鄂尔多斯盆地能源矿产矿权叠置问题对策分析

涂 庆，于 光，黄 启

（1.中国地质大学（北京）人文经管学院，北京100083；2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京100083）

鄂尔多斯盆地具有地域面积大、资源分布广、能源矿种齐全、资源潜力大、储量规模大等特点。根据全国三次资源评价显示，盆地内石油总资源量约为86亿t，主要分布于盆地南部10万km2的范围内，其中，陕西占总储量78.7%，甘肃占总储量19.2%，宁夏占总储量2.1%。天然气总资源量约11万亿m3，储量超过千亿m3的天然气大气田就有5个。埋深2000m以内的煤炭总资源量约为4万亿t；埋深1500m以内的煤炭资源量达到2.4万亿t。盆地内分布7个含煤区，隶属的5个省区均有分布。在煤层埋深2000m以内煤层气资源量约11万亿m3；埋深1500m以内煤层气资源量约8万亿m3。铀矿预测资源量约86万t。此外，还含有水资源、地热、盐岩、水泥灰岩、天然碱、铝土矿、油页岩、油砂、褐铁矿等其他矿产资源。

随着我国经济持续发展，特别是工业化城镇化进程加速和“世界工厂”地位长期延续，对矿产资源的需求尤其是能源类矿产的需求不断增长，且表现为刚性。鄂尔多斯盆地作为未来国家资源开发利用的重要战略区域，科学保护与合理利用盆地能源资源，使资源配置效益最大化，具有重要意义。

由于鄂尔多斯盆地能源矿产资源自然禀赋以及跨区域的特点，盆地矿业权设置重叠问题突出，影响盆地能源矿产在资源高效利用、有效转化、循环经济发展和安全生产等方面的有序进行。因此，如何处理好盆地矿业权设置重叠问题已迫在眉睫。

1 鄂尔多斯盆地能源矿产的时空分布特征

1.1 盆地矿产层位分布特征

在鄂尔多斯盆地，除煤层气外，石油、天然气、煤和铀富集在不同层位或同一层位不同层段，形成多层位成藏（矿）。由下到上具有天然气、煤、石油、铀矿的分布规律（表1）。天然气主要富集在下古生界奥陶系碳酸盐岩风化壳储层、上古生界山西组和石盒子组砂岩储层中；煤在层位上分布比较广，主要有石炭系—二叠系太原组和山西组潮坪沼泽相煤系、三叠系延长组顶部和侏罗系延安组陆相河流－湖盆沼泽相煤系。石油为陆相湖盆成因，分布在中生界上三叠统延长组和早、中侏罗系富县组和延安组三角洲前缘砂体和河道砂体中。铀主要成矿于中侏罗统直罗组和白垩系罗汉洞组河流相砂岩中［1］。

表1 鄂尔多斯盆地多种能源矿产层位分布

1.2 盆地能源矿产平面分布特征

从鄂尔多斯盆地平面上来看，石油、天然气、煤、铀矿总体具有满盆煤、南油北气、周缘铀矿的特点［2］。

下古生界天然气分布在盆地中部靖边地区，构造上位于伊陕斜坡中部。延长组油藏分布在定边、吴旗、安塞、延安、庆阳、西峰等地区，构造上位于伊陕斜坡中、南部和天环坳陷局部地区。延安组油藏分布在盆地西南部，在定边－吴旗－庆阳－平凉范围内，构造上位于伊陕斜坡西南部和天环坳陷中部。煤分布广泛。上古生界煤分布超出了现今鄂尔多斯盆地范围，煤层总厚度10～25m，局部可达40m，煤层单层厚5～10m。本溪组沉积末期和山西组沉积早期是盆地最大成煤期，聚煤环境除泥炭坪外，还有三角洲分流间湾、分流间洼地、扇间洼地及河漫平原等沉积环境。中生界煤分布相对局限，局限于中生代盆地范围之内。铀矿分布在盆地周缘，主要富集于东北的东胜地区、东南的店头地区、西南的国家湾地区和西缘的甜水堡地区。

