农民工就业服务体系建设研究——基于城市社区视角

王 飞

(四川警察学院 警察管理系，四川 泸州 646000)

为更好地解决农民工就业问题，各级政府采取了一系列解决农民工就业问题的措施，中央政府实施了旨在服务农民工的“阳光工程”“春风行动”和“雨露计划”等政策，各地方政府也广泛开展了为农民工提供就业服务的活动。政府为农民工提供的各种就业服务，为促进其就业取得了显著成效;但是，由于各地政府在提供就业服务的过程中几乎都忽视了两个非常重要的因素:其一，政府未建立农民工就业服务体系，向农民工提供就业服务缺乏体系支撑;其二，政府未充分发挥作为大部分农民工生活、工作场所的城市社区在农民工就业、融入城市完成市民化过程中本应具有的至关重要的作用。基于这两方面的原因，政府在为农民工提供就业服务促进其就业、融入城市的政策时应注意政策的连续性和体系化，并充分发挥城市社区所应具有的功能。另外，2012年7月发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求实施积极就业政策，初步建立起面向全体劳动者的公共就业服务体系;建设基层劳动就业和社会保障综合服务平台。

基于以上考量，建立以城市社区为平台的农民工就业服务体系具有重要意义:第一，可实现政府为农民工提供就业服务的体系性和充分发挥城市社区的作用，有利于促进农民工就业和融入城市实现市民化，解决农民工“半城市化”问题;第二，以城市社区为平台为农民工提供就业服务，通过农民工与城市社区互动，促进农民工融入城市社区，也有利于农民工参与城市社区治理;第三，以城市社区为平台的农民工就业服务体系，将是公共就业服务体系的重要组成部分，符合公共就业服务均等化的要求，有利于完善我国公共就业服务体系，改善和提升公共就业服务质量。

一、以城市社区为平台的农民工就业服务体系概述

构建以城市社区为平台的农民工就业服务体系，主要涉及城市社区、农民工、政府部门、非营利组织、公共就业服务机构、职业中介机构和就业市场中的用人单位等主体。该体系将基于“以城市社区为平台的农民工就业服务框架”(见图1)，以城市社区作为政府部门和非营利组织向农民工提供就业服务的载体;政府和非营利组织通过公共就业服务机构和职业中介机构为农民工提供具体的就业服务;公共就业服务机构和职业中介机构则具体负责为农民工提供就业政策法律法规服务、就业信息服务、职业指导与职业介绍服务、就业培训服务以及就业援助等就业服务，各主体以农民工实现有效就业为最终目的。

建立以城市社区为平台的农民工就业服务体系，需要完善配套法律法规政策，准确定位政府、农民工和非营利组织与城市社区间关系，完善配套就业服务体系，建立健全社区就业服务机构体系、建设网络信息服务体系、完善就业培训体系、健全非营利组织参与体系。

二、完善配套法律法规政策

近年来，中央制定了一系列涉及农民工就业服务方面的法律、法规和相关政策等，诸如:2004年发布的《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，要求加强为进城求职农民提供就业服务。2006年劳动与社会保障部要求在全国开展完善农民工就业服务的“春风行动”。2006年发布的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》要求为流动人口的生活与就业创造好的环境和条件。2007年颁布的《就业促进法》要求完善公共就业服务体系。2008年开始施行的《就业服务与就业管理规定》中指出农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的就业权利;建立健全覆盖城乡的公共就业服务体系;街道、乡镇、社区公共就业服务机构建立基层服务窗口，开展公共就业服务。《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》则要求为社区外来务工人员等群体提供就业援助。2011年12月中央经济工作会议提出要重视农民工在城镇的工作生活问题，帮助他们逐步解决在就业等方面的困难。2012年1月民政部发布《关于促进农民工融入城市社区的意见》指出在城市社区，基本公共服务还没有完全覆盖到农民工群体，要充分发挥社区的功能作用，健全以社区为依托的农民工服务和管理平台，促进农民工融入城市生活，而促进农民工融入城市社区的主要任务是构建以社区为载体的农民工服务管理平台和落实政策扎实做好农民工社区就业服务工作。2012年2月国务院发布的《关于批转促进就业规划(2011—2015)的通知》要求消除流动就业的制度壁垒，创造有利的政策环境，进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，推进农业富余劳动力进城务工和稳定转移;不断丰富就业服务内容，拓展服务功能，为劳动者提供优质高效的就业服务;加强基层就业和社会保障服务体系建设。

