制度移植的非均态效果:对立法听证、价格听证和征地听证的比较研究

齐睿，成金华，中国地质大学(武汉)矿产资源战略与政策研究中心，湖北武汉 430074

制度移植是后发国家学习先发国家优秀制度的重要途径，但其效果一直是个难题。被移植的制度，尤其是强制性移植的制度，首先要得到意识形态和法律的认可，然后要被其所影响的社会成员所接受和学习，不断内化，才能从法律文字表述的规则逐渐转化为能够切实影响社会生活的“活制度”。同一制度，在不同地区、不同领域移植以后，其效果并不相同，有学者称之为非均态化［1］。对制度移植效果的整体性探讨颇多［2］［3］，但对同一制度的非均态效果的研究并不多见。本文希望能通过对听证制度在立法、价格和征地三个不同领域的有效性的比较分析，对这一现象进行初步探讨。

一、一种制度，三种境遇

听证制度因其在欧美等国社会管理的公众参与过程中表现出的巨大积极作用而备受关注，很多国家都将建立完善的听证制度视做推进政治民主化、提高行政科学化的改革良药。20世纪80年代后期，中国的改革先行地区开始试点公共价格决策听证，至20世纪90年代中后期，行政处罚、价格调整、立法决策等领域开始建立全国层面的听证制度［4］3。2004年《国土资源听证规定》出台，要求建立包括征地听证、信访听证和规划听证等的国土资源管理听证制度。听证制度在这些领域的移植，长的已经有二十多年的历史，短的也将近十年，但在不同领域中，这一外来制度的活力并不相同。

1999年广东省人大开始试点立法听证，2000年立法听证明确写入《立法法》，2005年全国人大常委会首次举行立法听证会，目前每年全国和各地举行立法听证会近30次［5］。虽然目前立法听证仍存在成本过高、举行和参与热情有限、听证会公众代表遴选程序不规范等问题［6］，其实践和运行受制于中国民主政治建设的进程，并未能完全与其他制度融合、互动，但它已经在我国立法领域形成体系，在一定程度上还是弥补了人大立法之局限，更推动了中国立法民主化和科学化进程，具有制度民主价值［7］。

价格听证是最早引入中国的听证形式，1993年就开始在深圳试行，因其对社会生活的重要影响而备受关注。1997年写入《价格法》，规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价”，应当听证，其后每年各地都要举行大量的水、电、气、交通、旅游景点、教育等价格调整听证会。单从听证会数量上看，价格听证无疑是我国听证制度移植最成功、贯彻最彻底的领域，但价格听证在实践中暴露出种种问题，甚至是异化与畸形，使“价格听证几乎成为新一轮形式主义的代名词”［8］。

2004年出台的《国土资源听证规定》规定，被征地农民有权申请就征地项目的补偿标准和安置方案召开听证会(以下简称征地听证)。这一规定的出台引起社会广泛关注，它被寄予厚望能扭转被征地农民在征地补偿安置决策过程中的被动地位，能有效保护被征地农民的合法权益、遏制违法征地行为。但是，这一制度实施至今，效果不尽理想。首先，这一制度受到被征地农民的冷落。近年来我国每年新增失地农民350～450万人［9］，虽然国土资源部门进行了听证告知，大多数农民却并不申请听证，听证会申请、参加人数不足失地农民总数的千分之一，有些地区甚至迄今都没有接到过征地听证的申请①本文中关于征地听证的相关数据、描述主要来自国土资源部委托课题“国土资源听证制度研究”及相关课题的调研，主要包括全国范围内近千个县区级国土资源局的问卷调查、A省T市和G省X市被征地农民的问卷调查，以及A省T市的实地调研，调查时间为2012年3月至8月。。很显然，不申请听证并非因为农民对征地补偿和安置非常满意，也并非农民没有通过合法渠道保护自己合法利益的需求，只能说明农民申请和参加听证的积极性不高。其次，农民对听证会的满意度不高。某市调研数据显示，参加过听证会的农民有近7成对听证会不满意②来自李珍贵、齐睿:《被征地农民安置制度后评估报告》，2012年中国土地勘测规划院。，这一比例比价格听证不满度［8］更高。

