南海环境保护区域合作的法律机制构建

隋 军

(东北大学 文法学院，辽宁沈阳110819)

南海周边国家在过去50年间经历了高速的经济发展和快速城市化进程。各国都积极地追求经济发展目标，并在众多领域取得了成功，但是这些成功部分是以牺牲环境为代价的。工业化、城市化和沿海区域污染的扩大是南中国海海洋环境恶化的主要原因。接近69%的原始红树林地区在过去一个世纪间被破坏。沿海工业行为产生了严重的陆源污染，导致在海盆内部分地区赤潮的不断发生。根据联合国环境规划署(United Nations Environment Programme，简称UNEP)和全球环境基金(Global Environment Facility，简称GEF)的南中国海项目①中国南海属于UNEP区域海洋计划(Regional Seas Programmes，简称RSPs)东亚海区域计划(East Asian Seas，简称EAS)，在UNEP 18个RSPs中又划分为64个大型海洋生态系统(Large Marine Ecosystem，简称LME)。东亚海区域包括的LME有7个，它们是:南中国海和泰国湾、东中国海、印尼海、北澳大利亚海、西北澳大利亚海、苏禄－西里伯斯海和澳大利亚中西部海。其中南中国海即指中国南海。因其仅为地理上的概念，不涉及政治或军事内容，故本文对二者不做区分。(South China Sea Project，全称为“Reversing Environmental Degradation Trends in the South China Sea and Gulf of Thailand”，简称SCS)《跨界分析诊断》(Transboundary Diagnostic Analysis，简称TDA)，南中国海区域三大主要环境问题是:沿海栖息地的丧失和恶化、海洋生物资源的过度开发和陆源污染。该区域不断扩张的人口对南海水产、旅游、能源、药材、建筑材料、港口和运输的依赖，使得这些环境问题对南海周边国家的可持续发展提出了巨大挑战。南海环境恶化跨界影响的产生源于分海盆之间的互相依赖关系和全球海洋生物多样性。人类可以划区而治，但生态系统的自然法则却高于人类法则。南海区域面临生态系统崩溃的风险，要求为实现环境可持续发展和地区成长进行区域合作。

一、南海环境保护区域合作的法律机制现状

法律在保证南海海洋环境可持续发展中占据重要的位置。区域海洋合作的法律机制主要包括法律的起草和实施两个方面，具体而言包括:法律文件的选择、合作机构的安排、合作机制的确立、资金和赞助的解决，以及法律发展进程问题。但到目前为止，南海区域合作的法律机制尚未得到广泛和良好的发展。

(一)国际环境公约项下区域合作义务的不足

国际环境公约为各国环境保护和环境可持续发展提供了全球性的法律框架，并为区域机制和行动确立了建立和运作的基本原则。尽管各国际公约具体目标有所不同，但其项下成员国的义务具有三个共性:第一，在其管辖权范围内保护环境和自然资源的义务;第二，监管现实环境影响并评估潜在环境影响;第三，为保护环境展开国家间合作。在南海区域的国际环境公约主要内容是针对生物多样性、渔业和污染三大重点和需要优先解决的问题。(见表1)

仅依靠国际环境公约实现南海区域合作保护环境显然不足。首先，大多数国际环境公约没有强有力的监督和执行体系，并且多数国际环境公约的秘书处也未在促进该公约发展中扮演积极的角色。其次，公约的条款过于笼统和模糊，例如使用“在合适的情况下尽可能”、“根据国内立法和政策”、“根据多边协定”或类似的措辞，削弱了国际公约赋予各成员方的义务。第三，国际环境公约不能直接解决区域的特殊问题。例如地中海区域的突出问题是陆源污染，而南海区域的突出问题则是海洋栖息地退化。第四，由于国际环境公约成员方众多，难以保证在国家层面监督公约义务的履行情况。所以根据南海的特殊性和周边各国的需求寻求解决海洋环境问题更好的方案，对于南海周边国家来说仍有非常巨大的空间和潜力。

表1 南中国海区域多边环境协定一览表(截止2007年11月)(按生效时间倒序)