以上法律、法规、规章和政策，均显示出中央对农民工就业服务的重视和为农民工提供优质就业服务的决心。不过，其中仅有《就业促进法》一部法律，且并非专门针对农民工就业服务，而其他一些文件虽提到完善就业服务体系，为农民工提供就业服务，但这些文件并没有具体说明如何完善就业服务体系，应为农民工提供哪些方面的就业服务，并且这些文件仅是零星的涉及农民工就业服务，缺乏系统性与针对性。

西方发达国家非常重视加强公共就业服务的立法与监管工作，通过制定各种政策、法律，强化立法约束和政策引导，明确政府、公共就业服务机构、供求双方各自在公共就业服务中的职能和作用，明确公共就业服务的准入条件，从宏观上监督公共就业服务机构的发展。①张宇航:《我国公共就业服务体系建设研究——以葫芦岛市为例》，中央民族大学，2011。劳动就业法律完备、针对性高、时效性强是美国就业服务体系得以顺利运转的重要保证。①黄国平、贺芳:《美国就业服务体系及对我国的启示》，《职教与经济研究》2008年第3 期，第5－8 页。1946年美国颁布的《全面教育法》强调政府在促进就业中的职能，《全面就业与培训法》(1973年)、《劳动力投资法案》(1998年)、《就业机会创造法案》(2004年)等法律先后颁布实施。英国则先后颁布了《职业介绍设施公约》《收费职业介绍所公约》《劳动就业法》《就业促进法》《职业介绍法》《就业服务公约》《反种族歧视法》《劳动力市场非歧视政策》和《提供就业机会雇主减税法案》等一系列法律政策，保障了民众就业的权益。

我国在就业方面的立法，与西方发达国家尚存较大差距。目前我国尚无专门针对农民工权益(包括就业权益)保护方面的法律，为此，亟需加强就业服务体系建设方面立法，规范、保障城市社区、政府部门、非营利组织和就业服务机构为广大市民(包括农民工)提供就业服务。

三、政府、非营利组织、农民工等与城市社区间的关系

政府和非营利组织要以城市社区为载体为农民工提供就业服务，首先应厘清这些主体与城市社区之间的关系。

(一)政府与城市社区的关系

伴随全球治理理论与公民社会的发展，社区概念蕴含着去行政化，更多体现社会自治、自我管理和共同治理，社区管理发展为社区治理。社区治理是通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力改善社区环境，促进社区经济发展，提高社区居民生活质量，实现社区治理模式的创新，来促进社区乃至整个社会的稳定与发展，最终走向“善治”的过程。②魏娜:《我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》2003年第1 期，第135－140 页。我国社区建设出现了青岛模式、上海模式、江汉模式和沈阳模式等社区治理模式，其实，城市社区治理模式有行政型模式、合作型模式、自治型模式和企业主导型模式。无论哪种模式，政府在社区治理中均扮演了重要角色，目前我国很多地方社区治理效果不够理想的主要原因之一就是没有理顺政府与社区间的关系。

基于实现城市社区善治以及伴随着城市公共服务社区化发展的潮流，政府有效地实现以城市社区为载体和平台向市民提供公共服务。作为公共服务之一的就业服务需要政府依托城市社区向农民工提供，从而构建以城市社区为平台的农民工就业服务体系，首先就得合理定位政府与城市社区间的关系。

