我国独立学院崛起的机制探讨——以湖北省为例

郭 俊

(武汉纺织大学，湖北 武汉 430200;华中科技大学，湖北 武汉 430074)

自2008年教育部发布教育部令第26 号《独立学院设置与管理办法》至今已有4年多了，该办法规定的5年过渡期也将于2013年到期。目前除了少数独立学院转设为独立设置的民办高校外，大部分独立学院还是“按兵不动”，没有向主管部门提出明确的发展方向，处在“观望”状态。为什么会出现这种现象，什么样的政策才有利于促进这些独立学院更好地发展?这是一个重要且紧迫的问题。一切现状的分析都可以从历史中得到线索和启示，笔者拟以全国独立学院最多的省份——湖北省为例，探讨其发展过程与特征，以期对解答上述疑惑有所裨益。

一、湖北省独立学院发展的现状

独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。①《独立学院设置与管理办法》(教育部令第26 号)。按照这个规定，独立学院的投资来源是社会力量筹集的民间资本，其发展逻辑应当是民营经济发达、民间资本丰厚的地区才更有条件举办独立学院，这些地方的独立学院数量应更多，规模应更大，发展应更快。独立学院的诞生和起步也印证了这一点。1999年，在经济发展较快、人口较多而高等教育发展不足的浙江、江苏两省，一批“二级学院”率先得以创办。同年4月，浙江省政府批准成立了按民营机制运作的宁波大学科学技术学院，7月成立浙江大学城市学院，8月批复了“关于浙江工业大学等8 所高校组建民办二级学院的申请”。与此同时，从1998年底建立苏州大学文正学院开始，到2001年上半年，江苏省已经拥有24 所按新机制运行的二级学院。广东省从1998年华南师范大学增城学院开始，到2002年初批准组建了14 所独立学院。然而，笔者在对2008年全国独立学院校数和办学规模领先的10 个省的情况进行比较时，却发现全国独立学院学校数最多的是湖北省，建有31 所独立学院，超过了江苏、浙江、广东三省，在校生规模也居全国之首(见表1)。

表1 2008年全国独立学院校数和办学规模领先的10 个省情况一览表

而且，在从2010年开始的一些实力较强、发展较好的独立学院转设为民办普通高校的进程中，湖北省又是独立学院转设为民办普通高校学校最多的省份之一(见表2)。①湖北省2010年至今有华中师范大学汉口分校、武大东湖分校、中南民大工商学院、武科大中南分校、武汉工业学院工商学院分别转设为汉口学院、武汉东湖学院、武汉长江工商学院、武昌理工学院、武昌工学院。尽管如此，湖北省仍有独立学院26 所，超过江苏省(25 所)和浙江省(22 所)。

表2 2010年至今独立学院转设情况一览表

众所周知，湖北省经济发展水平一直排在全国10名前后，民营经济更不发达。在独立学院迅猛发展的2001年，规模以上的工业企业中，湖北省非国有经济总产值所占比重仅为28.7%，创造的利税占27.9%，而同期浙江省分别为74.8%和74.6%。②柯美录:《湖北民营经济发展中存在的问题及对策研究》，《湖北经济学院学报》2003年第4 期，第46 页。民营经济并不发达的湖北省独立学院发展为什么后来居上，数量超过条件比它好、起步比它早的江苏、浙江等省，跃居全国第一呢?

二、湖北省独立学院崛起的历程和原因

独立学院作为一种政府为提高高等教育入学率，实现高等教育大众化，拉动经济而推动的诱致性制度创新，其基本运作模式是:学院作为“二级单位”隶属于公办高校之下(冠名、招生和文凭发放)，但运作相对独立;校园建设、教学仪器设备、图书、学生宿舍等“硬件”由社会投资，师资、人才培养方案和教学管理等“软件”(教学、管理)由母体高校负责;按培养成本全额收取学费。学费收入除保证“二级学院”的运行外，余额将按合作办学协议的约定与母体学校“分成”。③冯向东:《独立学院“独立”之辨》，《复旦教育论坛》2006年第1 期，第58 页。这个制度设计，就是让公办高校(本科层次)与有实力的投资方“联姻”，合作建校，从而增加高等教育资源总量，保证新建高校人才培养的质量，满足社会对本科教育的人才需求和求学需要。

