斯特市，当地的妇女倡议会“黑寡妇”（Schwarze Witwe）就曾以赤裸裸的数据比较，指出国家财政支出中仅有极少一部分用于对受性侵犯少女与妇女进行心理与行为指导，并将此作为旨在提高财政预算中对妇女项目支出的议题。这一举措成为后来被作为政策起草的“性别预算”的雏形。但性别预算政策在当时德国的国家结构中，仍是一个性别政策上的陌生词汇。

本世纪初，随着性别预算策略的作用在国际讨论中得到证实，明斯特的实例也经由非政府组织妇女论坛（NRO-Frauenforums）的大力介绍，逐渐变得广为人知。民间组织要求政府将政策中的性别影响透明化的政治意愿日益强烈，促成了柏林性别平等预算倡议会（Initiative für Einen Geschlechtergerechten Haushalt in Berlin）的成立，标志着德国性别预算实践的发轫。目前，德国的性别预算活动主要在柏林和慕尼黑市开展。[7]103

柏林是德国实行性别预算的联邦州中的先锋。2001年5月，柏林性别平等预算倡议会成立，这一组织致力于性别预算在柏林的引入与发展，通过游说与批评使性别预算策略在地区、州及国家层面上得以贯彻实施。2001年州选举前夕，该倡议会向柏林的政党与公众递交了一封署有柏林104名个人与26个组织名字的公开信，性别预算由此成为接下来选举中的纲领性议题，成为正式的政治问题。

2002年夏，柏林议会与政府制定了引入性别预算的议会决议，柏林的红红联盟政府（社会民主党-左翼党联盟）开始对“柏林性别平等预算倡议会”等妇女非政府组织在换届选举前提出的要求进行研究。[7]105同年6月，柏林议会通过了关于“使用性别主流化（性别预算）财政/政治工具”的决议，决定在柏林实施性别预算，并将性别主流化与性别预算的概念写入了州法律，这为后来性别预算的实施奠定了坚实基础。[8]22003年，柏林性别主流化委员会成立。[9]同年7月，由市政府相关部门、议会、城区以及外部组织代表组成的性别预算部际工作组由市财政部牵头成立。[10]柏林政府开始着手性别预算在试点阶段的实施，一些区级政府也参与了进来，如柏林的利希滕贝格区，后来成为德国性别预算实施较为成功的典范。2004年12月柏林市财政部发布了2006年至2007年的年度预算案，其中便包括了公布性别敏感（性别预算）数据的要求。[8]2

2006年适逢柏林两年财政框架计划制定之际，在市财政部的要求下，各部级单位对在预算中引入性别影响分析的可行性进行了研究。2007年，由政府制定并递交给市财政部的预算案中列出了各种按性别区分的数据（Gender Disaggregated Data）。同年9月，在政府主持的对议员的宣讲会上，政府社会性别分析报告结果在议会的普通预算讨论程序中得到了讨论。[8]3

柏林性别预算的核心工具中，使用最多的是演变自埃尔森七种性别预算工具之一——“分析按性别区分的公共支出”的用户统计。[11]4在预算过程中采用该用户统计是柏林性别主流化与性别预算过程的首要任务，也是分析性别影响以确立性别预算政策目标的第一步。性别预算所要求的系统的社会性别分析，一方面是基于一个国家的妇女研究和性别研究，另一方面是以社会性别统计为先决条件。[12]2按性别区分的统计数据为评估预算是否具有性别平等方面的影响提供了依据：以此为基础的性别影响评估，是确立具有特定性别目标的预算政策从而有效调控预算的关键。

比如，在柏林的一个区，所提交的分析报告表明，在全部支出的资金中，62%是男性获益，另38%是女性获益，从比例上看，几乎只是男性从事的足球运动，花费了最多的钱。根据这一项提交给议会的分析报告，议会作出决定，在下一年度的预算中，不为体育协会所提出的为踢球者改善草坪的要求提供资金，而是决定投资于一座更多为女性体育参与者所使用的体育馆。[12]2

又如，从利希滕贝格区性别预算收益分析表中可以看出，在该区城市图书馆书刊借阅一项上女性占63.90%，男性占36.10%，也就是说，使用该区图书馆的大多为女性。根据这份提交给议会的分析报告，议会也可以作出为男性阅读计划提供资金的决定，让图书馆将来对男人更有吸引力，使他们的受教育机会不少于女性。故男性同样可以从争取性别平等的策略中获益（见表1）。