从社区治理角度看，政府对社区治理的作用主要体现在组织建设、机制建设和政策扶持上，体现在资金支持、设施支持等方面。③张垚、叶帆:《把社区建设成和谐的社会生活共同体——关于城市社区治理的研究综述》，《人民日报》2012年2月8日第7 版。从公共服务社区化视角看，为了实现基本公共服务的有效供给，需要进行持续的制度调整和创新，逐步建立起政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的社区基本公共服务体制。④温俊萍:《城市基本公共服务社区化探析》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2009年第3 期，第89－92 页。从制度规范的角度厘定政府权力与社区权力边界，理顺政府、市场、社会与社区的关系;通过建立政府与社区的委托——代理式契约关系，促进二者的平等与合作关系。⑤钱红:《论公共服务的社区化——以昆明市盘龙区劝学社区为例》，《行政论坛》2005年第2 期，第21－23 页。政府与社区应是一种服务与被服务关系，政府与社区应是指导与协助、服务与监督关系，政府与社区应是一种契约关系，政府充当社区的“最后贷款人”，我国农村社区与政府的关系应该是一种动态关系。⑥贾先文:《农村公共服务的社区化问题研究》，湖南农业大学(2010)，第162 页。从社区治理与公共服务社区化的角度出发，政府与城市社区在为农民工提供就业服务时，二者应各司其职，避免政府越位干涉社区，使社区失去自治性。因此，彼此间关系应该定位为:首先，二者应该是平等与合作的关系;其次，城市社区为政府向农民工提供就业服务提供平台，即作为政府提供就业服务的载体;最后，政府应该在政策扶持、机制建设、组织建设、设施支持和资金支持等方面促进城市社区发展。

(二)非营利组织与城市社区的关系

非营利组织有着各种称谓，诸如非政府组织、第三部门和志愿性组织等，之所以存在着众多不同称谓，其根本原因在于界定的角度和强调的重点有所区别。于此，笔者采取广义的视角，不对各种称谓的概念进行具体界定，把第一部门——政府、第二部门——企业排除在外，所剩下的以追求公共利益为目标的具有非营利性、志愿性、组织性和自治性等特征的社会组织就是第三部门，即非营利组织。在此，主要探讨城市社区内的非营利组织与城市社区的关系，这里所指的城市社区内的非营利组织主要是指与城市社区有着各种联系的非营利组织而非仅仅是某一个城市社区空间范围内的非营利组织。社区非营利组织是非营利组织的一种特殊形式，是指以社区成员为主体、以社区地域为活动场所，以联系和动员社区成员参与社会活动、支持社区发展为主要目标，遵守国家法律法规，尊重社会公德，以满足社区居民的不同需求为目的，由社区居民自主成立或参加，以便更好地进行自我管理、自我教育和自我娱乐而自发形成的介于社区主体组织和居民个体之间的群众团体。①汤云刚、汪立荣:《城市社区公共事务管理与社区非营利组织发展》，《甘肃科技纵横》2009年第5 期，第8－10 页。通过对比可以发现“城市社区内非营利组织”与“社区非营利组织”有着明显区别，各自的主要目标分别是追求公共利益、联系与动员社区成员参与社会活动和支持社区发展，前者强调公共利益而后者仅注重社区成员参与和社区发展。

基于社区多元治理理论，非营利组织应该属于城市社区治理的重要主体之一，在城市社区层面，各种非营利组织既可以提供就业机会又可以提供就业服务，为城市社区治理贡献力量。城市社区内非营利组织与社区间的关系应该定位为:社区为非营利组织实现自己的公益目标提供了载体及志愿服务的群众基础，而非营利组织在扩充社区建设资金、弥补政府与市场失灵、拓宽居民就业渠道、提供就业机会与就业服务以及其他各种志愿服务等方面发挥了重要作用，有利于实现社区治理。

(三)农民工与城市社区的关系

社区是城市的单元，是城市和谐发展的基础，也是农民工融入城市实现市民化的载体。而农民工融入城市实现市民化首先得融入生活、工作的城市社区，另外，他们还得有份较稳定的职业为融入城市、完成市民化提供经济基础。城市现代化建设不断推进，大量农民工进入城市工作、生活，作为大部分农民工工作和栖息地的城市社区在提供就业服务等公共服务时，未能让农民工享有与社区居民均等的社区服务;城市社区在治理乃至善治过程中，虽强调发展治理主体多元化、公民参与式治理，但在实践中，城市社区并未把农民工纳入社区治理主体，忽视了农民工治理主体地位。