不过这个制度能落到实处，靠非国家财政投入来举办的独立学院能发展起来，归根到底，一是要有人想上大学;二是这些愿意上大学的学生要有支付能力，即存在“有购买力的求学需求”。作为具有悠久文化传统的大国，应该说这个需求一直是客观存在着的，“千军万马过独木桥”就是最贴切的写照。独立学院兴起于上世纪末至本世纪初，当时中国正处于高等教育学龄人口高峰，具有丰富的生源，但高等教育的供给比较特殊，它主要受制于国家政策，是一种行政主导的供给。潜在需求只有通过政府相关制度和政策的支持才可以转换成现实需求，即政府先同意设立高校并下达招生计划。而从常规来讲，政府同意设立民办高校并下达招生计划的前提条件是学校具备了土地、校舍、师资、图书、仪器设备等基本的办学条件。就是说，独立学院发展的逻辑链条是:先具备了土地、校舍、师资、图书、仪器设备等，政府再审批设立，同意招生。

湖北省的高校数量一直稳居全国前四位，有非常丰富的高等教育资源。因此，湖北省发展独立学院的土地、师资都不成问题，其主要障碍在于民营经济实力不强，缺有建设实力的投资方，即缺钱。如果按上述逻辑，走“先完善办学条件，再批准建校招生”的路子，其发展一定不快。现实情况印证了这种判断，独立学院起步阶段，在民间资本相对强大的江苏、浙江、广东等省发展较快，湖北省发展较慢。2000年9月，教育部批准华中科技大学武昌分校、华中师范大学汉口分校等4 所独立学院成立(其中湖北大学分校和三峡大学分校采取经教育部同意后，先由省教育厅批准设立，再报教育部备案的形式)。除华中科技大学武昌分校是民营企业租用部队学校校舍办学外，其他都为高校租用国有学校(成人高校、中专学校)闲置校舍和与公办学校合作。而且总体来看，办学规模都不大，办学条件也较差。但到2003年教育部正式出台《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(教发〔2003〕8 号)时，湖北省独立学院后来居上，学校数达到33 所(后来稳定在31 所)，与在校生数一起跃居全国第一，而且之后一直保持这个优势。就是说，湖北省独立学院快速发展是在2000年底到2003年之间。

那么，这一变化的背后原因是什么呢?对湖北省30 多所独立学院从审批源头进行追溯，对成立过程和办学情况进行分析，有以下发现。

第一，先批准，先招生，后建设。按照国家规定，高等学校的设置审批权(包括专科学校)在教育部，但本科层次的独立学院出现过一段时间主要由省级教育行政部门审批的情况。根据教育部负责人2005年在一次会议上的讲话，可以看到从1999年到2002年，教育部采取“先不急着下结论，允许大家积极探索，同时注意跟踪调研”的态度，基本上退入幕后，未对民办二级学院设置公开发表意见。①张保庆:《统一思想 提高认识 注重质量 严格管理 努力促进独立学院健康、持续发展》，《中国大学教学》2005年第5 期，第4 页。在教育部缄默期间，独立学院审批权自然就落入省级教育行政部门之手，他们的态度和政策决定了各省独立学院不同的发展格局。2000年之后，湖北省独立学院基本都由省级教育行政主管部门批准成立，而且审批时间非常集中。特别是2002年夏，在得知国家可能收回独立学院审批权的情况下，湖北省教育行政主管部门赶在高校招生开始前给每所省属本科院校都批了至少1 所独立学院。②武汉科技大学、湖北工学院各批了2 所，合并前的长江大学一下批了3 所，当时还是成人高校的湖北教育学院也批了1 所。湖北省当时有本科高校33 所，这就使湖北省独立学院的数量一下跃居全国第一。由于来不及进入招生简章，很多招生计划都是通过征集志愿的形式通过媒体向社会公布的。学生招来后，一边靠租赁成人高校、中专校舍甚至厂房等闲置资源办学进行过渡，一边进行新校园建设。尽管办学条件简陋，③2003年8月教育部对各地批准试办的独立学院进行检查清理时，因校园建设和教学设施未达到要求，湖北省有3 所独立学院被停止招生，此后还有湖北中医学院、武汉音乐学院、湖北美术学院、湖北教育学院的独立学院被撤并。参见李鹏翔:《独立学院四大问题令人忧 湖北三所学院被停止招生》，2003年9月18日，http://news.china.com/zh_cn/culture/edu/10000941/20030918/11542300.html.但由于当时高等教育处于一个完全的卖方市场，这些学校生源依旧非常火爆。④周芳、刘俊:《民间资本演绎奇迹》，http://news.sina.com.cn/c/2004－12－06/07194442853s.shtml.就是说，湖北省独立学院发展的逻辑是:先审批设立学校招生，再去买土地建设。正是这一点，使湖北省独立学院一下子由追随者变成了领跑者。

