新型农村社会养老保险法律制度完善研究*——以农民土地权益实现为视角

王祥军

（安徽大学法学院，合肥 230039）

长期以来，我国农民普遍依赖土地、家庭等传统养老方式，同时辅以政府和集体的养老救济。但是，城镇化的加速推进，老龄化社会的提前到来，使得传统的养老方式无法保障我国农村老人的基本生存权。新型农村社会养老保险法律制度是现代社会保障体系中不可或缺的重要组成部分。《社会保险法》对新型农村社会养老保险的规定，仅是概括性、宣示性的，尚未有具体的法律保障农民养老保险权的充分实现。所以，必须制定关于农村社会养老保险制度的操作性法律规范，对义务主体、权利主体等根据不同情况作出不同规定，以完善新型农村社会养老保险义务主体的法定责任，并满足新型农村社会养老保险权利主体的实际需求。

一、现状与动因：农村土地的养老保障逐渐弱化

实际上，土地既是农民维持生计不可或缺的生产资料，土地收益又是农民养老储蓄金的来源。对年老病弱、不善于农业经营而且也没有其他额外收入的农民，只能依靠土地收益来生存，这就是土地的保障性功能，也是一种传统的养老模式。根据我国土地权属法律制度的规定，农村土地一般属于集体所有，农户只拥有土地使用权而无所有权。土地的保障作用主要来源于土地的生产经营，但随着社会的发展和消费水平的不断提高，农民的养老成本也在不断增加，仅仅依靠传统的土地生产经营是远远不够的。2009年全国统计年鉴显示，2008年底农村居民人均纯收入为4760.62元，其中农业收入为 1426.96元，占到总收入的30.0%。2008年农村居民家庭平均每人生活消费支出3825.79元。这就充分表明，农民单纯靠土地生产经营已经完全不能保障他们的日常生活所需，更无法耗费一定的经济资源来解决家中老人的医疗问题。因此，现实中已不可能只通过土地来保障农民的“老有所养”，“土地养老”这一传统养老模式的实际功能已逐步弱化。

二、表象与效应：农民土地权益对新型农村社会养老保险法律制度的影响

农民、农村、农业问题是我国经济和社会发展的核心问题，而这三个问题的解决都离不开农村土地制度。土地是农村养老保障的基础，新型农村养老保险制度的完善与创新，不应该是孤立于我国集体土地制度变迁之外的封闭体系，应该是建立在农村集体土地流转制度背景下产生的高效率的农业经济基础之上，使农民获得更大的物质财富，从而为在我国农村建立新型农村社会养老保险法律制度提供坚实的物质基础，这对于实施和完善新型农村社会养老保险法律制度有着重要的作用。现实中农村集体土地对新型农村社会养老保险制度的完善和实施存在五方面影响：

一是由于初级农产品利润低、耕地面积的减少和人口的增加，土地产出无法真正保障农民养老问题。农业生产面临着自然风险和市场风险。一旦遇上自然灾害，农业生产势必会受到很大的影响；市场经济下农产品完全处于市场竞争状态，因此，农民依赖土地的收入难以有稳定预期。另一方面，由于我国是一个农业大国，农业作为国家的物质基础，出于政治稳定的需求，对农产品价格也作了严格的限制，初级农产品利润较低。依赖土地的农业收入只能够保障农民的温饱，根本无法真正保障农民养老问题。

我国农村人口众多，耕地有限，依据我国目前的情况来看，不仅是人均耕地在减少，我国的总耕地面积也在不断减少。土地作为目前农村人口尤其农民最基本的生产资料和生活保障，正在遭受严重挑战。土地流转的最终目的是为了解决土地抛荒，实现规模化经营以提高土地生产效益，但是在现实中的土地流转不规范，流转中有部分土地并不是最终用于农业发展，而是变为非农用地，这就造成耕地总面积在不断缩减。同时，加上人口数量的不断增加，人均占有量会减少，从利益与成本方面进行考量，单靠一点点农地无法解决农民的养老问题。

由于农业收入较低，导致大部分农村人口流向城市或是另辟其他途径，成为农民工或是兼业农民，只有年长者和年幼者留在家中，这也是目前我国比较明显的空巢老人和留守儿童现象。农地大多被荒废，老人自己没有体力进行农业劳动，也没有什么经济来源，也只能靠子女贴补些零用钱，所以对于老人的养老问题，土地的作用越来越小。