当前，城市社区与农民工的关系主要表现为:农民工未能受到公平对待，城市社区对农民工的管理和服务不到位。农民工面临社区居民的排斥，社区管理缺乏农民工的参与，社区为农民工提供的服务不够。②王晓、高淑桃:《以城市社区为突破口推进农民工市民化》，《农村经济与科技》2012年第3 期，第88－89 页。对待农民工，社区管理人员缺乏平等观念;在农民工群体的管理上，社区重视行政管理，忽视群众参与;社区管理人员缺乏服务观念，忽视对农民工群体的教育和引导。③张桂蓉:《城市农民工与社区》，《求索》2004年第6 期，第96－97 页。农民工的城市政治参与渠道不畅通，阻碍了其利益表达。要实现社区治理乃至善治和促进农民工融入城市完成市民化过程，应处理好城市社区与农民工间的关系。

1.树立公平管理、服务农民工的正确观念。社区要坚持以人为本，转变观念，把新生代农民工纳入城市社区管理的范畴;要强化服务职能，服务对象既包括正式居民，也包括农民工新市民，通过广泛的参与，使社区正式成员拥有更多的公共服务。④王付欣:《新生代农民工市民化现实策略研究》，《中共四川省委省级机关党校学报》2012年第2 期，第107－110 页。应切实改变管理理念，树立以人为本的服务理念，为农民工服务作为社区服务的重要内容。⑤王晓、高淑桃:《以城市社区为突破口推进农民工市民化》，《农村经济与科技》2012年第3 期，第88－89 页。社区需要将农民工纳入自身的服务体系，视之为社区建设的主体和社区服务的对象。⑥叶鹏飞:《探索农民工城市社会融合之路——基于社会交往“内卷化”的分析》，《城市发展研究》2012年第1 期，第81－85 页。公平普惠，切实加强对新生代农民工社区服务;将服务公平地落实到包括农民工在内的每一个社区成员，重点解决农民工就业和社会保障等方面的需要。⑦朱进芳:《社会管理创新背景下新生代农民工参与社区管理与服务的若干探析》，《南方论刊》2011年第9 期，第22－23 页。以人为本建设和谐社区，将农民工纳入城市社区管理范围，让农民工享有与城市居民均等的政治参与、就业、社会保障等基本权利。⑧邓秀华:《农民工“五难”与城市和谐社区的建构》，《求索》2008年第10 期，第69－70 页。其实，社区服务范围扩大并逐步覆盖农民工，既是公共服务的延展普惠，也是对城市农民工合法权益的一种确权。

2.在城市社区层面构建农民工社区参与机制。城市社区应把农民工视为社区的新居民，赋予农民工与城市居民同等的政治权利;城市社区要提供农民工参与城市公共事务管理的条件和途径，畅通并拓宽农民工社区参与的渠道。引导、鼓励新生代农民工参与社区管理与服务，合理引导，积极推进新生代农民工社区管理。①朱进芳:《社会管理创新背景下新生代农民工参与社区管理与服务的若干探析》，《南方论刊》2011年第9 期，第22－23 页。改革旧的城市社区管理模式，提高农民工社区管理参与程度。②王晓、高淑桃:《以城市社区为突破口推进农民工市民化》，《农村经济与科技》2012年第3 期，第88－89 页。逐步建立政府引导下的农民工群体积极参与的社区管理新体制，政府引导的农民工群体积极参与的社区管理模式将是城市社区管理农民工的有效模式。③张桂蓉:《城市农民工与社区》，《求索》2004年第6 期，第96 页－97 页。农民工在城市发展中是一种新的支持力量，而城市社区管理与服务渗透到农民工日常生活的方方面面，让农民工有序参与社区管理和服务，是实现社区治理与农民工市民化的现实路径。

