菜篓子工程：农产品质量安全的突破口

李太平，卢 俭,2

（1.南京农业大学，江苏 南京 210095；2.南京卫岗乳业有限公司，江苏 南京 211100）

菜篮子工程（Shopping basket program）是我国政府为缓解农产品供求矛盾而重点建设的一项民生工程，由农业部在1988年率先提出，经过20多年的建设与发展，菜篮子工程取得了巨大成绩，基本解决了城乡居民农副产品供应问题。但是，随着农产品数量问题得到基本解决，农产品质量问题日益凸显。农药残留、重金属残留、有毒有害污染物，以及非法贮藏保鲜手段，已经成为人类潜在杀手，威胁着每一个消费者的身体健康甚至生命安全，严重影响到了社会稳定与可持续发展。例如三聚氰胺事件、瘦肉精事件、染色馒头事件、毒韭菜事件、漂白蘑菇事件、硫磺生姜事件，各种食品安全事件此起彼伏。每个食品安全事件的爆发，无不牵动着每位消费者的敏感神经，一次再一次地增加了社会各界的忧虑。据2010年国家公益性行业（农业）科研专项“梨高改及高效生产技术研究”项目的调查研究，我国83%的梨检出有农药残留或重金属残留，其中有21%的检测样品存在不同程度的残留超标现象。这样的检测结果从一个侧面表明我国农产品质量安全形势的严峻程度。

近年来尽管党中央和国务院对食品安全问题高度重视，相继颁布了《农产品质量安全法》、《食品安全法》等多部法律，成立了全国食品安全委员会，各级地方政府也相继组建了地方食品安全管理机构，不断加大食品安全的监管力度，但是我国食品安全事件依然接连发生，食品安全形势仍旧十分严峻。主要原因在于农产品质量信息不对称，小规模分散生产、分散经营、小批量购买和分散消费的现实状况，导致政府监管成本过高和生产者违法成本过低，客观上造成了市场监管存在较大难度。因此，迫切需要寻求新的路径来提高政府监管效率，化解食品安全风险。

1 菜篓子工程的基本内涵

菜篓子工程（Basket pool program）是借助农产品流通领域普遍使用的菜篓子（农产品周转箱）在农户、批发商和零售商之间流通循环过程，利用现代物联网技术、无线射频技术（RFID）、电子标签技术（EPC）和第二代居民身份证，以农户家庭为农产品生产单元、以乡镇街道为农产品产地单元，全程自动记录农业投入品信息、农产品生产信息、贮藏信息、运输信息和交易信息，构建完备的农产品质量全程跟踪与动态追溯体系，保证食品安全监管部门精准执法和终端消费者在线查询的食品安全工程。它是农业现代化工程的重要组成部分，也是食品安全监管的基本手段。菜篓子工程在起步阶段是一项主要依托可循环利用的菜篓子而发展起来的民生工程，又是菜篮子工程的升级工程，所以俗称为菜篓子工程。

菜篮子工程是解决农产品供求矛盾的民生工程，而菜篓子工程是保证农产品质量安全的民生工程，后者是前者的升级工程。其具体社会经济价值包括：（1）社会价值。首先，菜篓子工程能够构建一个完备的农产品质量安全跟踪和追溯体系，自动实现来源可以追溯、去向可以查实、责任可以追究，全力保证消费者的食品安全；其次，能够帮助政府随时掌握农产品在产地、批发市场和消费地的交易价格和数量，动态分析农产品价格走势，及时采取有效应对措施。（2）经济价值。首先，发展菜篓子工程，循环利用农产品周转箱，可以替代各种一次性包装物，节约农产品物流成本15%左右；其次，可以降低农产品批发商使用周转箱的门槛，解决淡旺季之间的农产品周转箱积压的问题；第三，在菜篓子工程发展后期，全国各地的菜篓子租赁服务平台联网共用以后，批发商可以在农产品产地直接租用周转箱，能够节约当前模式下空箱从批发市场运往产地的运输成本，降低农产品物流成本10%～12%左右；第四，菜篓子服务商可以在出租、回收周转箱的过程中得到合理的经济回报，能够维持菜篓子工程建成后的长期正常运转。（3）生态价值。当前生鲜农产品特别是叶菜的物流损耗在30%以上，建设菜篓子工程可以降低农产品损耗20%，直接增加农产品供应，减少各个流通环节的物流垃圾问题；其次，以循环利用的菜篓子替代一次性农产品包装物，可以节约社会经济资源，保护生态环境。

