我国城镇化进程中的征地困局与路径探析

张元庆

(辽宁大学 经济学院，辽宁沈阳110036)

城镇化是所有国家发展到一定历史阶段的必然产物，城镇化本身又是一个国家经济发展的战略目标，是促进经济发展，改善人民生活条件的重要举措，也是一个国家经济长期健康持续发展的内在动力和力量源泉。成功的城镇化进程不但可以提高人民生活水平，改善人民生活习惯和居住条件，更能拉动内需，带动多个重要行业的发展，同时实现产业升级和经济转型。因此，城镇化无论对于国民个体还是对于国家意义都是非常重大的。然而，伴随城镇化同时到来的并非全是好处，城镇化的加速与范围扩大必然要求有大量可利用的土地资源，在我国目前的土地制度下，城镇化所需的建设用地大多需要征收集体土地获得，在这一过程中，出现了大量因征地而产生的冲突和纠纷事件，并呈现出愈演愈烈之势，严重影响到我国城镇化建设进程和我国社会的稳定。

一、我国城镇化发展状况与征地冲突

毫无疑问，城镇化进程显然是我国目前征地活动频繁的重要时代背景。因为在建国后的近三四十年中，在各种运动和特定思想的阻碍下，我国城镇化基本处于停滞状态。直到改革开放之后，随着经济体制不断转型，我国各地的城镇化步伐才开始加速，并在其后的几十年中取得了辉煌的成果。公开资料显示，1978年我国有城市数量为193个，建制镇有2 173个，城镇人口1.7亿。到2011年底，我国城市数量达到657个，建制镇达到19 683个，城镇人口达到6.9亿。这一过程中，上亿的农民由农村进入城镇，数千万亩的农地被征收用于城镇化发展。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾说过，影响当代经济和世界的最重要的两大因素是美国的高科技产业和中国的城镇化进程。可见，中国的城镇化进程不仅对中国具有重大意义，甚至是影响到世界格局的重大事件。当然，城镇化是世界各国的共同目标和趋势，也是各国未来共同的努力方向。土地资源在城乡之间的转换是城镇化进程中的必然过程，也是征地活动的主要内容［1］。但是，由于各国政治体制不同和土地产权制度的差异，土地转换的形式、过程和结果也不尽相同。

在我国，城镇化进程中所需要的土地大部分是产权模糊不清的集体土地，政府通常会以极低的价格强行征收，从而导致具有土地使用权村民的抵制，进而引发大量征地冲突和纠纷，使我国城镇化进程受到很大影响。实践证明，随着我国城镇化进程不断推进，由此引发的征地冲突也愈演愈烈，从而形成了我国城镇化进程中的征地困局［2］。从征地活动相对频繁的20世纪80年代末开始，我国城镇化进程成果如图1所示。

表1 1987—2012年中国城镇化率统计

图1 1987—2012年中国城镇化率统计图

由表1和图1可见，随着时间推移，我国城镇化率不断向上攀升。与此同时，因为城镇化范围的扩大也必然导致占地、征地行为不断增多，由此引发的征地冲突和纠纷数量也呈上升趋势，甚至演变为流血冲突事件，并有愈演愈烈之势。据国土资源部的数据统计，仅2002年上半年，在信访接待部门受理的所有事件中，因为征地纠纷和违法占地问题的就占接待总量的73%。在所有上访事件中，反映征地纠纷的占40%，其中征地补偿安置问题又占87%;另据农业部统计，2005年全年，我国发生的将近8万起群体事件中，就有3成与农民维权有关，其中70%的维权案件都是由征地引起。至于各地区因为城镇化征地造成的征地冲突和流血事件更是数不胜数，我国面临城镇化进程选择时，由此产生的征地冲突与纠纷日益严峻。

二、我国征地冲突与困局形成原因探析

由于我国城镇化进程加速而导致的愈演愈烈的征地冲突和群体性事件，已严重影响到了我国社会稳定和新农村建设事业，因此，有必要认真思考我国城镇化进程中造成这一困局的原因，并找出解决办法，破解困局。