2006年5月，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》要求:大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区;推进社区流动人口管理和服务，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”和“以现居住地为主，现居住地和户籍所在地互相配合”的原则，实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理，为流动人口的生活与就业创造好的环境和条件。《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》把发展社区劳动就业和社会保障服务作为重点工程，积极做好为社区外来务工人员等群体提供就业援助。2012年1月，民政部发布《关于促进农民工融入城市社区的意见》指出:在城市社区，基本公共服务还没有完全覆盖到农民工群体，农民工的政治、经济、文化权益还没有得到有效保障，社会生活还没有得到必要理解和尊重;充分发挥社区的功能作用，健全以社区为依托的农民工服务和管理平台，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处;促进农民工融入城市社区的主要任务是构建以社区为载体的农民工服务管理平台，落实政策扎实做好农民工社区就业服务工作。

可见，伴随我国城市化的推进，在今后一段时期内还会有更多农民工进入城市社区，这将为城市发展、社区管理(治理)带来机遇与挑战:城市发展、社区管理(治理)少不了广大农民工的贡献和参与;就业是农民工融入城市实现市民化的经济基础，农民工就业需要城市社区平台发挥作用。因此，城市社区应该以开放的姿态管理、服务农民工，农民工则积极参与到社区治理之中，实现二者共赢的局面。

(四)其他相关主体与城市社区的关系

其他相关主体主要是公共就业服务机构和职业中介机构，他们与城市社区的关系主要是城市社区是两者实现自身组织目标的载体，而公共就业服务机构和职业中介机构则为生活、工作在城市社区的农民工提供就业服务，当然公共就业服务机构主要提供免费的就业服务，而职业中介机构则提供有偿的就业服务。公共就业服务机构和职业中介机构作为城市社区中的社会组织应积极参与社区治理，为社区建设和发展贡献力量，并且承担起自身的社会责任，帮助农民工就业，促进农民工融入城市社区。

四、完善配套就业服务体系

完善配套就业服务体系主要包括建立健全社区就业服务机构体系、网络信息体系、农民工就业培训体系和畅通非营利组织参与渠道等四个方面。

(一)建立健全社区就业服务机构体系

在城市社区主要借助就业服务机构为农民工提供就业服务，建立健全农民工就业服务体系，首先就得在城市社区建立相应的就业服务机构，而我国的就业服务机构主要是公共就业服务机构和职业中介机构。为此，各级劳动保障部门在城市设立公共就业服务机构时，应充分调研摸清城市社区农民工分布状况，以便于在社区选择合理的位置设立公共就业服务机构，尽量保证在所有社区均设立相应的公共就业服务机构，以便为农民工提供免费就业服务。由于公共就业服务机构主要是提供免费的基本就业服务，这些就业服务很可能难以满足众多农民工复杂多样的就业服务需求，政府部门应该鼓励、支持、引导建立相应职业中介机构作为公共就业服务机构的补充，满足农民工更高层次的就业服务需求，当然这些是有偿的就业服务，鼓励有条件的地方政府为农民工向职业中介机构购买就业服务。在城市社区建立了相应的就业服务机构之后，一方面，政府应给予财政资金保障，以便公共就业服务机构顺利有效地开展公共就业服务工作;另一方面，还得做好制度保障，厘清就业服务机构的工作职责、服务内容和服务流程等规章制度。

(二)建设网络信息体系

就业信息获取渠道狭窄导致农民工在就业市场处于被动地位，不利于农民工就业。农民工获取就业信息的渠道不畅，用人单位与农民工之间的搜寻成本过高是农民工实现就业的主要障碍之一。目前，大部分农民工在城市就业主要是靠亲朋好友获得就业信息，较少农民工通过就业服务机构获取就业信息。当前城市均设立有相应的就业服务机构，避免资源闲置与浪费，要充分挖掘和发挥就业服务机构服务农民工的功能，其中之一便是建设网络信息服务体系，为农民工提供及时、准确和有效的就业信息，以便降低搜寻成本，促进农民工就业。

建设网络信息服务体系，应加大对农民工就业需求信息与用人单位招工信息的收集力度、拓展就业信息渠道、加强就业信息网络化管理和扩大就业信息网络的覆盖面。基于此，政府部门尤其是公共就业服务机构和非营利组织等主体应加强劳务信息平台和信息资源平台的建设。在劳务信息平台建设方面，为用人单位提供便捷的信息服务，建立用人单位和农民工对接的信息共享的互联网劳务信息平台，采取宣传资料、电视、短信、QQ 信息和电子邮件等手段为农民工提供及时有效的信息服务。在信息资源平台的建设方面，强化农民工信息资源数据库建设和开发使用，实行有偿性与公益性结合的形式为用人单位和农民工提供就业服务。