第二，对合作方要求不高，主要举办形式是与民营企业合作或举办高校自办。湖北作为一个高等教育大省和财政穷省，对于独立学院，许多举办高校一开始就把它看成政府对扩招进行的政策补偿，有一种“便宜不要白不要”的心理，不少高校一下子举办了2 所独立学院，1 所自己办，1 所与投资方合办，还有的是先自己办，后来因为种种原因又变成与投资方合办(如华中师范大学汉口分校)。由于湖北省缺少有实力又愿意投资教育的民营企业，政府和高校又都急于在形式上找到“合格”的独立学院合作方，尽快办起独立学院，因此对合作方的资质审查不严。这样，经过一段时间的发展，湖北省31 所独立学院的办学模式就大致演变成与民营企业合作举办的“民办二级学院”和申办高校自办的“校中校二级学院”两类。15 所利用民营企业举办的独立学院，其招生、财务和管理都由民营企业决定，普通高校实际上靠出租其“本科办学特许权”来获取学费收入的20%～30%。16 所由举办高校(全部为省属高校)通过校属企业或其他变通方式自身举办的独立学院，实际上是“校中校”，其人事、财务等一切重大事项都完全由主办高校决定，所有收入也都归举办高校。

第三，举办资金大多来自于银行贷款和学费。独立学院发展初期，当时社会上银根相对宽松，银行贷款相对容易。湖北省发展独立学院的社会投入资金紧缺问题，可以通过银行贷款和学费收入进行弥补。湖北省独立学院基本上都是利用独立学院或关联方的名义通过银行贷款来筹集资金进行建设，再用学费收入滚动发展。

举例来说，武汉大学东湖分校:投资方先有批文，后建校，通过银行贷款在一年内建成。华中科技大学武昌分校:投资方先想参与当时教育部提倡的高校后勤社会化，但没有成功，转而投资办分校，先贷款买下一所搬迁军校的房产办学，逐步滚动发展起来。华中师范大学汉口分校:先有批文，后靠租赁校舍过渡，再靠银行贷款建设新校区。华中科技大学文华学院:当年筹建、当年批准、当年招生。武汉科技大学中南分校:先有批文，后建设新校区。中南民族大学工商学院:先有批文，通过几年办学过渡，后建设新校区。中南财经政法大学武汉学院:以民办中专为依托，先有批文，后开展建设。中国地质大学江城学院:先有批文，后靠银行贷款建设新校区。武汉科技学院外经贸学院、湖北经济学院法商学院、武汉体育学院体育科技学院等由举办高校自身举办的“校中校”独立学院则在取得批文后，由学校控制的公司名义贷款建设，或干脆与学校新校区混在一起进行建设。