表1 利希滕贝格区性别预算收益分析

需要指出的是，首先，性别公正地分配资金并非是指资金在任何情况下都是按50%流向男性、50%流向女性的方式分配，而是强调特定社会状况下的男女关系，以及存在于这些关系中的不平等。如表1中，继续教育中的两项均是女性占多数，这并不意味着分配上的不公。女性需要更多的成人教育，因为她们的职业生涯常会因产假而中断；女性，尤其是单身母亲更需要从教育服务中受益，因为社会规范决定了她们生育抚养孩子的责任。

图1 利希滕贝格区图书馆:对提高图书馆吸引力（特别是对于男孩和男人）的分析

其次，社会性别统计并非在原统计指标上简单地加上性别项目便可以完成。例如，从表1中可以看出，区公共图书馆的借书者中女性远多于男人的数据，但如果考虑更多的范畴，如年龄群体、读者背景等，数据会产生变化。在公民对阅读的态度上，若特定年龄群体的男性公民认为阅读太“女人气”，怎么做才能让图书馆吸引他们？另外，德国是一个移民大国，在柏林的一些区，相当一部分人有着移民背景，来自移民家庭的男生在有学业问题的学生群体中往往占据多数。公共图书馆的服务应有助于公共教育，尤其在提高儿童与青少年的阅读技能方面，忽略来自移民家庭公民的特殊处境可能会加深社区内的隔阂，甚至会限制这一社会群体男女受教育的机会。[11]10这表明，在真正测量男女两性的社会差别，揭示现存的性别歧视与不公上，一个孤立的社会性别统计在方法上是不完美的，当讨论到谁需要怎样的支持，仅限于计算男女用户的性别预算过程不会得出合理的结果。正如柏林性别办公室主任、政治学家弗莱博士（Dr.Regina Frey）所认为的，性别预算不仅包括对资源更有效的利用，还应考虑到男女中不同的社会群体的处境，兼顾社会正义。[11]11故社会性别统计应是多方面的统计，但这在实践中是一项艰巨的工作。利希滕贝格区在这方面的工作较为领先，政府的性别预算分析报告中即体现了兴趣、年龄及移民等因素（见图1、图2）。

图2 利希滕贝格区某儿童游乐场：对日平均使用人数（儿童）的分析

如今，性别预算在柏林的实践已超过十年，政府通过对音乐学校、公共图书馆、体育场所、流动人口援助等方面进行性别分析和预算调控，不仅提高了预算过程的透明度，更实现了公共服务项目的均衡化。

慕尼黑的性别预算实践始于本世纪初，公民组织的活跃促进了这一过程的发展。慕尼黑性别预算倡议会（Gender Budget Initiative München）是一个由该市志愿者所组成的民间团体，其成员有着不同的社会背景，他们来自女权主义团体、绿党、社会民主党、市政当局以及市议会，该组织是推动慕尼黑性别预算活动的主要民间力量。2002年11月，慕尼黑市议会计划大幅削减对妇女儿童机构的开支，该倡议会随即对此作出抗议，要求市议会发展性别预算的概念并将之付诸实施，并要求提高预算编制过程中公民的参与。此后，该组织一直致力于对慕尼黑市性别预算概念的发展。[7]106然而长期以来，由于政府参与程度有限，故没有太多实际的预算政策出台。

慕尼黑性别预算发展的突破是在2006年11月21日，市议会通过了在慕尼黑引入以产品为导向的新预算决议，决议的核心内容包括对不同目标群体的性别平等预算计划的基础工作，以及在负责产品调控的单位与财政局设立项目专员岗位。2009年市议会决定将项目专员岗位转成固定工作岗位，其工作任务集中在以产品为导向的预算框架下，以性别平等为目标的预算调控。该计划于2009年初步启动，并在四个领域进行试点：该市实科中学、进修部门、改善自行车交通的交通规划以及对自主创业的赞助，选择试点领域的标准是试点所提供的工作服务具有性别权能且结构上有所不同。试点的第一阶段于2011年12月31结束，第二阶段的法案执行到了2012年3月。[13]