(一)国家的双重目标与垄断逐利行为

著名经济学家诺斯认为国家的目标并非一个，而是具有双重性。国家既是经济增长的关键，也是人为经济衰退的根源，因为国家一方面有通过界定产权结构和制定竞争、合作规则实现统治者租金最大化的目标，也有在此框架下降低交易费用，实现产出最大化的目标［3］。问题在于，国家通过界定有利于自身的产权而获得租金最大化，就很难同时完成产出最大化的目标，反之亦然。因此，这两个目标是相互冲突的。任何的制度安排都是国家意志的体现，而国家意志源自国家作为一个集团组织的逐利本性，这就决定了国家在控制垄断性资源和制度设计方面具有利己倾向。正是基于这种考虑，建国后不久，我国的土地制度便发生了重大调整，由建国初期实施的私人所有通过人民公社运动等方式不断调整为国家所有和集体所有，虽然这种土地制度安排对于当时巩固新生政权具有一定的积极作用，但本质上这是由政府统治租金最大化目标决定的。国家通过将土地产权归国家所有和集体所有，对土地一级市场实施垄断经营，这不仅导致被征地农民的利益受到严重侵害，也滋生了政府官员和土地相关部门的寻租和腐败现象。正是国家为了自身利益最大化的与民争利行为，才导致了我国城镇化建设中征地冲突的频繁发生。

国家通过利己的强制性制度设计以实现自身利益最大化。我国《土地管理法》明确规定:中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制;任何单位和个人进行建设，需要使用土地时必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。《土地管理法》中第55条规定:“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”;第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这就是政府为了自身利益最大化的土地“有偿使用制度”，也是我国城镇化建设用地的惟一合法来源。在这种制度安排下，我国城镇化建设用地首先需要以低价由集体所有制土地转为国有制土地，之后，由政府再以高价出售给建设单位，中间差价就是政府的超额利润［4］。可见，政府为了追逐利益最大化，是具有侵害被征地村民动机和激励的，这是造成我国征地困局的重要影响因素之一。

(二)农地所有权主体缺失，产权被分割

事实上，我国现有的农地产权制度并没有经过严谨的论证和研究，而只是在执政党的意识形态指导下和实践中自发摸索形成的，因此，遗留下很多问题。随着社会主义改造的完成，公有制经济占主体地位的趋势已不可改变，并通过法律形式固定下来，在我国《土地管理法》中就有:中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。而劳动群众集体所有的土地正是我国城镇化过程中征收和补偿的主要对象，我国征地实践中，大多数征地冲突和纠纷也来源于此。究其原因，主要与我国对集体土地产权界定模糊不清有直接原因。我国《土地管理法》中第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”该条款中对集体的界定有“农民集体”和“集体经济组织”两种说法，并且分为乡(镇)、村和村民小组三级，可见，我国集体土地所有权主体是模糊的，甚至是缺失的，这导致一个严重的后果，即国家在征收集体土地用于建设过程中，成本降低，收益暴增，从而进一步激励政府的违规征地行为，不断引发我国愈演愈烈的征地冲突。

制度是所有社会存在的基础，而制度本身是一组关于产权的法律规定，制度界定了社会成员行使产权的有效范围，因此，产权制度是所有制度中最重要的部分，它直接影响着社会财富的分配和经济绩效。我国城镇化进程中产生的大量征地冲突不仅源自我国农地所有权主体的缺失，同时也源自农地产权被割裂。通常产权分为所有权、处分权、使用权、流转权和收益权等权利，而我国农民只拥有土地的使用权和在规定之下的部分收益权，不具有所有权，更为关键的是涉及土地农转非建设的流转权被国家强制性垄断，从而导致当农民自身土地权益受到侵害时，无法受到法律的有效保护，只有无奈的对抗和冲突以表达不满，冲突由此引发［5］。

(三)征地补偿依据的基准不科学，补偿标准偏低

我国城镇化建设中，导致征地冲突和纠纷不断的最直接原因通常是征地补偿款太少，无法维持被征地农民原来的生活水平和状态。导致我国征地补偿款少的直接原因有两条:一是我国征地补偿基准依然按照土地的原来用途为参照，如我国《土地管理法》第47条规定:“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”;二是我国征地补偿标准偏低，如我国《土地管理法》第47条同时规定:“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍……”。以这样的补偿基准和补偿标准很难让被征地农民在我国城镇化发展中分享经济发展的成果，甚至无法维持原来的生活水平。即使以我国土地承包年限30年为例，补偿被征收耕地前三年平均值的4～6倍，相当于只给了未来4～6年的预期收益，掠夺了剩余20多年的所有预期收益。与此同时，忽略了土地是农民安身立命的基础，忽略了土地具有永久性收益的特性，有失公正、公平。