(续表1)

(二)区域公约的缺位

区域合作包括区域内国家之间的合作、国际组织之间的合作，以及国家与国际组织之间的合作。南海现有的环境区域合作主要是通过东盟、世界粮农组织、UNEP和政府间海委会西太分委会(IOC-WESTPAC)等国际和区域组织的工作下展开。该区域内最积极、最有成效的区域合作是前述在UNEP和GEF推动下开展的RSPs。南海所属的EAS②EAS由安达曼海、澳大利亚海、马六甲海峡、新加坡海峡、南海、爪哇海、弗洛里斯海、班达海、阿拉弗拉海、帝汶海、西里伯斯海、苏禄海以及菲律宾海构成。至今尚无囊括所有南海周边国家、具有法律拘束力的政府间海洋环境保护区域协定。区域行动主要由《东亚海行动计划》③《东亚海行动计划》(Action Plan for the Protection and Development of the Marine and Coastal Areas of the East Asian Region)于1981年通过，目的在于防治海洋环境的污染。开始时该计划只包括5个国家(印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国)。1994年，又有5个国家加入该计划(澳大利亚、中国、柬埔寨、韩国和越南)，截至目前共有10个成员国。该计划的主要内容是对人类活动对海洋环境影响的评价、控制沿海污染、保护红木林、海草和珊瑚礁以及废物管理。促进成员方对国际环境条约的遵守，仅凭各成员方的“良好意愿”展开区域合作，在所有的海洋区域合作中是一个十分独特的例子［1］。

(三)区域合作法律成果的缺位与重叠

该区域合作现有的法律成果包括两种类型:第一，双边或多边区域和分区域协定、宣言和决议(见表2);第二，区域分区域项目和行动计划(见表3)。由于缺乏区域公约的统领，南海区域合作法律呈现出碎片化和行业化的特点，在协定、软法、组织、项目和计划之间缺乏沟通，造成海洋环境保护内容的重叠和遗漏，进而造成本已不足的资金和人员的浪费和短缺。

(续表2)

表3 南中国海周边国家参与区域和分区域组织、项目和计划一览表(截止2007年11月，按时间倒序)

(续表3)

(四)羸弱的法律实施机制

虽然在国际环境公约和软法中明确规定了环境保护的基本原则，也有具体的项目和行动计划，但是南海区域合作的实际行动仍十分有限。从区域合作的牵头人来看，首先，UNEP是南海环境保护区域合作的主要推进者，但其项下EAS与南海环境保护区域合作最密切相关的SCS从1996年开始，2002年2月才全面实施，到2009年1月已经终止。其次，东盟是南海区域合作最早的推进者之一，但是南海周边拥有最长海岸线的中国仅是东盟的对话伙伴国。从合作的范围来看，调研、科学研究和培训是目前为止环境合作的主要内容。从资金来源看，对南海环境保护行动的资助由国际组织或捐赠国等多元化主体构成，作为联合国东亚海洋环境事务的领导机构——东亚海协作体(Coordinating Body on the Seas of East Asia，简称COBSEA)经费持续紧张，远超过各成员方缴纳的信托基金，UNEP对资金缺口进行弥补的做法作为过渡期间的应急措施也已经停止［2］。事实上，在2001年和2002年COBSEA第16次和第17次政府间会议(Intergovernmental Meeting，简称IGM)上，COBSEA成员方获悉UNEP环境基金开始减少对该项目的资助，秘书处所需费用一律由各成员方出资提供。在2009年SCS项目实际终止后，其官网也于2013年8月项目资助终止时停止运营。另外，在项目和计划之间尚无系统化的合作，整体合作的缺乏导致计划、行动以及机构之间知识和经验交流的不足。