如果以被移植制度能否与现有环境产生必要“耦合”和是否能被所有利益相关者普遍遵守作为评价制度移植成功与否的标准［1］，听证制度在中国的移植并不完美，至少在很多领域，这种供给导向型的制度变迁并未完全激发出社会对这一民主制度的需求，立法听证效果尚可，价格听证虽经常召开，但效果差强人意，征地听证则备受冷落，效果非均态化非常明显。

二、环境排斥与制度变形:一个比较分析框架

制度移植并不总是会实现预期的目标，尤其在发展中国家，常常出现制度失灵［2］。失灵常被归咎于制度环境问题和制度本身缺陷。正如器官移植常会发生排斥反应，制度移植也常常出现“水土不服”，新制度会遭到制度环境的排斥。

排斥的第一个原因，是移植来的正式制度常常不能与本土的非正式约束相融合［11］。非正式约束包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素，常常不被正式文字所记载，但历经数十年甚至几个世纪所形成，对本土居民的行为决策具有极为重要的影响。正式制度易于移植，非正式制度难以移植。制度移植时，决策者的注意力通常都集中在正式制度本身，正式制度赖以生效的非正式约束常被忽视。制度移植后，如果移植地的非正式约束与原环境差异较大，新制度就极易与新的非正式约束相冲突，即便制度得到政府的大力支持，也常常难以施行。

第二个原因，是移植的正式制度通常还需要基础性制度的支撑［2］。基础性制度与非正式约束的差别在于，它也是正式制度，是用来建立生产、交换和分配基础的宏观的政治、社会和法律规则，比如选举、完整产权，等等。很多发展中国家也尝试移植基础性制度，但这一过程非常复杂漫长，容易出现很多断层，如果移植的制度所需的基础性制度刚好出现断层，新制度就很容易被架空，流于形式。

第三个原因，是辅助性制度的缺失和竞争性制度的存在。完整的制度体系中通常存在一系列平行的正式制度，其中一些与移植的制度构成辅助关系，还有一些则构成竞争关系。制度移植时，决策者的目光可能很难顾及那些辅助性制度，如财政制度、税收制度，等等，这些制度如同一连串小齿轮，通过降低成本、提高收益等路径有效推动新制度机器的运转，减小了摩擦。如果制度移植之后，未能及时为正式制度提供必要的辅助性制度，正式制度会举步维艰。制度通常是为了规范某种行为或解决某个问题而设立的，某种行为或问题又可能同时存在多种制度去规范或解决，比如矛盾冲突可以采取法律的、行政的、私人的方式去解决，这样制度之间就存在重叠，重叠部分中，不同制度之间就存在竞争关系。如果利益相关者有选择制度的权力，那他就会对不同制度进行比较，比较的标准有成本、收益、难度、偏好，等等。如果移植的制度遇到了强有力的竞争对手，新制度也极有可能失灵。

环境对制度移植效果有重要影响，但移植制度自身也可能存在很多问题。问题之一，是原制度先天性的缺陷，即原制度在原环境下所出现的种种失灵，也可能在新环境下继续出现。问题之二，是移植过程中制度采纳者对制度的影响。制度移植，不是一个简单的复制、粘贴过程，而是一个制度采纳者向制度原创者学习、模仿和修正的复杂过程，这一过程不可避免地受到采纳者主观因素的影响，例如采纳者的认知能力、知识结构、模仿能力等，而且还可能因为采纳者的社会价值取向、偏好、习惯而被故意曲解，例如保留某些对采纳者有益的细节，忽视某些不利的细节。因此，制度在移植过程中的每一个环节都可能出现误差，而经过几个环节误差的累积，最终移植的某项制度与原制度很难完全保持一致，如果两者之间的差异足够显著，制度变形对制度移植效果的影响就不能被忽视。

图1 制度移植非均态效果的比较分析框架

基于上述分析，环境排斥和制度变形都会造成制度移植在不同国度产生不同的效果，在同一国度，不同领域、不同地区对某一制度的移植同样存在这两种效应，而且效应的强度不一，而正是这种效应强度的差异最终导致了同一制度移植效果的非均态化，这也是本文的一个简单分析框架(图1)。