当然，在我国征地补偿制度几十年的变迁过程中，对征地补偿标准是有过调整的，在补偿基准不变的前提下，曾经把征地补偿的上限从以前的20倍提高到30倍，这样的变化是有积极意义的，但从实践效果来看，并没有改变被征地农民的状况，也没有缓解日益增多的征地冲突和困境。究其原因，这种边际调整并没有考虑到通货膨胀因素和城市土地二级市场价格的增长，使征地补偿与土地成本严重脱节，无法反应城市建设用地的稀缺状况，导致农民利益受到严重侵害，生活每况愈下，从而走上对抗道路。

(四)失地农民的社会保障制度不完善

城镇化进程要顺利进行，就需要有大量可以利用的土地资源;要获得足够的土地资源，就必须给予被征地农民合理的补偿费用和安置保障办法，不至使其生活水平恶化;要给予被征地农民合理的补偿费用和安置办法就必须提高征地补偿标准和完善失地农民的社会保障制度建设。这是保证我国城镇化进程顺利发展的前提条件，也是我国建设新型农村之路的战略选择。而完善失地农民的社会保障制度建设尤为重要，因为土地对于农民来说，它不仅仅是农民食物的来源，赖以生存的物质基础，更是农民养老的保障。一旦农民失去土地，失去的不仅是维持生计的收入，还有可能失去养老保障，甚至是依附在土地上面的经济和社会权利。因此，土地对于农民犹如生命一样重要，如果没有健全、完善的社会保障制度做后盾，不但征地冲突会愈演愈烈，失地农民也很可能沦为无业游民，对社会稳定和和谐构成潜在的威胁。

对于失地农民的社会保障制度通常包含三个方面:生活保障、医疗保障和养老保障，这三个方面保障是失地农民维持原有生活水平和安身立命的基础。我国在最初的土地征收中曾经实行过为失地农民免费培训和安置工作等措施，但由于农民本身受教育程度普遍不高，对新工作和环境适应能力较弱，效果并不好，很多已经安排工作的失地农民纷纷辞职，重新陷入失业状态。一份关于被征地农民生活保障的调查报告显示，2002年杭州市淳安县鼓山工业园区用于开发项目的征地面积达到2 076亩，征地涉及的农民人数达到1 322人，其中处于劳动年龄的有898人，但是就业率却只有5%左右，其他人处于失业状态①杭州市淳安县被征地农民基本生活保障问题调研报告.2003:5.。至于失地农民获得的较低征地补偿款仅仅能勉强维持生计，一些地方政府为失地农民提供最低生活保障，但杯水车薪，无法满足失地农民的基本生活需要。以浙江省为例，浙江省在《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》中，对被征地农民基本生活保障金的筹措和缴纳进行了详细规定:要求政府出资部分不低于保障金总额的30%，但要从土地出让金中扣支;集体出资部分不能低于总额的40%，但需要从征地补偿费中扣支;个人承担部分则从征地安置补助费中抵缴。同时，设立的风险准备金也从土地出让金或财政预算中支取②浙江省劳动和社会保障厅.全省被征地农民基本生活保障工作座谈会文件材料.2003.7.16.。由此，表面上失地农民生活保障金来自政府、集体和农民三方的多元化筹资模式，其实质都来自本该给予失地农民的征地补偿费用。这种做法不但侵害了失地农民的土地权益，也不具有保障制度的可持续性。至于需要更多资金才能解决问题的失地农民疾病保障更是无从谈起，因此，就我国对失地农民的社会保障体系来说，是不健全和不完善的。

三、破解我国城镇化进程中征地困局的对策

针对造成我国城镇化进程中征地困局的主要成因，有必要找到破解这一困局的对策，这不仅关系到我国城镇化目标能否顺利实现，也关系到农民权益的保护，甚至会影响到我国社会稳定及和谐社会建设。

(一)建立强化市场型政府，破除国家对土地一级市场的垄断

奥尔森创造了一个重要概念:强化市场型政府。它的基本内涵包括:创造个人财产权;保护个人财产权;执行各种契约;政府权力受到限制。在创造和保护私人财产权的同时，又要确保私人权利不受侵犯，这便是强化市场型政府的基本内涵。而要实现这一目标，就要求国家通过强制力明确界定财产权利和公正的契约执行权利，同时还要限制国家任何可能的掠夺行为。明确的产权界定和公正的契约执行权利能够确保国家成为亚当·斯密所说的守夜人角色，限制国家掠夺行为可以避免国家为了利益最大化实施可能的无效管制和寻租行为。但要真正实现这个两个目标，一个国家的民主制度和法治化社会建设是基本前提，因为民主制度中没有任何人有权废除产权和攫取资产，一旦发生所有权侵害事件，也会遭到抵制，并通过法律程序加以解决。而法治化的实质就是国家权力受到有效制约，法治还有衡量私有财产保护程度和限制国家权力的作用。