二、其他区域环境保护合作法律安排的借鉴:刚柔并济

1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议和同年召开的第三次联合国海洋法会议之后，海洋环境问题切实地被置于全球议事日程上。尽管面临领土纠纷、社会经济、政治和文化的差异、不同的环境保护目标等诸多挑战，但当各国认识到保护海洋环境区域合作的必要性后，各种RSPs开始形成④最先通过条约的是北海周边国家和波罗的海区域，前者通过了两个公约:1972年防止船舶和飞机倾倒污染海洋公约(Oslo Convention)和1974年防止海洋陆源污染公约(Paris Convention)，后者通过了1974年《保护海洋环境的波罗的海公约》(Helsinki Convention)。1974年UNEP开始其区域海洋计划，以地中海区域作为试点，1976年通过了《保护地中海免受污染条约》(Barcelona Convention)。并得到蓬勃发展。目前，共有13个UNEP主持的RSPs和5个独立的RSPs。前者包括140多个国家，包含6个UNEP管理的和7个非UNEP管理的RSPs。后者目前也成为UNEP/RSPs的战略伙伴。成功的区域合作除了成员方明确的政治意愿、持续的资金保证和高效的机构安排之外，坚实的法律基础并加以充分实施是最为重要的保证。现有UNEP/RSPs最有影响的法律文件是区域公约加上后续的区域行动计划。

(一)培育合作精神的硬法:硬法不硬

1.作为合作基础的区域框架公约 UNEP项下18个RSPs中有10个已经通过了区域框架公约，规定基本原则和义务指导成员方行动并实施行动计划。区域框架公约的主要好处是通过提供一个强大的合作基础培育区域合作。一组针对RSPs所做的问卷调查结果出人意料，区域框架公约通过对人们的理念施加影响(例如培养信任、建立预期等)来促进区域稳定，其价值更多体现为促进合作、建立信心以及能力建设，而非通过具体条款改变成员方的行为或者是改善生态环境。相反，生态环境的改善通常与区域框架公约关联度较低而与其他法律文件(例如各种行动计划)关联度更高［3］。总的来说，有区域框架公约的RSPs比没有区域框架公约的RSPs在区域合作方面表现更强，采取的联合行动也更多。

2.创新的区域与分区域公约双层结构框架 1992年联合国欧洲经济委员会《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》(Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes，简称UNECE)主要针对跨界水资源和湖泊的保护。虽不是区域海洋计划，但其独特而创新的促进区域合作结构和方法可以对加强海洋环境保护区域合作提供参考。UNECE包括区域公约和分区域协定双层结构(Two Tier Structure)，作为一个整体构成规模更大的条约框架。分区域协定是指UNECE作为其上位公约和众多关于河流流域的、已经创设并发展成为具有其自身的协议和裁决机构的综合规制体系。公约的第一部分和第二部分以及相关的指南都确保分区域协定应保持与整体区域协定的协调统一⑤UNECE公约第二部分的第9(1)条是创新性的规定:“如果尚未达成双边或多边的协定或安排，应为了防止、控制和减少跨界影响而规定彼此关系和行动，在平等互利的基础上，达成双边或多边协定或其他安排，或对现有与本公约基本原则相抵触的部分进行修订，以使原有协定或安排与本公约相符。”。双层结构公约框架的优点体现在:第一，鼓励环境保护问题在不同层次上被提出，例如区域和分区域不同生态系统等问题;第二，UNECE是在尚无区域公约或区域法律文件仍处于碎片化的分区域促成有效环境保护协定的催化剂。第三，为提高区域内部合作创建机构基础设施，包括知识和信息的搜集与分享，在分区域和国家层面提供技术帮助和建议，提升能力建设并采取具体行动。总之，UNECE为更进一步提高区域和分区域合作效果提供了平台。与所有RSPs相比，UNECE最具创造性和灵活性，其被成员方广泛通过⑥在UNECE区域内有150多个在该公约之前订立的关于跨界水资源协定和其他协定都相应地进行了修改和更新。并得到了欧盟强有力的支持。

3.针对特定问题的协定 绝大多数具有区域框架公约的RSPs都有关于本区域特殊具体问题的协定，例如陆上活动、倾废、油污(包括海上油气钻探和开发)，针对紧急事件、有害物质的跨界转移、特殊保护区和生态多样性以及污染问题解决的公约或协定。