二是由于社会养老费用的不断提高和土地效益增长缓慢，土地提供的养老积累减少。养老费用的不断增长也是农地养老功能缩减的一个重要原因。一方面，由于社会总体的消费水平的提高，导致了无论是农村还是城镇的养老费用都在增长。老人处在生命的最后阶段，身体机能逐渐衰退，生病在所难免，医药费用也是养老费用不可缺少的一部分。另一方面，与传统的养老方式相比，现代养老不仅仅是只要解决好吃穿、住的问题，还包括休闲娱乐、通信、人情往来等，需要支付水电、煤或煤气等费用。随着社会的发展，现在需要养老保障的项目比30年前多出了2倍。标准也在不断提高，以往可能一个月几十块钱就可以保障，而现在或许要还几百块才能保障一个月的基本生活。但是，在环保标准提高和气候恶化的现实下，土地的生产效益增长缓慢，土地带来的相对收入与生活水平及养老费用的提高相比不仅没有增加反而降低了，农民的收入结构正在发生变化。这是土地养老支持程度降低的一个重要原因。从而，这直接影响了农民参保的缴费能力和参保的积极性，因为农民的收入主要用于即期消费，而少有结余用于未来的养老保障。

三是由于集体土地使用权的流转不规范和土地农转非补偿不等值，农民的土地保障权益受到损害。集体土地使用权在转移和征收过程中，尽管农民依《土地管理法》可得到相应的征地安置补偿费，但补偿标准并不是等价补偿，更没有体现土地对农民的养老保障价值。另一方面，由于缺乏必要的监督机制和相关法律制度的不完善，普遍存在土地补偿和安置费没有合理分配、利用的现象。征地补偿方案主要是经由政府批准后实施，由于程序设计缺陷导致农民参与困难，征收补偿方案不是通过土地的所有者或者使用者为了维护自身利益参与讨价还价的过程来制定，这就使得现实中征地补偿标准偏低，未能实现土地的等价征收，农民从土地农转非中得到的利益是有限的，甚至远远不能替代该土地提供的保障作用，导致农民的土地权益受到损害。在集体土地所有权的大前提下，农民只有土地的使用权，在土地流转时，农民真正得到的赔偿只是流转款中的一部分，要让他们从中再拿出一部分缴纳养老保险费以期保障将来的养老风险，往往是背离农民真实意愿的。并且，目前征地赔偿金往往一次性赔付给农民，而农民在养老保险问题上往往是短视的，考虑眼前利益较多，考虑长远保障较少，在新型农村社会养老保险中不少参保者更倾向于选择较低缴费档次、较低费率、较短投保年限进行投保。所以，尽管国家强调“多投多保、少投少保、不投不保”的原则，但是中青年农民的参保意愿不足，老龄农村居民参保者较多，其他年龄段农民只要政策允许就倾向于不参保。

四是由于农村集体组织的经济能力较弱，导致集体组织对新型农村社会养老保险的补贴存在困难。农村集体组织在维护农村稳定和农村经济发展上起着重要作用，但随着市场经济的发展，农村集体组织面临的问题也越来越多。家庭联产责任制的实行，除了集体土地所有权以外，农村集体组织几乎没有什么集体财产。加上农村集体成员的责任心不强，无法产出更多的集体财产。它的积累基金大多来源于乡镇企业的创收，但就目前情况而言，乡镇企业无法提供稳定充足的资金来源。农村养老基金大多是通过政府资助累积的，集体组织几乎没有向农村养老基金注入经济资源。另外，农村集体组织在提供的养老形式上，仅仅体现在“五保供养”上。可以说，目前的农村养老建设等各个方面都超出了集体组织的承受能力。因此，在农村新型养老保险制度的建设中，集体组织对于养老金的补贴作用非常有限，如果要集体组织发挥其作用，就必须提升集体的经济实力，使其真正成为提供基金来源的有力支撑。从农村的现实情况进行考量，集体组织在建立和完善新农保制度中的作用仍不可忽略。

五是由于城镇化和农村剩余劳动力的转移，农村社会养老保险法律关系主体发生分化。自从1958年以来，我国居民被分为城市人口和农村人口两种不同的户籍身份，并根据他们身份的不同，附着了不同的社会分工和社会待遇。古往今来，农民这个称谓既代表了职业又体现了身份，具有两种属性。改革开放前，我国绝大多数农民仍然是以从事土地的农业生产作为主要生活来源，随着城镇化、工业化进程的加快，户籍制度的改革成为必然。由于土地供养和保障人口的减少，农民的职业出现分化。随着农村剩余劳动力的转移，农民大规模涌进城市，这就要求改革农村养老保险制度以应对多样化的社会变化。以依赖土地保障养老的程度及农民承受能力的不同来划分，可以将农民分为纯农业农民、失地农民以及农民工三类，这三个群体对土地养老保障的依赖和对新型农村社会养老保险权利义务的要求不同，不同类型的主体应当适用不同的养老保险。目前，我国并没有将新型农村社会养老保险的主体细化，造成在实践中制度的推行存在诸多困难。为了满足不同群体农民的养老需求，建立一个既能保障所有农民的基本养老又能满足各个群体农民差异要求的新型农村养老保险法律制度，已经是大势所趋。