1.3 盆地能源矿产共存关系

根据多种能源矿产的成矿背景、成矿过程、成矿模型及勘探实践，鄂尔多斯盆地多种能源矿产之间的成生、共存关系如表2所示。

表2 鄂尔多斯盆地能源矿产的成生、共存关系

通过对鄂尔多斯盆地煤、石油、天然气和铀矿的时空分布规律的研究，将盆地作为一个大的系统，其多能源共存富集形式体现为：油中气、上气下油、油中铀、煤中铀、煤中气、煤中油等，以及煤、石油、天然气及铀独立富集的形式［3］。

2 鄂尔多斯盆地能源矿产矿权叠置问题突出

2.1 盆地能源矿产矿权叠置现状

鄂尔多斯盆地范围广，各种矿产资源丰富，勘探开发主体多，在盆地东北部、南部和西北部，不同类型矿业权范围存在平面上、空间上交叉重叠现象，矿权纠纷时有发生，安全隐患凸显。

截至2010年12月底，延长北部矿区共设置煤炭和油气两种资源的矿业权，煤炭勘探权7个，勘查面积186.08km2；采矿权5个，开采面积19.19km2，平面上与中石油油气勘探权重叠。延长南部矿区共设置煤炭和油气两种资源的矿业权，煤炭勘探权9个，勘查面积710.91km2；采矿权23个，开采面积261.1km2。延长石油集团在该区共登记石油天然气探矿权5个，勘探面积10301.95km2，采矿权5个，开采面积443.97km2。煤炭采矿权与石油、天然气采矿权叠合面积35.59km2，探矿权叠置面积265.24km2。

中煤集团的呼吉尔特矿区全区均含于中国石油长庆气田和中国石化大牛地气田矿区范围内，与中国石化大牛地气田开采区矿权重叠。据不完全统计，重叠区内共有已钻气井118口，部署气井12口，集气站5座，重叠面积共计约46.86km2，重叠区蕴含煤炭地质储量约13.42亿t，分别占3块井田总面积和总储量的18.55%和20.99%。中煤集团的纳林河二号井被天然气井压煤2.98亿t，占矿井总储量的19.74%。此外，中煤集团在呼吉尔特矿区南部沙拉吉达井田、矿区北部的图克、达海庙井田等目标资源均存在与油气井田矿权重叠问题。

中国石油化工股份有限公司在鄂尔多斯盆地有11个探矿权、采矿权，区块8个，与20个煤炭、铀矿等勘探开发企业单位的14个探矿权、11个采矿权和1个压覆项目重叠，重叠总面积2230.7525km2，其中，探矿权重叠面积1305.383km2，采矿权重叠面积925.3695km2。

中联煤层气有限责任公司在山西省柳林区块涉及煤炭、煤层气重叠区域12个，重叠面积达150km2，在山西临兴区块重叠面积约86.253km2，在神府区块矿权重叠面积697.6925km2，重叠矿权数35个，在宁夏横山堡南区块重叠面积41.9149km2，重叠矿权数3个。

2.2 造成鄂尔多斯盆地能源矿产矿权叠置问题的原因分析

我国的矿产资源法明确，矿权有排他性，即某家公司取得某一区域的探矿或采矿权，就排斥其它探矿或采矿权的设立［4］。但实施操作中，由于石油、天然气、煤层气及铀矿的探矿及采矿许可证由国土资源部颁发许可证，而煤炭和金属及其它矿种的探矿及采矿许可证由各省颁发，造成了事实上的矿权重叠设置。不同矿权主体基于追逐经济利益的需要，生产过程中相互影响，特别是安全隐患很大［5］。

在我国相关的矿产资源法律、法规之中仅对矿区范围发生争议做出了非常原则性的规定，即出现争议往往通过协商、裁决等方式加以解决，至于相关地质矿产主管部门以及人民政府应该按照什么标准进行裁决、如何裁决均没有详细规定，因此，在实践中经常出现因为矿区范围的争议而救济不力的现象。