(二)突出实施效果的软法:软法不软

对国际环境公约的批准和接受仅仅证明了一国就区域环境合作的意愿，仅仅是在区域合作领域迈出的第一步。如果成员方并不实施区域合作，则不会产生实质性结果。所以有的区域以特定的区域合作倡议等软法形式弥补国际环境公约的不足。区域合作中软法主要体现为行动计划、宣言和谅解备忘录。目前，所有RSPs均通过了对共用水域管理和保护环境合作行动计划。随着国际环境法日趋成熟，20世纪70年代至90年代注重发展法律基本原则和基本概念的做法日渐式微，取而代之，如何将现有法律付诸实施成为国际环境法的重点。采用行动计划这种软法的形式引导法律实施，通过对区域框架公约或其他协定进行细化和充实，以及通过在国际公约和在各国国内的实施之间提供有效互动来促进区域合作都是日渐盛行的做法。值得注意的是，尽管区域公约具有法律拘束力，现实中对区域公约的履行通常也要依赖于成员方的自愿，故软法和公约在履行和实施机制方面几乎没有明显的差别。真正对海洋环境保护发挥作用的不在于该文件的法律性质，而在于成员方做出合作的承诺。

三、南海环境保护区域合作法律框架的选择

南海区域至今尚无具有法律拘束力的区域框架公约，这既是该区域合作的缺陷，但同时也因为没有包袱，为该区域合作建立更加高效的法律框架提供可能。在过去40年间，国际环境法的发展和已有的区域海洋计划通过其实践为南海区域提供了丰富的经验和教训。随着近年来南海周边国家逐步认识到海洋环境保护对区域合作的需求，也为构建该区域合作法律框架创造了机遇。但是复制其他RSPs模式有两个弊端:一是其他区域合作模式可能对本区域不适用，二是其他区域合作模式可能已经过时。南海区域合作法律框架的选择，应由相关各方发挥创造性，找到适合该区域并在生态上具有合理性的有效合作路径。在各种可能的路径中，起草并通过区域框架公约当然是首选，但是考虑到南海周边各国对目前是否要采用区域框架公约分歧明显⑦在2009年11月东亚海协作体第20次政府间会议报告中，中国明确表态认为现在采用具有法律拘束力的区域合作框架还为时尚早，马来西亚则认为有必要通过具有法律拘束力的公约，否则难以继续获得来自GEF的资助。，在现有硬法与软法相结合的路径中，探索推进过程导向型的分区域协定和双边协定，作为日后区域框架公约的基础，也不失为次优和务实之选。

(一)理念的转变:目标导向型向过程导向型转变

过程导向型法律文件是国际环境法发展的趋势，它区别于目标导向型法律文件。目标导向型法律文件是指法律文件是否应该包括实质性条款(例如可持续发展、合作、海岸整体管理、栖息地保护、可持续渔业、环境影响评价等等);过程导向型法律文件则注重制度设计的有效性。具体包括:制度设计充分的科学依据、以科学知识为基础的决策机制、反馈机制、评价和回顾机制、灵活性和适应性管理、建立综合质量控制数据库、建立共识、解决问题的能力、加强协调合作和沟通、发展强大积极的秘书处、促进跨国学习和战略伙伴关系，以及其他提高效率的战略等。目标导向型的法律文件早已为我们所熟悉，但是无论是其出台的难度，还是实施的效果都因其内容的实质化使得成员方望而却步。相反，过程导向型法律文件的包容性和可操作性为促进区域合作保护环境行动有效性提供了替代解决方案。

过程导向型法律文件的好处包括:第一，其主要内容为制度有效性设计，可以避免成员方对签署实体公约和增加财政负担的顾虑，减少参加各方的争议;第二，能够提供实体措施为有效实施过程提供保证;第三，能够在区域公约缺位的情况下代替区域公约起到加强合作的作用;第四，能够适应南海区域的特殊需求、敏感问题和社会文化背景;第五，可以在设计和内容上体现区域合作的最大灵活性。例如，鼓励分区域协定的签署，只要其与过程导向型的上位公约不相抵触即可。第六，基于成本效率的制度设计能够实现对区域资源(人力和物力)的合理运用;第七，其内容可以涵盖全球、区域以及国内所有阻碍充分合作、决策和管理的海洋保护环境法律问题。