三、衔接与导入：农民土地权益实现与新型农村社会养老保险制度的完善

（一）法律关系主体：细分参保对象实现保障公平

农村社会养老保险的对象从原则上讲是农民，即农村集体组织的成员，不能简单地将在农村居住的人群列为农村社会养老保险的对象。在我国农业规模化经营的趋势下，拥有土地并主要从事农业生产的纯农民，其养老保障主要依赖于土地的农业生产收入，但由于收入较低、积累较少、抵御社会生活风险的能力较弱，对新型农村社会养老保险制度有着更为迫切的保障需求。纯农民所选择的养老保险缴费档次较低，需要依赖更多的政府补贴才能保障养老。所以，新型农村社会养老保险制度应向纯农民倾斜，将其作为最主要的保障对象。对于那些虽拥有土地但主要在城镇务工而非从事农业生产的农民工，其收入主要依赖在城镇务工收入，同时又有土地收益，在身份上大部分属于《劳动法》中的劳动者，《劳动法》和《社会保险法》已将他们纳入城镇职工社会保险范围，其养老保险的缴费义务主要由用人单位承担，并且养老保障水平较高。所以，新型农村社会养老保险对农民工养老保障的负担较轻，在其参加职工社会保险时政府可不予补贴，而重点提高纯农民的养老补贴；对土地被征收的失地农民来说，由于失去土地也就失去了生活来源，同时也失去了农民的主要特性，我国大部分地区都是将失地农民转为城镇居民，当然这和城镇化下户籍转性不同，农民在城镇化下的户籍转性是农民自愿，而失地农民的户籍转性是由于土地被征收而被迫的，所以失地农民应划入城镇居民社保。

（二）土地使用权流转：健全机制提高土地保障功能

1．成立专门的土地流转中介组织。目前，我国农村土地流转制度存在着供需不匹配的现象，土地转让方找不到土地受让方，土地受让方也找不到土地供给方。土地流转信息主要是靠邻里、朋友、亲戚之间获得，信息比较闭塞，获取信息的途径较少，而这种信息不对称的主要原因就在于缺乏信息供给的中介。因此，建立专门的土地流转中介组织，可以为农民专门提供此类信息，有利于推动农村土地流转的发生概率。同时，要对土地流转中介组织进行规范管理，从而将土地进行市场化流转，促进农村土地流转制度的健康发展。让市场决定流转收益，真正的市场交易才能体现土地价值，通过市场的公平竞价交易，土地的流转收益才能最大化。

2．完善土地流转的程序。农户之间的土地流转主要是通过私契约进行，并且大多是口头协议，无论从流转数量、流转时间还是到流转后成本的负担，基本上都是私下的口头约定。农村土地流转既没有正式的书面协议，也缺少专门的组织机构，很容易造成纠纷，双方的合法权益都无法受到法律保护。因此，健全农村土地流转制度不仅仅是建立专门的土地流转中介组织，更重要的是完善土地流转程序。只有这样，才能确保整个制度能够健康、持续发展。要规范土地流转程序：首先，加强土地的测量工作，精确土地的面积，减少事后双方为土地面积而发生的矛盾。其次，对土地价值进行准确评估，规范的估价程序对提高土地流转的交易效率与降低土地流转的交易成本是关键要素，对土地估价不准，不论是哪一方的利益都有可能受到极大威胁。这就要求将我国土地流转评估资格认证、评估机构资质认定和收费标准、土地流转价格评估的基本原则和程序与操作方法以法律制度形式确定下来。最后，加强对土地合同管理等配套法律制度的建设，并提供相应的社会化服务，保证农村土地流转制度的可持续发展。

3．加强土地流转的监督。要强化土地流转市场的监督管理，以提高土地流转的市场化程度和透明度，规范交易行为，防止腐败滋生，就要完善土地流转法律体系，规范土地流转的法律程序，将土地流转主体、流转客体、流转价格、流转程序和征地后补偿统一纳入到法律框架中，保障土地依法进行有序流转。