为解决鄂尔多斯盆地能源矿产矿权叠置问题，国土资源部从2004年起陆续下发了部委规章和相关政策文件，如国土资厅函〔2004〕267号《关于鄂尔多斯盆地油气与煤炭矿产勘查开采登记范围重叠处理意见的函》、国土资厅函〔2007〕46号《关于解决煤炭煤层气矿业权交叉重叠实行两种资源综合勘查开采意见的函》、国土资发〔2007〕96号《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》、国土资厅函〔2007〕160号《关于印发＜解决煤炭和煤层气矿业权重叠问题座谈会会议纪要的通知＞》、国土资厅函〔2008〕510号《国土资源部办公厅关于解决煤炭勘查项目与油气矿业权重叠问题的复函》等。但由于这些规章或政策文件效力层级不够，稳定性和执行力度不强，加之规章、政策间常常会出现规定内容前后不一致现象，造成各矿权管理机关在适用时无所适从。因此，截至目前，关于矿权叠置问题如何处理，仍然没能形成统一的意见。

3 处理鄂尔多斯盆地能源矿产矿权叠置关系建议

根据鄂尔多斯盆地矿产分布特点，结合国家经济发展需要，从中长期战略需要，考虑如下。

3.1 盆地勘查阶段矿权叠置处理建议

3.1.1 铀矿勘查优先

铀矿作为我国稀缺战略性资源，在勘查阶段享有优先权，在有铀矿成矿条件的区域，不论是否已颁发矿业权，以国家利益优先为原则，必须保证铀矿勘查，其他矿产主体无条件配合，对于由此造成的经济损失给予合理经济补偿。

3.1.2 在油气富集区以油气勘查为主，兼顾其他矿种勘查

在不影响铀矿勘查的前提下，在已经颁发油气探矿许可证而未颁发其他探矿许可证的区域，允许在该区域设置其他矿产资源的探矿权。但应严格审核准入资质、勘查规模、技术手段等条件，其他矿产资源的探矿权主体必须与油气探矿权主体签署互不干扰勘查开采施工、保障安全生产作业协议或承诺书，并接受油气公司的全程指导、监督，实施整装勘查。

在已经颁发油气探矿许可证也颁发其他探矿许可证的区域，鼓励不同探矿主体联合协同勘探，相互沟通，充分协作，节约费用，提高效率。

在探矿权空白区，鼓励探采一体化企业采用整装勘查模式。

在油气富集区，当探矿结束后，遵循先采油气后采其他矿种的原则，确系需要设置其他矿种采矿权的，以不影响油气作业和保障安全为前提。

3.1.3 在煤炭富集区鼓励煤气一体化或多主体协同勘查

依据国土资发〔2010〕59号文［5］，坚持煤炭煤层气一体化勘探，或不同探矿主体联合协同勘探。若在已经颁发煤炭探矿许可证而未颁发其他探矿许可证的区域，允许在该区域设置其他矿产资源的探矿权。但应严格审核准入资质、勘查规模、技术手段等条件，其他矿产资源的探矿权主体必须与煤炭探矿权主体签署互不干扰勘查开采施工、保障安全生产作业协议或承诺书，并接受煤炭公司的全程指导、监督，实施整装勘查。

在煤炭富集区，当探矿结束后，遵循先采煤层气后采煤炭的原则，确系需要设置其他矿种采矿权的，以不影响煤层气和煤炭作业和保障安全为前提。

3.2 盆地开采阶段矿权叠置处理建议

3.2.1 铀矿开采严格控制

铀矿作为我国稀缺战略性矿产资源，实行保护性开采政策，严格控制颁发铀矿采矿许可证，并进行总量调控。对于铀矿开采区内的已颁发采矿许可证的其他矿产资源，停止开采作业，给予损失者合理经济补偿；对于铀矿开采区内的未颁布其他采矿许可证的，待铀矿开采结束后，再将该区块以市场方式转让颁发其他采矿许可证。