过程导向型的法律文件在硬法和软法中以及不同层级的法律文件中均可采用，其形式和内容可能根据各方利益而有所不同，既可以体现为宣言、行动计划或指南算，强调各方达成重视环境法律实施效果共识的宏观形式;又可以细化为具体的环境标准，还可以体现为具有功能性分区域协定，过程导向型分区域协定可以作为以实体问题和权利义务为主体的国际环境公约和区域公约的有益补充。

过程导向型法律文件可以保证区域合作的法律实施。在现有法律实体规范基础上，从区域合作目标实现的过程和方法入手，保证满足生态需求行动的有效性，采取有效的措施和战略，通过区域法律框架的合理设计来实现现有实体规定的有效实施。这种做法与南海区域现有的国际条约、《南中国海的区域行动计划》(SCS Project’s Strategic Action Proramme for the South China Sea，简称SAP)以及UNEP东亚海新战略指南2008—2012(New Strategic Direction for COBSEA 2008－2012)完全一致。

(二)区域框架公约的选择:UNECE风格替代RSPs风格

1.具有法律拘束力的区域框架公约 具有法律拘束力的区域框架公约应作为南海区域合作法律文件的首选。原因在于:第一，尽管区域框架公约的执行依赖于成员方的自愿，但是有法律拘束力的框架公约还是优于仅凭道德约束的软法;第二，区域框架公约可以作为联接国际公约与国内法之间的中介，而且区域公约对分区域协定的实施也十分必要。区域框架公约强大的项目执行单位(Project Implementing U-nit，简称PIU)和有效的结构安排对促进和追踪分区域协定均十分必要。第三，统领全局的框架公约可以解决南海现有组织和行动计划重叠和缺位的现象;第四，有法律拘束力的区域框架公约作为信守承诺的保证对区域外赞助机构产生积极影响，可以帮助解决南海区域合作环境保护经费不足这一至关重要的问题。

2.RSPs风格单层结构的区域公约 RSPs风格的区域公约不是南海区域公约首选的形式。第一，UNEP项下RSPs的区域公约总体上以实质性原则、具体问题和措施为主，这些内容绝大多数均在国际公约中已有所体现，南海区域国家均已签署或批准了相关国际公约。第二，RSPs风格的区域公约日益显现出对有效程序缺乏关注的弊端。第三，鉴于东亚海区域RSPs的成员方在过去几十年中均无采用RSPs风格区域公约的意向，目前考虑采用UNECE风格的双层结构区域公约恰逢其时。

3.UNECE风格双层结构的区域公约 UNECE风格的双层结构有很多优点。第一，能够为区域框架公约提供最大的灵活性。可以采用各种法律形式和机制满足区域特殊需求和关注区域敏感问题。第二，通过分区域协定与区域框架公约双层结构的配合促进满足区域生态整体性的共同行动。一方面区域框架公约可以加强并培育区域合作，另一方面分区域协定由于成员方较少，以及当地事务与各方直接和密切的联系会促成更多的合作行动。第三，区域框架公约和分区域协定均会对区域外赞助机构在评价该区域合作成果时产生积极影响。第四，现有区域机构和组织可以在这一法律框架结构内担任新的角色，从而促进区域项目自主权的发展。例如双层结构可以通过鼓励现有区域组织MRC在区域框架条约项下运作，MRC以其基础设施、区域合作经验和参与UNECE培训经验，可以作为发展分区域协定的战略伙伴或试点。所以UNECE的双层结构对海洋环境保护的区域合作是可行模式，可以作为南海区域公约的范本(见图1“选择一”)。公约第一部分建议由实质性条款和程序性条款组成，包括反映国际环境法可持续发展、区域合作、预防原则、海岸整体性管理、最好可得技术、最好环境事件等基本原则;或者第一部分可以采用UNECE条约最小承诺的形式，在第二部分再规定行动方向。