2 国内外菜篓子循环利用现状

目前，欧美发达国家已经基本实现菜篓子的循环利用，例如美国IFCO System就是一家全球性的农产品周转箱营运公司，在全球24个国家设立了210个服务网点每天循环利用1.16亿个农产品周转箱。其中，美国、比利时和荷兰等发达国家已经开始利用物联网技术、无线射频技术和电子标签技术等现代信息技术，借助农产品周转箱的循环利用规律，对生鲜农产品构建了完备的食品安全跟踪与追溯体系，为政府食品安全监管和消费者动态查询提供有力保障。这些国家已经能够做到对水果、蔬菜、蛋类、菌菇等生鲜农产品实现全程可追溯，甚至通过农场主自发进行的产品数字编码，可以进一步追溯到单个农产品的全程信息，而且这些国家正在利用菜篓子工程建立起来的农产品质量追溯体系，逐步覆盖到其它农产品和各种加工包装食品。

我国目前有农产品批发市场4 300多家，其中农村产地批发市场2 430个，包括蔬菜批发市场830个，干鲜果批发市场380个。这些批发市场连接着大大小小2万多个集贸市场和千千万万个农户。据调查，在各大中型农副产品批发市场中有45%的农产品批发商（经营户）已经使用可循环利用的塑料周转箱从事农产品流通，有86%的新鲜瓜果品种利用塑料周转箱开展农产品物流与交易活动，在全国大约有3.2亿只周转箱在农产品流通领域使用，而且每年保持10%以上的速度在增长。这些周转箱主要依靠农产品经营户自发购买、自主营运、自行回收，其循环利用模式基本属于自我服务性质的一对一封闭式循环利用模式，如图1所示。

与发达国家第三方营运的一对多开放式循环利用模式相比，国内自我服务性质的一对一封闭式循环利用模式存在前期一次性投资大、日常营运成本高、投资回收期长、异地回收困难、零售商归还周转箱比较麻烦等缺陷。既阻碍了周转箱的广泛使用，也不利于构建农产品质量可追溯体系，需要创新农产品周转箱的循环利用模式，提高周转箱的使用效率，降低农产品物流成本，吸引更多的农产品经营户利用周转箱从事农产品物流活动。

实际上，从追溯技术角度来看，对农产品质量实现全程可追溯基本不存在任何技术障碍；但从追溯成本角度来看，只有少部分高档次、高附加值、有包装的农产品才有条件实现全程可追溯；而对那些散装的可食用农产品（如大宗水果、蔬菜）而言，实现全程可追溯则是当前食品安全追溯领域的最大难点。例如，尽管江苏在2011年5月25日率先颁布了《江苏省农产品质量安全条例》，其中第二十二条就明确规定“建立和完善农产品质量安全可追溯制度”，然而从9月1日正式实施到至今，江苏境内的超市和农贸市场上全程可追溯的农产品依然是寥寥无几。成本阻滞是可追溯制度难以建立的主要原因，迫切需要找到建立农产品可追溯制度的突破口。

3 实施菜篓子工程的战略思路

菜篓子工程是一项保护本地消费者的农产品质量安全工程，主要以大中型农副产品批发市场为建设中心。其战略思路是：“政府引导、企业实施、先期试点、稳步推进”。也就是政府利用农业开发资金和各项扶持政策引导企业实施，选择3～5家大中型农副产品批发中心作为先期试点场所，在外部条件基本成熟的情况下，全面稳步地推向全国各大中型农副产品批发中心，形成覆盖全体消费者的食品安全网络和监管体系。在具体实施过程中需要分为三个战略步骤：

3.1 创新菜篓子循环利用模式

借鉴国外发展经验，按照农产品质量信息跟踪与追溯要求，利用政府农业开发资金和税收优惠政策，引导2～3家实力强、信誉好、管理完善的涉农企业作为菜篓子服务商（第三方），在3～5家条件较好的大中型农产品批发市场先期试点，专门从事菜篓子的出租和回收业务，改变当前菜篓子一对一的封闭式循环利用模式为一对多的开放式循环利用模式。一方面提高菜篓子循环利用效率，降低使用成本和使用门槛，另一方面为农产品质量全程可追溯创造条件，如图2所示。

3.2 构建流通领域农产品质量跟踪与追溯体系

菜篓子服务商在每个菜篓子箱体嵌入无线射频标签（EPC），当农产品批发商向菜篓子服务商租用菜篓子的同时，租用一个通过无线网络与物联网连接的无线射频识别（RFID）读写器，在批发商向农户购买农产品时用RFID读写器以菜篓子为单元自动记录农户的身份证信息、农产品品种、菜篓子编号、采收时间、采收地块、交易价格、交易数量等信息。在租用运输车辆时利用RFID读写器自动记录运输司机身份信息、起运时间、车牌号码、车辆类型信息。在批发市场出入口安装RFID读写器，自动记录每件货物（以菜篓子为单元）到货信息、出货信息和交易场所信息。批发商在出售农产品时利用RFID读写器自动记录零售商的身份信息、购买时间、购买数量、购买价格以及以菜篓子为单元的货物信息。这些农产品流通信息全部通过物联网以单个菜篓子为单元，自动存储在专门的数据中心。经过筛选处理后，每一个消费者均可以利用菜篓子的EPC编码和终端查询机或手机，随时查询到所购农产品的相关信息。经过数据管理中心授权以后，各级农产品质量监管部门可以在线动态追溯农产品流通的全程信息，如图3所示。