基于强化市场型政府的作用，针对我国政府自身利益最大化目标而对土地一级市场的垄断现象，应该强化市场型政府建设力度，从民主制度和法治化入手，结合我国国情，进一步拓展我国民主范围，完善、修改法律规章制度，特别是《土地管理法》中关于土地一级市场的相关条文，限制国家对土地一级市场的垄断权力，减少政府获利和寻租动机，回归土地价值本身，在保护个人财产权和国家保证执行各种契约基础上，探索国家征地补偿新原则。对于涉及农民、农村和农业的重大征地事件，应该建立政府、专家、学者和被征地农民的民主互动研讨机制，对于可能造成农民利益损害的征地行为，通过民主程序和法治及时纠正和限制，这需要政府具备极大的勇气和决心，在民主改革的道路上迈出一大步，甚至赋予人民投票权和更大的话语权，只有这样才能真正实现民主制度的完善和法治化的重大进步，才能在强化市场型政府建设中取得显著成绩，国家对土地一级市场的垄断也将自然消失，国家也将回归本职角色。

(二)改革和完善我国征地补偿制度，清晰土地产权界定

由于我国《土地管理法》中对集体概念界定的模糊不清，导致我国征地补偿制度中集体土地实际所有权人通常只是村长，而不是农民或者农民集体，这一方面造成我国土地产权不清，纠纷和冲突不断，另一方面也时常导致村长道德风险的发生［8］。由于不同的产权界定就会产生不同的交易费用，因此，交易费用就成为衡量产权制度模式好坏的依据，据此科斯得出的结论是:可以使交易费用最小的产权界定制度才是最好的产权制度。如果交易费用为零，产权界定清晰，无论怎样选择法律规则、配置权力，双方当事人都可以通过协商进行交易，实现资源的有效配置［9］。而针对我国《土地管理法》中出现的“农民集体”和“集体经济组织”两种说法、以及三级管理的“集体”概念，显然违背了科斯产权界定原则，模糊的产权界定必然增加交易成本，导致我国征地冲突频发。对此，根据科斯产权理论，可以通过以下两种方式清晰界定我国集体土地产权，降低交易费用。一是修改相关法律和细则，减少我国农地管理层级，明确惟一集体组织或法人拥有我国农地所有权;二是整合已经被割裂的土地产权，实现土地所有权、使用权、流转权、收益权等权力的统一，甚至进行土地私有化改革尝试。

由于国家具有追求统治者租金最大化的目标激励，而我国目前农地所有制形式正好符合统治者租金最大化的预期，因此，清晰界定我国农地产权具有重要的现实意义。这种清晰的农地产权界定不但可以从法律制度上有效保护农民切身利益，也会增加政府违规征地的成本，减少由于城镇化进程而导致的征地冲突。以减少我国农地管理层级、明确惟一集体组织或法人为例，通过减少我国农地管理层级，可以有效削减交易费用，通过明确惟一集体组织或法人，可以实现土地产权拥有者责权利的统一。当然，这种状态下，委托代理的道德风险问题会依然存在，还需要有针对性的制度安排克服这一弊端。而如果整合土地产权各个部分，甚至是实施私有化改革尝试，这样可以有效剔除集体这个中间环节，最大限度削弱政府在征地中的作用，增加农民的话语权和讨价还价能力，为建立符合市场规律的土地自由流转市场提供了可能性。当然，这会增加政府征地行为的谈判成本，但从社会总福利增加和农民利益保护角度看，是值得尝试的。在世界各国的征地实践中，实施土地私有制的西方国家，在土地私有制度下已经很好地解决了城镇化和征地冲突之间的矛盾问题，值得我国借鉴和学习。