（三）土地征收补偿：提升标准以提高农民参保能力

1．明确补偿标准。为公共利益而征收农民土地的，应按完全补偿和多元补偿原则，以市场价格对失地农民进行补偿，对农民的房屋等私产征用的补偿也应确定计算标准，只有这样才能保障失地农民的基本生活以及养老需求。以土地市场价格进行补偿是完全补偿原则的体现，就是根据被征地农民的全部被征收损失并充分考虑对被征地农民生存和发展利益的长远影响，来确定补偿的具体数额。在补偿形式上采取符合被征收主体意愿的多元化补偿方式。对失地农民以土地市场价格进行补偿，这也是发达国家所普遍采用的补偿方式。例如，日本《土地征用法》规定，征地补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率；英国《都市与乡村计划法1962年修正案》提出被征土地按市价补偿（包括被征土地价格和毗邻土地损害补偿）；法国征地补偿以协议价格为准；荷兰征地补偿地价考虑土地未来预期收益。在部分国家，法律规定对失地农民的补偿往往超过土地的市场价值，以保证失地农民原有的基本生活水平不降低。另一方面，为保障失地农民的基本生活，长远来看，为解决失地农民的养老问题，应该逐步提高征地补偿标准。具体而言，一方面，土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况；另一方面，农民征地补偿费全部进入社保预算，将城区最低生活保障金作为失地农民的最低生活保障金，提高现行的补偿标准。因为失地农民是特殊群体，已经失去土地这一最重要的保障，仅仅以农民的最低生活保障已不能保障其基本生活，所以，提高征地补偿标准势在必行。例如，河南省已将补偿标准上调至20%，这充分表明各地方都逐渐认识到了提高补偿标准的重要性。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。

2．改革征地补偿程序。现行的农村征地补偿程序缺乏规范性和公平性，在农村土地征收过程中，只有遵守相关法律程序，才能真正保障农民的权益。在征地补偿过程中要严格履行法定程序，特别是要保护被征地农户的知情权、参与权、选择权等。在以往的征地过程中，政府常常只是与集体进行谈判，即使具体到个人，也只是与村中握有一定决策权的干部进行交涉，无法做到与被征地农民进行有效沟通。所以要改革现有的征地补偿机制，建立第三方介入的征地补偿程序以制约强势政府的因素，征地补偿中的第三方介入主要是指在征地补偿的各个环节引入中立的第三方机制，以保障征地补偿的合理性。同时让农民参与到征地补偿的全过程，改变过去征地补偿方案完全由政府单方面制定、在造成既成事实之后再告知农民的的行政习惯。农民作为与被征收土地的直接利益相关者，应该积极参与到征地补偿金额、补偿方式等具体问题的议价过程，合理表达自己的意见，维护合法权益。征地补偿应做到公开、透明，将整个征地补偿过程置于包括被征地农民在内的社会各界的广泛监督之下，提升政府的公信力，体现土地征用补偿的合理性、合法性和公正性。

（四）生产资料转换：创新安置机制以增强农民养老保障能力

土地是农民最基本的生产资料和生活保障，土地的生产效益是持续的，而土地征收补偿多为一次性的，货币补偿又难以体现土地的养老保障功能和价值，为保障失地农民的生存权和发展权，可尝试土地征收过程中实行生产资料转换，即对被征地农民实行一亩土地转换一定面积 （根据实际情况测算）的标准厂房，并由用地单位按每月一定的价格租用。同时可给予村集体一定面积的标准厂房，其产权为村集体所有，村民拥有经营收益权。进行生产资料置换后，除青苗等地面附着物外，不再进行货币补偿。这种新办法安置的好处：一是提高农民的收入并且长期稳定，同时也为失地农民的养老保障增加了经济来源；二是村集体经济可以迅速得到壮大，劳动力由此得到解放，农民既可将劳动力从单一农业生产中解放出来，投身到市场经济中获取更大收益，还可从土地置换的标准厂房中获取长久和稳定的收入。

在对农村土地征收安置中还可采用留地安置，就是根据城市发展以及被征地村的实际需要，由政府统筹安置，给土地被征用村留用一定数量的安身立业之地。另外，还要重视创新农地制度，允许农民集体非农建设用地使用权进入市场流转。

（五）集体组织经济：强化发展以增强集体补贴能力

首先，农村集体组织要积极地参与到农村土地流转制度中，采取公开拍卖、租赁、承包等流转方式，保证农村用地不流失，并根据地方优势因地制宜，发展区域特色农业，不断扩大农业生产的经营规模。其次，充分利用集体组织所有但处于闲置状态的自然资源，如荒山、荒地、自留山、自留地等，扩大可耕地面积，发展多样性农业，实现农产品的规模化经营，从而提升集体组织的经济实力。最后，减轻农村集体组织的负担。通过政企分开减轻集体经济组织的一些社会职能，将经济职能和社会职能分开，使其将注意力转向农村经济建设，促进农村经济的发展，为建立和完善新型农村社会养老保险制度发挥其应有的作用。

［1］中华人民共和国国家统计局．中国统计年鉴 2009［EB/OL］．http： //www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2009/indexch.htm．

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［3］贺玢，张领先.我国农业信息服务补贴政策初探［J］.海南大学学报（人文社会科学版），2012，（5）.

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［5］卢小玲.必须加快“农地征用、征收及失地农民权益保险”的立法步伐［J］.经济师，2006，（2）.

［6］曾坚.城乡一体化背景下的农村集体土地征收补偿安置制度研究［J］.东方法学，2013，（4）.

（责任编辑 梦 玮）