图1 南海海洋环境保护区域合作伞形法律框架选择图

(三)硬法与软法相结合的次优之选

如果在目前条件下暂时无法通过南海区域公约或其他具有法律拘束力的法律文件，则退而求其次，在南海周边七国共同签署的谅解备忘录统领下，由战略行动计划、分区域协定和双边协定以及国内行动计划构成法律文件基础［4］(见图1“选择二”)。

软法成为这一框架选择的重中之重。首先，应争取达成南海周边七国外交事务和相关国内事务(环境部、自然资源部和农业部)的高层部长级会议宣言或谅解备忘录，《南中国海周边国家合作采取行动执行南中国海战略行动计划的谅解备忘录》(Memorandum of Understanding among the Countries Bordering the South China Sea Concerning Coordination of Actions Undertaken to Implement the Strategic Action Programme for the South China Sea)已经于2007年4月递交南海周边各国，等待其签署做出对实施SAP的政治承诺［5］。其次，SCS作为项目虽然已经终止，但其取得的成果仍有延续性，例如业已形成的南海海洋环境保护机制、各国行动计划以及示范区等。作为该项目行动计划的SAP以及《COBSEA新战略指南(2008—2012)》仍应作为南海区域最为重要的战略行动计划。目前由COBSEA秘书处担任SAP的执行机构，COBSEA的未来与SAP的执行与发展息息相关［2］，COBSEA仍将在长期实施SCS成果方面提供帮助，在SCS建立的各工作组和委员会之间担任协调的角色，还包括元数据库(Meta-database)和数据地理数据库(GIS-database)的进一步发展等特殊行动。所以南海周边国家应该尽最大努力支持这两个当前南海区域最为重要的战略行动计划。第三，在此基础上进一步鼓励和发展各国达成分区域协定或双边和多边协议以满足分区域的特殊需要，可以为日后采用具有法律拘束力双层结构区域条约打下基础。第四，加强政府能力建设，将环境问题纳入国内发展计划，根据上述谅解备忘录、SAP、分区域协定和双边协定细化为国内行动计划。

(四)重在实施效果的合作机制安排

选择具有法律拘束力的区域框架公约为核心的法律框架，对南海区域目前已有的硬法与软法的实施来说，无疑是最大程度的保障之一。此外，区域合作机制的安排也会对法律的实施产生重要作用。第一，需要积极的秘书处在必要时推动各国的前进，比如为各国决策提供信息和选择，提出创新的替代方案，鼓励成员方并愿意提供帮助，同时又不向各成员方施加采取行动的压力。第二，咨询团和区域行动中心是合作机制最常用的形式。继续发展东亚海协作体协调中心(COBSEA Coordinating centre，简称CCC)，专业的区域行动中心具有支持合作伙伴行动的功能和职责，它们可以作为合作和行动计划实施的综合体，培育区域能力建设并促进合作。咨询团应该包括区域的专家和当地人才，在知识基础上作出的决策能够加强行动的有效性。咨询团可以针对特定问题设立(如海洋污染或生物多样性)或者按学科划分(如自然科学、社会科学、经济学或政策学)。第三，重视部长级会议，缺少外交部和主管海洋环境部长之间的沟通，经常会成为有效行动的阻碍。第四，发展涉及海洋环境保护各学科的数据库，作为科学决策的综合信息和知识系统基础。

四、结 语

南海环境保护的区域合作从1981年《UNEP东亚海行动计划》开始至今已历经30多年，经过1996—2009年专门针对南中国海区域SCS的推动仍旧是所有UNEP海洋区域中发展最为缓慢的区域之一。缺乏具有法律拘束力的文件作为合作基础不能不说是一个主要原因。区域合作法律框架的发育迟缓，究其原因，除了为各海洋区域所共有的政治经济利益多样化、历史遗留的领土争端等问题之外，最为核心的问题是内部主导力量的缺位。目前没有框架公约的三个区域西北太平洋、南亚和东南亚都在亚洲。从地理上看，南海面积约350万平方公里，中国主张管辖的海域占到2/3，作为南海周边的大国，中国有责任牵头推动南海的区域合作。从实践来看，南海区域合作缓慢的进程，被20世纪90年代初中国加入了《东亚海行动计划》所打破，南海区域合作开始得到稳步发展。

