从新闻执政到公共服务：重构我国政府新闻发言人的角色*

罗以澄 赵平喜，2

（1.武汉大学新闻与传播学院，武汉 430072；2.江西师范大学传播学院，南昌330022）

从新闻执政到公共服务：重构我国政府新闻发言人的角色

罗以澄赵平喜

（1.武汉大学新闻与传播学院，武汉 430072；2.江西师范大学传播学院，南昌330022）

在现代新闻传播体系中，政府新闻发言人理应扮演着政府政务信息发布者、政府诉求代言者和政府危机公关者的角色。然而，从我国政府新闻发言人制度的具体实践来看，还不时存在着新闻发言人角色缺位、错位和越位等角色迷失的现象。因此，必须结合正在积极推进的政务、党务信息公开，大力建设“服务型政府”、“服务型政党”的现实国情，尽快实现我国政府新闻发言人从新闻执政到公共服务的角色重构。

政府新闻发言人；新闻执政；公共服务；角色重构；危机公关

在现代新闻传播体系中，政府新闻发言人作为一种制度人的设计，“通过各种形式为政府代言，发布政府信息，沟通新闻媒体和广大公众”，扮演着不可或缺的角色。目前，我国正处在社会和传媒的双重转型之中，政府与传媒、与公众之间关系的调适还远远没有到位。从我国政府新闻发言人制度的具体实践来看，还不时发生新闻发言人角色缺位、错位和越位等角色迷失的现象。

一、政府新闻发言人角色的内涵

角色是对群体或社会中具有某一特定身份的人的行为期待，是“为社会界定的身份及行为模式，其中有具体的规则、规范和期待存在，能规范和定向个体在社会情境中的互动、举止及实践”。社会学家G·H·米德认为，社会角色在本质上体现为一种社会关系，是人们对特定身份的人的行为期望，它构成社会群体或组织的基础，角色学习可以塑造自觉人格，保证社会共同体的功能运行。人类学家R·林顿也指出，在社会结构中每一个角色都有它一定的功能和相关的行为规范及模式。因此，作为政府新闻发言人，理应知晓、扮演、践行与自己身份相适应、相规范的角色，并且在角色学习中领会自己发言人身份被期待的或是必需的行为。具体地说，政府新闻发言人应该扮演的社会角色主要有以下三种：

1．政务信息发布者。政府是社会的管理者，其政务信息关涉到社会的方方面面，也影响着公众的切身利益。现代社会，政府政务信息公开是公众知情权得以满足的先决条件和必然要求。公众借助政府政务信息公开，实现政治参与和监督政府，是现代社会良性运行不可或缺的一大社会管理机制。因此，政府新闻发言人作为政府政务信息社会共享的重要途径，积极主动地向社会广大公众及时发布、公开政府政务信息，以满足公众的知情权，理应是其角色的立身之本。

2．政府诉求代言者。在推进政府信息公开的过程中，借助举办新闻发布会、记者招待会等举措，主动设置议程，向社会、传媒、公众及时、明确地传递政府的声音和意见，以此来实现政府组织的政治诉求，这是政府新闻发言人角色的又一彰显。作为社会管理者的政府，其管理政策的制定和管理措施的推行，必定蕴含着政府的政治诉求。在现代民主社会里，政府的政治诉求只有得到社会公众的理解和认可，其制定的管理政策和推行的管理措施才能得到真正的贯彻落实，否则势必引起社会的“反弹”和不满，让政府的政策和措施成了“一纸空文”。因此，政府新闻发言人的这一政府诉求代言者的角色是不可或缺的。尤其是当下媒介化的社会，众声喧哗，各种群体的利益诉求名目繁多且彼此间的冲突日趋加剧，政府新闻发言人切实履行好政府诉求代言者的角色担当，自然更显重要。

3．政府危机公关者。它要求政府新闻发言人面对社会危机出现、爆发，政府形象和声誉有可能受损的情况，立即通过新闻发布会、记者招待会或新闻吹风会等进行积极斡旋，居间调停，以有效的政府危机公关活动，力争把政府面临的危机转化为一种契机。政府新闻发言人的政府危机公关活动的成效，在于其是代表政府在公共危机过程中，能与传媒、记者和社会公众保持良好的沟通、对话、互动和协商，既能坦诚面对危机，实事求是地公开危机真相，又能真诚回应传媒和公众的不同关切，疏导公众情绪，化解社会矛盾，从而维护和树立政府的良好形象。政府危机公关者这一角色，规定着政府新闻发言人不仅是政府传播“制度化”的“组织界限沟通者”，更是政府形象的“象征符码”，是塑造、传播和维护政府形象的活的载体和移动橱窗。