以上第一个特征可以解释湖北省独立学院数量多的原因:湖北省本科高校数本来就居于全国前列，又由省教育行政主管部门进行分指标式的“审批”(对新办一所大学而言没有校园、设施的刚性要求，而且程序非常简易)，数量居于全国第一就不足为奇了。对照来看，有些省如吉林尽管有20 多所本科高校，但对举办独立学院控制较严，不仅审查独立校园等办学条件，还要求有合作方，并考核其资质，最后只批准了11 所独立学院。①鄢烈洲:《我国独立学院治理研究》，武汉出版社2009年版，第43 页。湖北省这样做，很大一部分原因是迫于财政压力。相比而言，江苏、浙江、广东等省由于财政状况较好，这样做风险大、收益小，举办高校没必要冒着丢失办学美誉度的风险去要求主管部门设立独立学院，政府主管部门激进设立独立学院的驱动力也会相对较弱。至于陕西省，尽管财政情况与湖北省比较类似，但因为有较强的独立设置的民办高校利益集团的制约，独立学院发展从一开始就受到民办高校的抵制，相反，湖北省民办高校数量少，声音弱，当时仅有的一所发展较好的武汉生物工程职业技术学院，还曾经试图成为一所名校的独立学院。

第二个和第三个特征可以解释湖北省没有民营资本却可以建设学校、学校得到快速发展的原因。湖北省独立学院民营实体办的只占一半，31 所独立学院基本是靠学费和贷款维持，这表明是民营机制而非民营资本在湖北省独立学院发展中发挥着关键作用，其投资来源并非社会力量筹集的民间资本，而是银行贷款和学费。

而且湖北省15 所由民营企业举办的独立学院，由于权责分明，利益和风险基本上全都由举办企业承担，他们有用尽一切方法和手段去发展学校的冲动。②创办武汉大学独立学院某集团董事长名言曾被媒体广泛报道:“我盖了房子，如果拿不出钱给建筑商，我就是死，如果被查出违规招生，我还是死。两害取其轻，我还不如违规招生。”这或许能诠释独立学院疯狂招生的心理。湖北省独立学院在2002—2006年期间，出现了大面积的违规招生，而且这种现象基本上集中在民营企业举办的独立学院。③2005年3月15日，教育部发出《关于独立学院办学条件教学工作专项检查情况及有关问题的通报》(教发〔2005〕5 号)，通报批评2004年湖北省“7 所独立学院，违反国家有关规定，擅自举办‘学分制本科试点班’，违规招生、乱收费，甚至委托中介机构不通过招生管理部门进行招生活动，严重扰乱了招生工作的正常秩序，在社会上造成了极坏的影响，败坏了高等教育的声誉”。当时湖北省违规招生④即突破招生计划，甚至无招生计划招生。上10 万人，学校除每人每年上万元学费外，还每人违规收取2 万元左右的进校费，吸引了全国各地特别是江苏、浙江、广州等经济发达地区的生源，使一些在外省被压制的生源需求(分数达不到本科线)变成了湖北省的供给，在全国抢占了市场和先机。违规收取的进校费实际上是吸引全国的资金投资建设湖北省的独立学院，客观上促进了湖北省独立学院的建设，帮助一些独立学院挖掘到了“第一桶金”，度过了资金瓶颈期，克服了除银行贷款和学费外没有社会资本注入的问题，也在一定程度上弥补了湖北省与江浙相比的短板(部分解决了“强”的问题)。这些独立学院在完成草创、度过不规范期后，由于有责权利高度一致的体制机制优势，接下来几年的发展也都较好。这个发现可以解释湖北省举办独立学院的民营企业尽管一开始真正有实力的不多，但后来这些民营企业举办的独立学院有一批能进入全国最有影响力的独立学院之列的现象。