令人欣喜的是，近年来中国政府越来越多地释放出牵头推动南海区域合作的信号。2012年1月中国国家海洋局发布《南海及周边国际合作框架计划(2011—2015)》［7］。按该框架计划要求，中国与南海周边海洋国家未来的海洋合作和计划有三个方面:一是进一步加强与南海周边国家的交流与合作，深化现有的合作项目;二是加强与国际和区域组织的合作，积极负责任地履行相关义务，建设好合作平台和机构;三是加强在发展蓝色经济领域的合作，争取中国－印尼、中国－东盟合作基金的支持，建立中国－东盟新的合作机制。2013年5月8日，《中国海洋发展报告(2013)》［8］中表示，未来20年中国的大洋工作将立足资源、超越资源，确立中国在国际大洋事务中的强国地位。2013年9月3日，在广西南宁召开的第十届中国－东盟博览会暨中国－东盟商务与投资峰会，李克强就进一步加强中国与东盟的合作提出五项倡议，其中一项即为“开展海上合作”，倡议建立“中国－东盟海洋伙伴关系”，中国已经设立30亿元人民币的中国－东盟海上合作基金，用以推进合作项目，海洋生态环保作为重点合作项目之一。

管辖权争端不应成为南海区域合作的障碍，国际上其他海洋区域内有领土争议的当事各方绝大多数已经接受了为避免环境持续恶化优先考虑在环境保护方面进行合作，协议各方可以在“非不利条款”的基础上保留领土主权。在南海这样的闭海和半闭海，相邻各国彼此受到共有资源的影响，通过协调和合作的努力，选择最具战略性的路径可以扭转环境恶化的趋势。现在正是展现智慧、跳出窠臼寻找加强合作新的选择的时机，南中国海有机会开创一条属于自己的道路，利用国际环境法最新趋势发展出新的海洋环境保护区域合作范式和方法。

［1］张相君.东亚海区域海洋环境保护法律制度的构建［J］.广东海洋大学学报，2011(4):7－12.

［2］COBSEA.Report of the UNEP Executive Director on the Implementation of the East Asia Seas Action Plan 2009—2012［EB/OL］.［2013 －09 －16］.http:∥www.cobsea.org/documents/UNEP_DEPI_COBSEA_IGM%2021_3%20Report%20of%20the%20UNEP%20Executive%20Director%20on%20the%20Implementation%20of%20the%20East%20Asian%20Seas%20Action%20Plan%202009%20－%202012.pdf.

［3］Edward L.Miles，Arild Underdal，Steinar Andresen，et al.Environmental Regime Effectiveness:Confronting Theory with Evidence［M］.Boston:MIT Press，2002:311..

［4］UNEP/GEF/SCS/RTF－L.7/6，“Revised Draft Strategic Action Program(Draft 5)”［EB/OL］.［2013 －09 －10］.http:∥www.unepscs.org/remository/Download/02_－_Project_Steering_Committee/Reports_of_the_Project_Steering_Committee/3－Report－Seventh－Meeting－Project－Steering－Committee.html.

［5］UNEP.Report of the UNEP/GEF Project Reversing Environmental Degradation Trends in the South China Sea and Gulf of Thailand:［EB/OL］.［2013－09－02］.http:∥www.cobsea.org/documents/Meeting_Documents/19COBSEA/Final%20Report%20of%20the%20Nineteenth%20Meeting%20of%20COBSEA.pdf.

［6］中国国家海洋局［EB/OL］.［2013－08－18］.http:∥www.soa.gov.cn/

［7］中国海洋发展报告:2013［EB/OL］.［2013 －09 －12］.http:∥www.cima.gov.cn/_d275964321.htm.