二、我国政府新闻发言人角色担当中的迷失现象

伴随着社会改革开放的不断深入，我国政府新闻发言人制度经过了短短几年的建设，已取得了长足的进步，这不仅体现在政府新闻发言人的队伍不断壮大、组织机构不断健全上，也体现在新闻发布的频率日趋增多、新闻发布的时效性也更强了。但毋容置疑的是，当下我国政府新闻发言人制度建设还存在着诸多问题，政府新闻发言人角色担当中的迷失现象便是其突出表现之一。

1．角色担当的缺位。如前所述，及时发布信息、主动设置议程是政府新闻发言人扮演好其社会角色的立足点。然而，遗憾的是，面对政府政务信息公开，当下不少地方政府和部门的新闻发言人却存在着较为严重的缺席失语等角色担当缺位的现象。尤其是当网络舆论、社会舆论高度关注一些重大事件或热门话题，需要政府及时站出来发布信息、表达关切时，一些地方政府和部门的新闻发言人却“沉默寡言”，要么“不出声”，“不发布”；即便“出声”、“发布”，也往往是从官方意图、领导利益等立场有选择地“出声”、“发布”。

比如，2012年12月14日上午，河南光山县发生23名小学生在校园被砍伤的特大恶性事件。当天近中午，光山县委官方的光山网披露了这一消息，并称次日上午9点半将召开新闻发布会。然而14日晚时，该县官方又公开告知15日的新闻发布会取消，接着严密封锁消息，禁止记者采访，声称“讨论这有啥意义”。然而，两天之后，光山县当地的传媒上掀起了一片“救人英雄”的宣传声，而对这起恶性事件发生的原因、小学生受伤害的具体情况、犯罪嫌疑人的作案动机、事件责任人的处理等广大公众高度关注的信息却不公开、不提及和不发布。直到17日中午，在社会持续关注和强大舆论压力下，当地政府新闻发言人才被迫就这一事件的进展首次作出回应。再如，前些年南京发生的“汤山投毒案”事件处置过程中，也不见政府新闻发言人踪影，“有关方面也采取了信息严格控制手段，来自官方渠道的信息相当有限。通过媒体所能看到的仅是事件发生、终结、犯罪嫌疑人被抓获、审判及执行死刑的‘三段式’简要情况，报道的规模与信息量显然同导致40多人死亡的事件本身分量与显著性很不相称”。

从上述事件中可以看到，先是封锁消息，然后隐瞒遮蔽，最后被迫回应，这种政府新闻发言人缺席失语的角色担当缺位现象，已成了一些地方政府应对负面舆论、突发事件的惯习行为和标准模式。其结果，势必会造成政府与社会广大公众之间的沟通阻隔和信任缺失。

2．角色担当的错位。政府诉求代言者的角色，意味着政府新闻发言人只能是政府信息公开的工具、政府诉求的代言人，而不是政府利益的代表者，更不是政府的“化身”。然而，当下一些政府新闻发言人却混淆了这两者的关系，误以为自己就是政府的化身、政府利益的当然代表者，动辄以政府自居，对传媒与社会实施“政治把控”。比如，2011年的 “7·23”甬温线动车追尾事故发生26小时之后，铁道部举行了新闻发布会。发布会上，铁道部首任新闻发言人王勇平不正面回应传媒记者的种种质疑和追问，而使用“我只能说，这是一个奇迹”、“至于你信不信，反正我是信了”和“你想我说什么，我又能说什么”等一连串被网民戏称为“高铁体”的雷人言论。这一重大突发性公共事件的政府新闻发布，引发了海内外舆论的一片哗然，给铁道部乃至中国国家形象造成了不良的影响。政府新闻发言人角色担当的错位，势必导致政府新闻发言人一味维护政府“利益”，而漠视公众诉求和公众权益，从而难以发挥其应具有的沟通政府与传媒、公众的桥梁纽带功能。