三、听证制度非均态效果的分析

20世纪80年代以后，决策科学化和民主化成为中国政治、行政改革的主要方向，西方发达的听证制度也在此时进入决策者的视野。听证在价格和立法领域的一些试点得到了社会各界极大的关注，被树立为成功典型，获得广泛承认，一时间各行政部门都将建立听证制度作为推动甚至是健全科学民主行政决策体系的标志，于是2004年前后我国进入听证制度建设的高潮期，土地、环保、民政、财政等多部门都在此期间纷纷出台听证规定。这些规定大多相互借鉴，虽然有效地保障了制度建设的体系化和规范性，但对不同听证形式的差异缺乏深度关注，而正是这些差异最终导致了制度效果的非均态性。

(一)听证代表群体的差异

听证会的参与者包括听证主持人、发言人和听证代表等，其根本目的是听取听证代表对决策的意见和建议。听证代表就是听证制度的需求者，其行为和态度是决定听证会效果的核心。听证代表包括直接和间接利益相关人，听证代表身处其中的各种社会关系则构成了听证的制度环境。

立法听证，主要是对法律法规案中涉及社会普遍关注的热点问题或对公民、法人或组织权益有重大影响的内容听取意见和建议，其听证代表以法学专家为主，如律师、学者、立法委员等，该群体特点是平均文化程度较高，对听证的内容，即立法相关工作有充分的了解，但绝大多数都并非听证事项的直接利益相关人。价格听证是对某些具有垄断属性的公共服务或商品价格确定或调整而听取意见，听证代表以城市管理者和消费者为主，消费者是直接利益相关人。从诸多案例来看，消费者代表人数通常不足总人数一半①价格听证会因消费者代表人数过少而备受诘责，因此河北省出台《价格听证办法实施细则》，规定消费者代表比例不得低于40%。，多公开面向全社会征集，但参加者(除少数“听证专业户”以外)多热衷参与社会管理工作，具备一定文化程度。征地听证则是对建设项目征收农民土地情况听取意见，听证代表以乡镇、村级干部和被征地农民为主，被征地农民是直接利益相关人，但整体文化水平低于立法和价格听证代表群体。

(二)非正式约束的差异

听证制度是西方社会民主制度的代表，在推进决策民主化和科学化方面有重要作用，但这一制度是民主发展的产物，而绝非民主意识的缔造者，因此，听证制度对听证代表的公众参与意识和平等意识等都有非常强的要求。听证会最大的特点，是听证代表要提出关于决策的“异见”，但这种“异见者”在非民主社会会承受很大的社会压力。非民主社会强调服从，不鼓励公众参与，“异见者”常常受到排挤和打压，甚至被视为异端，在这种环境下，即便公众持有“异见”，也会再三考虑周边的社会压力而保持沉默。中国正努力建设一个民主的社会，但过往数千年非民主社会的意识形态残余依然影响深远，公众参与意识在各领域的发展情况不同。在立法精英的群体中，公众参与意识较强，因此立法听证会上的讨论相对激烈。在市民群体中，公众参与意识不强，只有很少一部分市民愿意积极参与社会的管理工作，而且很多市民即便参加听证也很少会发表不同意见，这也是当前价格听证流于形式、听证代表备受公众质疑的原因之一。在农民群体中，公众参与意识更为淡薄，很多农村地区农民合法的利益诉求也不被管理者所认可和接受，信访者被称做“刁民”之事屡屡发生，大多数农民自然不愿意成为“出头鸟”带头申请听证或在听证会上发言了②对A省T市被征地农民的访谈纪要，2012年9月17日。。

听证会的价值在于对“异见”进行公开、理性而深入的讨论，进而获得更为科学、合理的决策，但这种讨论是以角色平等为重要条件的。只有听证会各角色处于平等地位，才能心平气和地展开讨论，否则很容易爆发激烈争执而不欢而散，不但没有起到听证会应有的功能，反而更激化矛盾，造成对立。在立法听证会上，听证代表多具有较高社会地位，与发言人地位基本平等，能就问题进行友好沟通辩论。在价格听证上，普通市民就难以与代表垄断行业的行政管理人员平起平坐，在心理上就处于劣势，政府管理者虽具备此地位，但其并非直接利益相关者，这些都阻碍了双方的交流。在征地听证会上，被征地农民通常将面对强势的国土部门管理者，双方地位更为悬殊，心理上的落差极易扩大双方的偏见，最终导致激烈争执。