湖北省剩下的16 所由公办高校独立举办的“校中校二级学院”，由于存在办学收益由举办高校和独立学院享有，责任由委托管理人(举办高校领导)承担这种收益人和风险承担者相分离的制度设计，使公办高校领导绝不会冒“丢帽子”“犯政治错误”的风险去为独立学院违规招生揽财，因此发展都比较平稳。这种情况与有18 所不是真正意义上民办独立学院的浙江省相似，⑤浙江省22 所独立学院中，公办高校与校属企业合作办的有16 所，与地方政府或国企合作的2 所，与私企合作的4 所中，2 所还是上海的大学到浙江办的。参见陈学飞、王富伟、阎凤桥:《独立学院地方性发展实践的政策启示——基于浙江省独立学院的实地调查》，《复旦教育论坛》2011年第1 期，第57 页。不同的是，浙江省对独立学院有投入，湖北省这些既没有“违规招生”，也缺少最终办学责任者和投入的“校中校二级学院”的发展始终不温不火，影响力反而赶不上湖北省内那些有不良记录的民营企业举办的独立学院。

三、湖北省独立学院发展的作用与意义

从以上分析可以看出，湖北省独立学院快速发展，可以说占尽了天时、地利、人和。湖北省教育行政部门适应了国家扩招的形势，抓住教育部下放独立学院设置审批权的契机，又赶上国家经济发展形势最好的时候，土地、建设、贷款、收费等政策都非常宽松。因此，他们利用了市场机制的优势，积极挖掘教育市场资源，走了一条先审批后建设的路子，而且步子比其他省更快、更猛，给独立学院提供了一个可以跨越生长的环境，加快了诱致性制度变迁的步伐。另外，在湖北省独立学院中，“民办二级学院”所占结构比例较大，资本的逐利特性，也促进了湖北省独立学院的快速发展。

湖北省独立学院独特的发展道路，弥补了湖北省民办高校发展的不足，解决了湖北省高校扩招资源不足的矛盾，满足了湖北省高等教育大众化的需求。尽管其发展初期存在着办学条件差、招生秩序混乱等问题，目前也还存在着“校中校”影响教育公平、资本逐利性影响教育公益性问题，但任何事物的发展都有一个从不完善到完善、从混乱到规范的过程，总体来看，还是利大于弊的，其意义和影响主要表现在以下两个方面。

第一，解决了没有钱却要发展高等教育的难题，保住了湖北省高等教育大省的优势地位。此举可谓实现了政府、举办高校、家长学生、独立学院投资方等多方利益的共赢。高等教育是需要巨大投入的，而1999年扩招之后湖北省高校招生人数大幅度增长，政府却没有给予相应的拨款，湖北省高校生均预算内教育事业费支出水平和在全国排位呈下降趋势，直到2008年跌到全国倒数第二(见表3)。

表3 湖北省高等教育生均预算内教育事业费支出情况和在全国排位情况一览表

笔者查阅了一些当时湖北省教育厅给湖北省委省政府的汇报材料，其中多次出现“高等教育是湖北的比较优势，要加强而不是减弱这个优势”“与其他省相比，湖北省高等教育发展与高等教育强省的前距在拉大，与追赶省的后距在缩小”。压力变成动力，通过发展独立学院，可以在政府不提供经费的情况下，通过向银行和生源市场攫取资源，将潜在需求转换成真实供给，快速扩大湖北省高等教育规模，改善湖北省高校的办学条件，保持湖北高等教育大省在全国的地位，同时拉动湖北省的经济发展。事实上，正是通过发展独立学院，湖北省不管是高校数、在校生数都继续位于全国前列，保住了自己的规模优势。独立学院开始转设前的2009年，湖北省有普通高校89 所，另有独立学院31 所，基本上每4 所学校中就有1 所是独立学院。2009年，湖北省独立学院共招生8.29 万人，占全省普通本专科招生总数的20.9%，在校生达到26.8 万人，占全省普通本专科在校生总数的21.45%，比例都占到了1/5。①根据《湖北教育统计年鉴(2010年)》统计。当然，随着国家高等教育发展从规模扩张转向质量提升，这种“以学养学”的模式将越来越难以保证人才培养质量，遇到的压力会越来越大。政府必须逐步提高对这些学校的政策和资金支持力度，帮助他们寻找学费外的新的资金来源。