3.2.2 在油气富集区油气开采优先

在已经颁发油气采矿许可证而未颁发其他采矿许可证的区域，暂缓颁发其他采矿许可证。根据勘探程度及矿产的紧缺程度，科学划分开采区块，并规定好开采顺序；待油气开采结束后，再将该区块以市场方式转让颁发其他采矿许可证；符合国家规划需要，确系紧缺矿产需要在油气富集区设立其他采矿许可证的，以不影响油气开采作业和保障安全为前提。

在已经颁发油气采矿许可证也颁发其他采矿许可证的区域，遵循先采油气后采其他矿种的原则，对由此造成其他矿种的开采延迟，可办理采矿许可证延续。确系需要共同开发的且相互影响的，可采用补偿或置换等手段，以友好协商方式解决不同主体的利益；确系需要共同开发的且不相互影响的，可同时开采，但必须签订互不干扰勘查开采施工、保障安全生产作业协议，并遵守国家政策和相关法律法规。3.2.3 在煤炭富集区先气后煤开采

在已经颁发煤炭采矿许可证而未颁发除煤层气外其他采矿许可证的区域，暂缓颁发其他采矿许可证。根据勘探程度及矿产的紧缺程度，科学划分开采区块，并规定好开采顺序；先抽采煤层气或煤炭、煤层气协同开采，待煤炭开采结束后，再将该区块以市场方式转让颁发其他采矿许可证；符合国家规划需要，确系紧缺矿产需要在煤炭富集区设立其他采矿许可证的，以不影响煤层气、煤炭开采作业和保障安全为前提。

在已经颁发煤炭采矿许可证也颁发其他采矿许可证的区域，遵循先采油气后采煤层气煤炭最后采其他矿种的原则，对由此造成其他矿种的开采延迟，可办理采矿许可证延续。确系需要共同开发的且相互影响的，可采用补偿或置换等手段，以友好协商方式解决不同主体的利益；确系需要共同开发的且不相互影响的，可同时开采，但必须签订互不干扰勘查开采施工、保障安全生产作业协议，并遵守国家政策和相关法律法规。

4 结论

鄂尔多斯盆地内的能源矿产的有序高效开发对于保障我国经济持续发展有着重要的意义作用，但盆地内矿业权叠置问题突出严重制约着矿产的高效开发与利用。本文结合盆地内能源矿产的时空分布特征以及我国矿产资源管理机制与体系，对盆地内矿业权叠置问题的产生原因进行了深入分析。进而根据鄂尔多斯盆地矿产分布特点，结合国家经济发展需要，对于勘查阶段，提出了以铀矿勘查优先、在油气富集区以油气勘查为主，兼顾其他矿种勘查、在煤炭富集区先气后煤开采等对策；对于开采阶段，提出了铀矿开采严格控制、在油气富集区油气开采优先、在煤炭富集区先气后煤开采等对策。这些建议对于有效解决盆地内的矿权叠置问题具有一定借鉴意义。

［1］赵军龙，谭成仟，刘池阳，等.鄂尔多斯盆地油、气、煤、铀富集特征分析［J］.石油学报，2006（2）：58－63.

［2］胡文瑞，翟光明.鄂尔多斯盆地油气勘探开发的实践与可持续发展［J］.中国工程科学，2010（5）：64－72.

［3］杨伟利，王毅，王传刚，等.鄂尔多斯盆地多种能源矿产分布特征与协同勘探［J］.地质学报，2010（4）：579－585.

［4］付慧.解决煤层气与煤炭矿权分置的对策研究—基于新制度经济学视角［J］.市场经济与价格，2010（10）：38－41.

［5］国土资源部.国土资发〔2010〕59号.国土资源部关于构建地质找矿新机制的若干意见［J］.国土资源通讯，2010（9）：14－15.