3．角色担当的越位。政府危机公关者的角色，规定着政府和传媒、公众之间的关系，理应是平等的、对等的沟通者、对话者的关系，而不是上下级的关系、管理者与被管理者的关系。遗憾的是，当下一些地方政府及其职能部门的领导干部与新闻发言人面对传媒、记者和公众，却往往喜欢居高临下地发号施令，以官方态度“传达命令”、“下指示”，或者未经授权就随意地代表政府表态，自觉或不自觉地干扰、压制记者采访。比如，2009年6月17日，中央人民广播电台中国之声记者就郑州市经济适用房土地建别墅的事件采访该市规划局副局长逯军，逯军居然怒斥：“你们广播电台管这闲事干什么?”当记者进一步要求其对信访处理意见进行解释时，逯军又质问记者：“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话?”再如，2010年6月21日，江西抚河发生决口，身为江西防总办副主任兼新闻发言人的平其俊，在接受央视记者采访时，只字不提决口情况和抢险进展，却照本宣科，自说自话地大谈“领导如何重视”；网友称其为“最牛官腔”。类似种种政府新闻发言人角色担当的越位现象，势必导致政府新闻发言人丧失危机公关、化解风险和塑造共识的最佳时机，不利于政府形象及其声誉得到及时、全面和有效的守护和修复。

三、我国政府新闻发言人角色担当迷失的原因

造成我国政府新闻发言人角色担当迷失的原因自然是多方面的，其间既存在着政府新闻发言人个人素质、业务技能等亟待提高的问题，也存在着制度安排、机制建设和社会环境等亟待进一步健全和完善的问题；而政府新闻发言人制度建设上的观念未能与时俱进，全能型政府治理模式下所形成的传统新闻执政思维的束缚和制约则是其关键的症结所在。这具体体现在以下三个方面：

1．政府新闻发言人工作设定上的“政府自利性至上”的倾向。在我国政府新闻发言人制度建设中，大凡涉及政府新闻发言人的各项工作，诸如新闻发布会的召开，新闻发布的内容，对传媒、记者和社会公众的诉求回应等等均是由政府根据自身的需要设定的，很少顾及广大公众需求和内心感受。这种基于“政府自利性至上”的、全能型政府治理模式下的政府新闻发言人制度建设，关注的是政府利益的得与失，强调的是政府权威的树立。因此，其信息的发布和诉求行为必然以“执政”为宗旨，以至失去其应有的边界。其结果，势必会让基于公共利益的新闻发言人的公共服务角色受到忽视和挤兑，让政府新闻发言人由“公仆”异化为“主人”；也势必会让建设“服务型政府”中应有的人民本位、社会本位、公众本位的制度约束，成为一句空话。

2．政府新闻发言人机构设置上的“强行政管理”倾向。目前，我国政府新闻发言人的机构设置，通常都是归属于党委宣传部门或政府有关行政部门直接管理。这种全能型政府治理模式下的“科层式”的“强行政管理”体制，使得当下不少地方和部门的政府新闻发言人大都处于一种授权而发、待命而发的“有职无权”状态。众所周知，当今社会已经进入网络化社会、信息化社会，政府新闻发言人工作早已不是传统意义上的政府宣传工作，也不是一般意义上的政府行政事务。政府新闻发言人如果没有被赋予一定的地位和权力保障，就无法对其所在地方和部门的新闻发布做出一个整体规划和通盘考虑，也无法进行各部门之间协调“口径”的工作，更别说像国外政府新闻发言人一样互通信息、整体应对和发挥团队的力量和作用了。

3．政府新闻发言人队伍构成上的“强政治化”倾向。当下我国政府新闻发言人大体上有三种来源：一是主管领导，如有的地方要求新闻发言人必须是政府或部门的“二把手”；二是秘书长和办公厅主任的“总管式”人物；三是宣传部门的负责人。其中第二类人选成为各级政府和部门新闻发言人最主要的来源。“各部委的新闻发言人大多是办公厅或法规司的负责人”，“各省的发言人中，有70%以上由政府办公厅负责人担任，还有些人的职务是政府秘书长、政策研究室主任等”。