3.3 完善农产品质量全程跟踪与追溯体系

在菜篓子工程建设的后期，以农户户主身份证为基础（家庭成员身份证可利用现代信息技术与户主绑定），在农资部门的售货计算机上安装RFID读写器，自动记录农户购买的种子信息、农药信息和肥料信息；以乡镇街道为农产品产地单元，由农业部门和环保部门的流动监测队伍，共同监测与记录农产品产地的灌溉水质信息、土壤质量信息、大气污染信息等。当农产品出售时，以农户身份证和农产品产地为信息关联依据，以单个菜篓子为单元自动给农产品生产质量赋值，保证消费者通过菜篓子EPC编码，能够用终端查询机或手机查询到农产品质量的全程信息，监管部门能够动态跟踪、追溯以菜篓子为单元的全程信息，全面构建农产品质量安全监管网络，如图4所示。

4 实施菜篓子工程的对策建议

菜篓子工程是一项重大民生工程，不仅有利于化解农产品质量安全风险，而且有利于降低农产品损耗、减少物流垃圾；不仅有利于动态监测农产品市场行情，而且有利于解决“农民卖菜难”和“市民买菜贵”的流通难题。菜篓子工程已经在部分发达国家得到广泛实施，并取得良好效果。因此，建议我国政府有关部门充分借鉴国外发展经验，尽快实施这项强民惠民工程。具体对策建议包括：

4.1 加强组织领导

在不改变当前“分段管理为主、品种管理为辅”模式下，充分发挥国家食品安全委员会的组织协调功能，强化农业、卫生、环保、工商以及质监等部门的行政职能，对农业投入品、农业生产环境、农产品流通、农产品消费等各个领域的信息，利用物联网和无线射频技术进行自动记录、跟踪、追溯和分析，对市场上销售信息不完整的农产品要及时进行查处，确保菜篓子工程真正能够成为化解农产品质量安全风险的民生工程。

4.2 加大资金投入力度

菜篓子工程是当前最为紧迫的重大民生工程，政府必须加大财政资金的投入力度。发达国家的成功做法是，在菜篓子工程启动前，对菜篓子工程的建设目标、资金来源与使用范围、营运规则和保障措施进行明确规定；项目启动时以招投标的形式吸引社会资金负责建设，政府投入的公共财政资金重点用于农产品质量跟踪与追溯体系的软硬件建设，以及数据中心的营运与管理；项目建成后由企业负责营运，政府并不参与项目的具体业务，而是按照工程建设目标和考核要求，每年向营运企业提供一定经费资助，确保政府资金投入有目标、有额度、有范围、有效率。

4.3 创新菜篓子工程的运行机制

发达国家的经验表明，为农产品经营者降低流通成本、为营运企业创造合理利润是菜篓子工程生存与发展的经济基础。首先，要创新菜篓子循环利用的商业模式，提高菜篓子运行效率，降低菜篓子的使用成本，让菜篓子服务商在出租和回收菜篓子的过程中得到合理的经济回报，保证项目的可持续发展；其次，以降低菜篓子使用门槛和使用成本的方式吸引更多的农产品经营者，向菜篓子服务商租用可循环利用的农产品周转箱，为全面构建农产品质量跟踪与追溯体系奠定基础。

4.4 重点落实相关配套政策

（1）要在税收方面给予优惠。菜篓子工程是循环经济发展的重要内容，政府要严格按照《循环经济法》规定要求落实相关政策，支持企业持续健康发展。（2）要在土地使用方面给予支持。菜篓子工程需要在农副产品批发市场临近地块，建设农产品周转箱的营业网点、仓储场所和安装清洗设备，在土地使用方面需要政府支持。（3）要在制度方面给予保障。需要出台配套性法规，明确农产品批发商、零售商参与菜篓子工程建设的法律责任。当批发商、零售商经营的农产品信息真实完整有效，且在经营过程中确实不存在食品安全违规行为时，应该明文规定直接追究生产者的经济法律责任，从而调动批发商和零售商参与菜篓子工程建设的积极性。

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