(三)根据土地市场价值合理确定补偿基准和标准

国家作为一个组织有为国民提供公共品的义务，其中包括用于公共利益的公共设施建设等，国家的征地行为正是基于这一目的。但是，也要保证被征地农民的生活水平不因征地而降低，因此会根据一定的基准和标准进行补偿，以实现这一目标。我国政府对被征地农民的补偿基准和标准显然是不公平的。我国《土地管理法》中关于征地补偿的基准和标准不合理、不科学的规定有:第一，征地补偿基准不应该以被征收土地的原用途给予补偿。众所周知，征收后的土地用途多数在于非农建设，而国家通过垄断土地一级市场按土地原来用途低价征收后又高价出售，独享巨额差价，却给农民极低的补偿数额，这不但不公平，也无法保证农民的后续生活;第二，补偿标准是在不公平的基准之上实施的，而且设置了上限，按照这样不公平的基准即便上限是300倍也很难确保被征地农民的生活能够维持原状。为了实现公平、合理的补偿原则，应该借鉴英国、德国等国家的征地补偿制度，实施市价补偿原则。英国《1961年土地补偿法》规定:因为公共目的征收私人土地时，应该依据土地在公开市场上的合理价格进行补偿，以确保被征收者的生活水平不会降低。这个价格不仅包含土地的现值，也应该包含土地的潜在价值。同样，德国的《联邦建筑法》也规定了市价补偿原则，并对补偿标准进行了非常细致的规定，甚至对被征收剩余的残余地块也进行补偿，这些规定在执行过程中取得了令人满意的效果，非常值得我国借鉴。因此，为了减少征地冲突，就应该改变征地补偿中不合理的基准，按照土地的原来用途和未来用途综合考虑补偿基准，按照土地的市场价格实施“市价补偿”，同时扩大征地补偿范围［10］。具体补偿标准和范围应该包括:对被征收土地以市场价值补偿;对因为征收造成的分割和剩余土地价值减损及其他“有害影响”(包括噪音、烟尘等)进行补偿;对因为征收造成的“侵扰”进行补偿，包括对居住侵扰(搬家费用等)和营业侵扰(停业和迁徙造成的损失等)的补偿;对征收造成的租赁权损失的补偿等。

(四)完善社会保障制度，特别是失地农民保障制度建设

土地的作用不仅是为农民提供食物，也有保障功能。我国城镇化进程中征地困局形成的一个重要原因是，失去土地的农民得不到有效的后续生活保障，这就需要政府做好社会的再分配工作，健全和完善保障制度，保证失地农民的可持续生计问题，解除农民后顾之忧，只有这样才能确保我国城镇化进程的稳步发展，同时破解我国征地冲突困局。

失地农民保障制度建设大体包括失地农民的养老保障、医疗保障和生活保障。对于失地农民的养老保障可以通过建立新型的失地农民养老保险基金的方式，通过专业机构进行营运和监管，资金来源可以采取政府从土地收入中拨付一定比例、集体经济组织从土地收入中支付一定比例和个人缴付最少比例资金相结合的方式筹措。这种方式改变了传统的个人累积式的缴费方式，既缓解了能力有限的失地农民的压力，也确保了养老资金的安全，在必要的时候随时帮助陷入困境的失地农民。还要把失地农民纳入我国全民医疗保险范畴，并且实施政策性倾斜，降低个人缴费数额，提高医疗报销比例，保证每一个失地农民健康安全。生活保障方面，对于年轻力壮且缺乏职业技能的失地农民，应由政府劳动部门针对市场需求统一对其进行免费的职业技能培训，并帮助寻找就业门路。还要积极鼓励失地农民因地制宜、自主创业，对于大量吸纳其他失地农民的个体企业出台无息贷款、免税等优惠政策，扶持企业做大做强，为接纳更多的失地农民就业创造条件和提供方便。对于年老体弱者，还应出台相关措施鼓励家庭养老的优惠政策，如对于赡养失地老人的亲属，如果同为失地农民，政府可安排额外养老补贴发放给赡养人，以鼓励子女的赡养行为，增加老年人的心理安全感，实现保障制度的全面覆盖。

四、结 论

基于以上对我国城镇化进程中征地困局成因和对策的分析，可以得出:我国城镇化进程是我国发展到一定阶段的必然选择，是促进我国经常长期健康发展的不竭动力，因此，我国城镇化进程中出现的征地困局必须得到妥善解决，这不仅关系到我国经济的健康发展，还关系到我国新农村建设事业的成败，甚至影响到我国社会的稳定。因此，处理好我国征地困局就要采取有针对性的措施，从破解国家对土地一级市场的垄断，建立强化型政府的目标出发，限制国家逐利行为动机，明确土地产权，甚至进行土地产权私有化改革尝试，以降低交易费用，实现资源的优化配置。在征地补偿过程中，一方面改变补偿基准，提高补偿标准，另一个方面，做好失地农民的保障工作，为实现我国城镇化建设和保护农民权益双丰收的目标而努力。

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