第二，实现了高等教育办学体制的改革创新，增强了我国高等教育领域的竞争程度。长期以来，我国高等教育办学体制只有公办和民办两种，很少出现交叉。独立学院作为一种新兴的办学体制，它的崛起打破了这种二元对立的局面，实现了高等教育办学体制的创新:一是提供了一种新的资源配置方式。不仅能够充分利用高校的闲置资源，还能有效地吸引民间资本的参与，为我国高等教育的改革与发展注入了活力。二是使高等教育领域的竞争更加激烈。由于我国公办高校受多种因素的制约，具有浓厚的行政色彩，缺乏办学自主权，他们之间的竞争，更多的是围绕政府资源进行的竞争。而民营企业举办的独立学院大量出现并“独立”，他们天然的是面向市场进行的资源竞争，具有“野性”。随着这些学校的发展壮大，民办高校挑战公办高校的日子会越来越近，这些“鲶鱼”会带动公办高校靠近市场，进行变革。湖北省民营企业办的独立学院总体发展势头远强于公办高校自身举办的“校中校”独立学院也说明，落实教育部令第26 号时，应该注意继续保持和发挥独立学院的体制优势。

四、对我国独立学院今后发展的启示

根据2008年教育部发布的《独立学院设置与管理办法》(教育部令第26 号)，2013年是一个时间节点，每个独立学院都要做出自己的方向选择:或者继续举办独立学院，或者转设为普通高校，或者终止办学并入举办高校。独立学院接下来的路该怎么样走?湖北省独立学院发展道路给我们留下了一些有益启示。

第一，尊重差异，留下制度创新空间。湖北省独立学院发展中起到最关键作用的是“民营机制”而非最初制度设计的“民营资本”。而湖北省的“民营机制”能够得以实现，正是由于教育部在独立学院起步发展过程中尊重各省不同的创造，采取了“等一等、看一看”的策略，允许各地根据省情差异采取不同的发展模式，这才出现了学校与企业、学校与地方政府、学校与科研机构、学校自办等丰富的独立学院办学模式，才出现了独立学院在各省高等教育发展中的不同格局，推动了我国高等教育的发展。没有一种完美的制度，也没有一种完美的办学模式，一个多样化的生态环境是最有利于生物发展的。我国各省高等教育发展情况千差万别，没有必要也做不到“齐步走”，也许主管部门最好的策略是尊重地方的选择，留下足够的制度空间，通过政策诱导而不是强制要求来推动独立学院变革。

第二，认真思考改革的时间节点，寻找多方利益共赢的集合点和改革突破口。21世纪初，各方面条件的聚合，加上独立学院又同时满足了政府、举办高校、合作办学方和考生家庭四个群体的利益，造成了“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”，独立学院异军突起的局面。推动独立学院制度变革，要找到合适的契机，找到各方利益共赢点，这样就能以最小的代价取得最好的效果。

第三，正视存在的大量“校中校”独立学院的实际，妥善解决遗留问题。高校举办独立学院，不管是自己收取远远高于办学平均成本的学费，还是收取占学费20%～30%的管理费，相当于每年增加财政拨款5 000万到1 个亿。目前湖北省转设为独立设置民办高校的5 所独立学院，全部是民营企业举办的，他们急于转设的一个重要原因就是不用再交纳管理费。而16 所由省属高校通过校属企业或其他变通方式自身举办的独立学院，目前还没有“独立”或“回归本校”的想法。原因很简单，这些独立学院的法人财产权基本没有得到落实，举办高校对独立学院具有完全的剩余索取权。独立学院平均办学规模近万人，每个学生每年的学费收入都在万元左右，在物价涨学费不涨、人头费猛增的情况下，举办高校每年从独立学院得到的收入可以占学校总收入的1/4 到1/3，已成为学校生存发展的重要支撑。在没有对这些省属高校经费来源进行合理的替代性安排的情况下，①比如将他们举办的独立学院招生计划转为普通招生计划，同时财政按招生人数大幅度增加生均拨款达到万元左右。贸然推进独立学院“回归本校”，可能会遇到很大的阻力，不利于我国高等教育的长远发展。