这些基本依靠行政命令“拉郎配”而成为政府新闻发言人的官员和领导大多政治素质强，而“职业素质”不足，且缺乏传媒工作的背景和经历。因此，他们在处理政府与传媒、公众的关系，“应对传媒”和“善待传媒”上往往显得力不从心；尤其当突发事件或负面新闻发生时，由于缺乏传媒历练而带来的新闻发布工作的被动就更加明显。与此同时，政府新闻发言人政治身份的强化与其职业身份的淡化，也势必导致严格意义上的职业角色认同的缺失，加之新闻发言人队伍配备的职业化程度比较低，其效能自然难以实现政府新闻发言人制度建设的初衷。

四、重构我国政府新闻发言人的角色

当下正席卷全球、风起云涌的新一轮社会改革浪潮，其主要价值导向是实现由过去“以公共权力为核心”的消极行政，转向“以公共服务为核心”的积极行政。2004年2月21日，温家宝同志在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”。在党的“十八大”开幕式报告中，胡锦涛同志又提出了建设“服务型政党”的新理念。建设“服务型政府”、“服务型政党”是改革开放以来基于社会现实变革，党和政府亟待实现的一个新转变，体现了新的历史条件和时代背景下党、政府对自身执政功能的重新定位和与时俱进。我国政府新闻发言人作为一种制度建设理应具有其社会管理、公共服务的社会功能。新时期的政府新闻发言人应该以建设 “服务型政府”、“服务型政党”为契机，进一步提高公共服务绩效，通过优质服务来更好地实现执政。因此，政府新闻发言人应该对公共政策、公共服务、政府决策等所有与公众利益直接相关的问题，以及公众感兴趣的其他社会性问题，提供一种接受传媒和公众公开咨询、质询和问责的制度安排；应该在制度及其执行的各个环节形成一整套系统的评估体系指标，对政府新闻发言人有针对性地实施监管和问责，不断提升其公共服务绩效和执行力度。当务之急是尽快实现政府新闻发言人从传统的新闻执政到公共服务的角色转型和跨越。具体来说，可以从以下三个方面入手：

1．强化彰显政府新闻发言人的公共服务角色职能。对我国政府新闻发言人来说，建设服务型政府、服务型政党最根本的宗旨就是要强化自身的服务角色职能，真正当好传媒和公众的“服务员”。服务型政府建设要求政府“在继续搞好经济凋节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”。政府新闻发言人通过新闻发布会等途径向传媒记者和广大公众提供信息服务，是政府行使服务职能，增益人民群众福祉的体现，理应得到强化和优先发展。

当前，信息化程度的高低、信息能否正常流动，已成为衡量一个国家现代化水平和文化软实力的主要标志之一，政府新闻发言人恪守以公共服务为核心的服务角色，及时提供优质高效的信息服务，助推我国经济和社会发展，也可以更好地落实政府信息公开制度，真正与社会共享信息资源。通过新闻发言人提供的公共服务，我国法律法规的制定、政策的执行以及监督情况，都会及时地传递到公众身边，政府信息从内部掌握转变为公布于众，社会信息从不对称走向均衡发展。因此，必须克服上述全能型政府治理模式下所形成的政府新闻发言人工作设定上的“政府自利性至上”的倾向，从在新的历史条件下党、政府对其执政功能、执政方式重新定位和转变的长远目标出发，清晰厘定政府新闻发言人行为的边界。与此同时，改变政府新闻发言人机构设置上“科层式”管理的倾向，完善并强化其职、责、权划分相对清晰且运转合理有序的新闻发言人机构建设；改变政府新闻发言人队伍构成上的“强政治化”倾向，努力建设一支政治强、业务精、职业化的政府新闻发言人队伍，以有效地保障社会公共信息产品的供给。

2．提振政府新闻发言人公共服务角色的社会认同感。由于还存在着机构设置上“强行政管理”、队伍构成上“强政治化”等职业化、专门化程度不高的特点，我国一些地方和部门的政府新闻发言人习惯于保持 “角色距离”（戈夫曼，1986），仅仅保证不会犯错的意识形态，生搬硬套标准表述，简单重复政治正确的理论逻辑，使自己远离角色的要求，热衷于做做表面文章。即便有个别发言人偶尔调整自己的发布风格、价值观念和自我形象，但在角色行为的表现中几乎丧失自我，产生“个人与角色的混同”（特纳，1978），结果同样迷失了发言人的角色担当。当前，社会利益、诉求多元化和微博发布火爆等严峻形势，要求政府新闻发言人必须直面自身职业声誉有所滑坡的现实，通过角色重构来提振社会、公众对政府新闻发言人公共服务角色、身份的认同感。具体来说，应该按照建设“服务型政府”的要求，自觉接受社会、公众的约束、监督与评价，既要把发言人工作视作党和政府的政治工作来看待，始终贯穿政治原则，认识到自己兼具政府公仆和新闻发言人两种身份、角色的特色与优势，又要有意识地克服官僚作风，规避讲什么、不讲什么以及如何讲都是从政治出发，用“政治至上”取代“信息之上”的负面效应，通过传递发言人提供公共服务的“正能量”，让政府政务信息发布、政府诉求代言和政府危机公关的正面效应和优势得到最大释放。