(三)健全农民工就业培训体系

绝大部分农民工就业难的主要根源在于其就业能力和素质未能达到用人单位的要求，政府为解决农民工就业问题，采取了“春风行动”和“雨露计划”等措施开展农民工就业培训，以期通过就业培训提升农民工就业能力。尤其是在2008年金融危机爆发之后，很多地方都实施农民工就业培训工程，但各地就业培训模式并非一致，也并未建立统一的就业培训体系，很有必要完善作为就业服务体系重要组成部分的就业体系。

结合目前各地实施农民工就业培训的情况，笔者认为，采取政府购买农民工就业培训服务的方式，以就业培训券为工具建立农民工就业培训多元合作机制的形式比较合理。因为当前各地实施的就业培训券模式未能摆脱针对性、实用性不足的困境，而农民工就业培训多元合作机制，引入第三部门机制，以此拓展农民工就业、培训信息获取渠道;引入市场机制中的用人单位，以便实现培训市场与就业市场衔接，增强培训的针对性与实用性，促进农民工就业。①王飞:《基于就业培训券的农民工培训多元合作模式探讨》，《西部论坛》2012年第5 期，第9－16 页。

(四)畅通非营利组织参与渠道

在为农民工提供就业服务的过程中，市场机制难免会出现市场失灵，政府机制中出现政府失败的情形，为了更好地向农民工提供就业服务，应发挥第三部门机制的作用，鼓励、支持、引导和促进非营利组织参与农民工就业服务，建立健全非营利组织参与就业服务体系。地方政府正逐渐认识到非营利组织在很多公共服务提供中扮演的重要角色，在公共服务与社会管理领域，地方政府希望通过政策创新，吸纳和鼓励更多的非营利组织参与进来;政府向非营利组织购买服务往往不是因为单纯的成本和效率，而是因为非营利组织能更好地满足公共服务的需求。②汪锦军:《政府购买公共服务与非营利组织的角色——基于北京、浙江两地的问卷调查数据分析》，《中共浙江省委党校学报》2012年第3 期，第95－100 页。非营利组织参与就业服务体系主要路径有以下三条:其一，非营利组织直接向农民工提供就业服务，可以是有偿或者免费的，这主要取决于非营利组织的性质;其二，非营利组织出资为农民工向职业中介机构购买就业服务;其三，政府为农民工向非营利组织购买农民工就业培训服务。要发挥非营利组织在农民工就业服务体系中的作用，需要在非营利组织参与就业服务的规章制度、具体路径和质量监控与保障措施等方面完善非营利组织参与体系。

2012年9月，北京国际城市发展研究院联合中国社科文献出版社发布的首部《社会管理蓝皮书——中国社会管理创新报告》指出:由于流出地与流入地在经济、社会、文化、风俗和生活方式等因素上的差异，特别是由于城乡二元体制的存在，以农民工为主体的流动人口在劳有所得、住有所居、学有所教、病有所医和老有所养等方面依然无法拥有和流入地居民平等的权利，无法真正融入当地。要让农民工融入流入地，首先应解决农民工的就业问题，要解决农民工就业问题，需要大力提高城市社区基本公共服务与管理水平。整合政府部门在城市社区的办事机构，积极开展“一站式”服务，提高城市社区为农民工提供基本公共服务的水平。借助城市社区平台，为农民工提供个性化与多元化的就业服务。伴随城市化进程不断推进，今后农民工在城市生活和就业将主要在城市社区平台，政府借助社区平台为农民工提供就业服务等各种基本公共服务将是解决农民工就业问题乃至于“三农问题”的重要途径，这也是城市建设和发展的一个趋势。社区就业服务是基本公共服务体系中最重要的部分，就业乃民生之本，通过构建以城市社区为平台的农民工就业服务体系，争取实现管理、培训、职介和就业均在社区，以便于农民工就业，为农民工融入城市社区、早日实现市民化打下坚实基础。