平心而论，慕尼黑的性别预算实践主要是对一项具有性别因素的财政政策的贯彻，它不像柏林那样系统地将性别信息反映在财政预算里，形成了对市预算的根本性改革。但这项措施的影响是显而易见的：一方面，对城市所提供产品的不同分析使有限的预算资金得到了针对性的投入，提高了预算资金分配的透明度；另一方面，目标群体获得了比以往更多的关注，行政管理行为的质量通过持续不断的检验得到了改善。

3.德国性别预算模式总结

柏林作为“次国家”的联邦州，其性别预算模式可以说是德国性别预算模式颇有代表性的反映。笔者将柏林性别预算模式概括为图3。如图3所示，议会、政府、柏林性别主流化委员会形成了自上而下层层负责的关系。柏林性别主流化委员的职能类似联邦家庭、老年、妇女和青年事务部领导下的性别主流化部际工作组，它在政府的委托下直接负责性别主流化政策，包括性别预算政策在柏林的实施工作，这大大增加了行政管理的幅度与政策执行的效率。由市财政部牵头、不同背景的代表组成的性别预算部际工作组则自下而上地向性别主流化委员会提出性别预算方案。在这一自上而下与自下而上相结合的模式下，政府各层级之间、政府各部门之间、政府与非政府之间密切配合，协调统一，共同推进性别预算的实施；NGO组织、高校等研究机构、社会公众监督也不再是传统意义上的两翼或助推，而是制度化地被纳入性别预算决策体系里，成为柏林性别预算模式运作不可或缺的一部分。

图3 柏林性别预算模式结构

从图3还可以看出，柏林性别预算模式的运作很大程度上得益于政治和行政领导层的投入：政府在宪法原则的基础之上，为推动本地性别预算的实施而积极活动。在这一过程中，强有力的社会团体、公民组织，以及身居市政府、市议会、市财政部、区议会、区预算部门要职并且具有相当性别意识的政治家与行政官员对性别预算策略的支持是保证性别预算能够顺利进行的重要因素。

自明斯特的行动开始，德国性别预算的发展与大多数实施性别预算的国家一样，历经了从“妇女预算”转变的缓慢过程。虽然拥有像柏林这样成效显著的实例，但在德国国家层面，性别预算的实施仍进展缓慢。时至今日，性别预算仍未完全涵盖联邦的整个预算过程，只有少量城市和乡镇贯彻着性别预算的策略。在州的级别上，也只有柏林市政府将这个原则纳入了预算的编制、通过与实施过程中，形成了较为完整的系统模式。而联邦层面、其他联邦州以及大部分城市与乡镇仍然是止步不前。

性别预算在联邦层面举步维艰，一方面是由于缺少最高政治领导层的支持，虽然施罗德领导下的红绿政府曾在政府的调查报告中得出性别预算在联邦层次上具有可行性的结论，但在默克尔领导下的黑红政府却以官事开支太大为由将该议题搁置，此举遭到一些学者的严厉批评。鉴于当前的经济形势与欧洲深陷债务危机的事实，政府确实无法提供足够的财政资金推行全国性的性别预算政策。而且不仅仅是联邦政府，大部分地方政府对于接受并实施性别预算策略依旧犹豫不决。另一方面，性别预算在联邦层面缺少统一的性别预算实施标准，在促进公民参与的办法与实现公开透明的措施上存在困难，导致性别预算在联邦层面上的实施还无法形成一系列具体化的措施与框架条件。

即使是在性别预算发展最领先的柏林，挑战依然存在。性别预算自身的“软政策”倾向决定了社会性别统计的领域多为与健康、教育、青年人、老年人相关的社会政策等方面。在柏林，按性别区分的公共开支仍被作为实施性别预算最主要的办法，性别预算的一系列工具，以及无酬劳动、国家收入、从分析到制定目标政策间的转变等重点议题遭到忽略[14]21，从而导致性别预算在其使用领域内的局限。

三、德国性别预算实施效应及其启示

尽管未来的发展存在各种困难，但仍不可否认德国的性别预算工作在世界范围内的领先地位。德国性别预算模式是性别主流化框架下的性别预算策略与德国政治、经济、社会文化相结合的产物，这种与国情相适应的对预算的系统分析、调控与评估形式，不仅实现了对公共政策的社会性别分析，提高了国家财政的透明度，还在预算编制、执行、公开过程中，以及所有与预算相关的措施上，系统检验了收入与支出对男女，以及对所有社会人的经济效应，完善了国家福利以及更广阔意义上的社会资源的分配，促进了社会正义。