此外，当前尤其要提倡政府新闻发言人提供公共服务、维护公民权利的角色担当。在公民权利的实现问题上，经济权利是基础，政治权利是保证，文化权利是目标。如何最大限度地捍卫和实现公民的文化权利，是政府及其管理者必须承担的基本的公共责任。公共服务不同于私人服务、社会服务，它体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系。政府新闻发言人所从事的新闻发布和信息传播除了是一种政府公关、政府传播之外，无疑也应该是一种公共服务，必须尤其重视其自身“群体身份”、“社会化”和“权威”这三种角色对转型期中国社会信息能否正常流动的影响，自觉认识到这“三种类型的角色结合在一起可以覆盖各种社会角色的各个方面”。

3．不断优化调适政府新闻发言人的“服务者”形象。个人的角色随着社会场转化而转化，我国当下社会转型的实质是以建立和完善中国特色社会主义制度为核心目标，从高度集中的计划经济体制转向以充分发挥市场配置资源优势的社会主义市场经济体制。这一独特现实的国情基础，对政府新闻发言人来说，既是重大机遇，又是巨大挑战。新时期的我国政府新闻发言人不能仅局限于全能型政府治理模式下形成的传统新闻执政思维，还应该确保当下建设“服务型政府”、“责任型政府”下政府新闻发布要贯彻为人民服务宗旨的正确方向，彻底克服懒执行、隐性不作为等消极服务现象；让社会舆论中“活跃知识分子”的批判性话语体系，各种利益诉求的民间话语体系，传递政党主张、国家意志的治理者话语体系这三种不同话语体系在交流交融甚至交锋中实现协商民主；把党、政府职能转型与社会转型、媒介转型自觉结合，认清网络社会和信息社会形势，顺应舆情民意，找准自身定位，解决角色迷失现象，把捍卫党和政府的利益置于维护人民根本利益的宏大视野下，有效通达民情民意，满足公众知情权利，助推政府舆论场、媒体舆论场和民意舆论场三个舆论场的互动融合。

为此，必须尽快建立一个科学、全面的评价体系，关注政府新闻发言人的服务绩效及其问责机制等“顶层设计”环节和问题，纠正我国政府新闻发言人角色担当的缺位、错位和越位等现象，规避政府政务信息发布滞后、政府诉求代言不当和政府危机公关不力等角色迷失，从源头上不断优化和调适政府新闻发言人的“服务者”形象。同时，还应该根据一般的总体社会和总体社会的理想或公认的价值、文化等参照系统来不断调适政府新闻发言人的角色期待和角色行为，把社会的价值或理想同基础人格联系起来。比如，全美政府传播者协会章程就要求政府新闻发言人做到，所进行的工作必须与公众利益相符，并且必须充分认识到我们每一个人都是公众信任的公仆。可见，正视舆情民意，及时发布信息，还事实真相于媒体和公众，应该是我国政府新闻发言人在新时期建设“服务型政府”、“服务型政党”的过程中，进行新闻发布等政府传播活动的价值真谛所在，也是努力塑造“服务者”形象，改进政府提供公共服务的方式，真正进一步落实和完善政府信息公开制度的必然选择。

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（责任编辑 焦德武）

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：A

：1001－862X（2013）06－0005－006

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国新闻发言人评价机制研究”（10JJD860001）

罗以澄（1944—），上海市人，国务院学位委员会新闻传播学科评议组成员，中国传播学会副会长，国家级教学名师，武汉大学新闻与传播学院教授，博士生导师，主要研究方向：新闻传播实务与媒介发展；赵平喜（1967—），湖南邵阳人，武汉大学新闻与传播学院博士研究生，江西师范大学传播学院副教授，主要研究方向：新闻传播实务。