1995年联合国第四次世界妇女大会在北京召开后，中国便承诺实现社会性别主流化，并逐步接受性别预算的概念，开展了一些分项目、分领域的性别预算试点。2005年张家口市在其妇联的推动下，启动了国内第一个参与式性别预算的改革试点，在贫困地区的教育、培训等方面开展了与性别预算相关的调研工作，并撰写了调研报告。2009年，焦作市财政局启动了“社会性别反应预算”改革试点，通过政府文件部署性别预算工作。2010年以来，浙江温岭市结合该市参与式预算和民主恳谈制度的基础，先后在温岭市温峤镇和新河镇引入参与式性别预算的改革实验，通过就性别预算主题的民主恳谈，温岭市加大了对幼儿教育、妇女活动、女性健康、村文体场所和文体活动的经费投入。

张家口、焦作和温岭模式分别代表了中国性别预算发展的三种途径：一是由各级妇联推动实施的性别预算改革；二是由地方政府部门，主要是财政部门推动的性别预算改革；三是由地方人大主导的性别预算改革。[15]但这些改革多流于形式，并没有形成预算结构上的根本性变化。缺乏完善的法律政策制度、国家机构和工作管理机制、社会性别分析体系，是我国性别预算开展中所面临的现实障碍，而德国性别预算实施对我国自主推行性别预算试点与改革的启示也正体现在以下三个方面：

第一，将性别主流化的发展目标纳入国家的发展目标，强化国家层面的法律政策在性别平等上的赋权性，确保性别预算的实施力度。我国的一些法律政策存在社会性别盲视，包括妇女权益保障法在内的性别平等法律政策仍缺乏权威性和可操作性。对男女平等的基本国策地位认识不足，政府部门，特别是决策者缺乏社会性别意识，导致对性别主流化策略在中国的推动力不足。[16]135

第二，性别预算应制度化地落实在行政管理中。只有当系统建立性别专门知识并将其纳入行政管理的职责得以明确时，性别预算才能在行政管理中得到长期执行。德国联邦层面有专门负责性别平等促进工作的部门，柏林更是在制度上形成了集政府合作与公民参与于一体的性别预算体系，这使得性别主流化与性别预算的概念落实到了具体的人力与组织框架内。相形之下，我国国务院虽设有妇女儿童工作委员会，但尚不是一个能领导全国性性别平等促进工作的机构。其协调议事机构的职能决定了其松散的组织形式和兼职的工作性质，加之该委员会办公室设在非政府组织——全国妇联，也在一定程度上弱化了国家层面的性别平等机构的权威性和影响力，显现了社会性别问题在我国边缘化的尴尬处境。[16]135

第三，建立科学的社会性别分析体系。性别预算的基础是社会性别统计，实施性别预算必须先将性别指标纳入常规统计，这不仅要求对所收集的数据进行科学系统的社会性别分析，还应考虑到产生性别偏见的因素，在数据收集和表达中所使用的概念和方法，应充分反映社会上的性别问题。对公共预算的社会性别分析在国内还很少开展，这一方面与常规报表已有项目的局限、以经济和以部门工作业绩为中心的统计传统、专业部门与人员社会性别意识的欠缺等因素有关。[17]32另一方面，忽略对适用于本国的性别预算工具的开发，导致科学的系统分析、控制与评估在我国性别预算程序中的缺失。

四、结语

预算是国家与政府意志的体现，它以具体数字的形式说明了实际中的优先选项，表明了社会的权力关系与价值观念。以性别平等为目标的性别预算在性别主流化的框架下，评估了公共预算对男女生活条件的不同影响，反过来也深化拓展了性别主流化的内容，促进了社会公正。德国的性别预算实践告诉我们，性别预算的引入和实施是一项长期而艰巨的任务，除了坚实的法律基础，也需要政治与行政上的支持、财政资金的持续投入、公民社会组织孜孜不倦的工作以及社会性别分析方法上的不断改进，在开展具体工作中更应结合本国具体国情、实际需求以及社会结构等。虽然性别预算在我国取得了长足的进步，但未来的发展道路仍是崎岖的，在这方面，德国的经验无论是对于我国性别预算的制度模式与分析体系的完善，还是对于我国性别预算自主开展的促进，都是极有现实意义与价值的。