非正式约束虽不见诸文字，但对社会个体的行为和态度具有极为重要的影响，参加听证通常是一种社会付出行为，非正式约束如果不但不鼓励这种付出，反而掣肘公众参与，那必然会大大降低听证的效果。总体上，在精英群体中正式制度与非正式约束之间的关系是最为缓和的，价格听证次之，征地听证关系最为紧张。

(三)基础性制度的差异

听证不仅要有民主的思想意识作为驱动，还要有民主的基础制度作为支撑。听证只是约束公权力的一种方式，只是整个正式的民主制度中的一个环节，这个环节要有效果，还必须要民主制度整体运转流畅;也只有民主制度整体流畅，人们才能感受到听证制度的价值，进而参与其中。民主制度在城市内部不同阶层之间、在城乡之间的完善程度是有明显差异的。在城市内部，社会精英群体实现民主和公权力监督的途径较多，机制较为健全，市民群体中居民委员会也正在实现从管理机构到服务机构的职能转变，民主机制的作用逐步增强。在农村，当前的村民自治制度还存在明显的缺陷，不少地区农民无法真正选择心仪的代表，选出的代表也难以得到有效监督。这一问题在村委会财务管理和资产决策过程中表现得尤为突出，很多地区，普通村民无法介入和监督征地决策和征地补偿中村集体留存部分的管理过程，缺乏维护自己合法利益的有效渠道，对村委会和土地管理机构缺乏信心，对征地过程和征地听证会缺乏信任。在一个缺乏大民主的环境中，追求小民主的征地听证显得势单力薄，自然无人问津了。

(四)辅助性制度的差异

听证制度通常译为“Public Hearing”，“Public”一词反映出听证制度的一个重要特征:公开。公开，包括两个层面，其一是听证会及其结果的公开。听证会听取的是“异见”，这些“异见”或弱势，或小众。弱势或者小众的“异见”要不被忽略，就必须经由特殊构造被“放大”，在听证制度中，公开就起着“放大”的功能。立法听证之所以有所成效，是因为大多数听证会都是公开的，并且邀请媒体对其进行了大量报道，这种公开最初可能是政绩宣传的需要，但有效地向公众展示了听证的效果，尤其是突出了听证代表的社会价值，吸引了更多参加者。价格听证也能基本保证公开，但在公开程度和及时性方面不及立法听证。征地听证则难以保证公开，这既是因为征地与立法、调价相比影响面过窄，不适合向全社会公开，也与相关规定对公开重视程度不够，基层工作人员不理解甚至排斥公开有关，不能保证公开的征地听证在公信力和效力方面就显得捉襟见肘了。其二是听证会之前相关资料、信息的公开。听证会上“异见”的价值必须以对听证内容的充分了解为基础，只有听证代表能够获得与决策相关的比较完整的信息，才能提出具有建设性的“异见”。在立法听证中，听证代表多为专家学者、法学精英，所听证内容多为公共热点问题，相关资料易于收集。在价格听证中，信息不对称问题非常突出［8］，大多数市民难以获得关于垄断产品和服务的定价细节，对于最终的价格方案也难以形成客观、科学的判断。在征地听证中，农民更加难以获得关于征地项目的详细信息，一方面是由于农民自身文化水平的限制，另一方面则因为地方政府和有关部门的信息不公开，所以农民很难在听证会上“辩”出优势，自然不会倾向参加听证了。

补贴制度的差异对听证制度的效果也有重要影响。听证会通常会持续半天，误工成本及前期资料准备、研究的成本相对不菲，是代表参加听证的障碍之一。虽然从未有正式规定，但立法听证和价格听证对听证代表的义务付出通常是存在补贴，或者类似形式的“补偿”的。立法听证的补贴对听证代表而言不值一提，但参加听证会并发言，对学者或律师的学术或职业影响是非常大的，这是变相的“补贴”。一些价格听证为吸引足够的听证代表，以多种名目给予200元左右的货币补贴①详见新京报详细报道《成都否认专挑听话市民听证 参加者可获200元报酬》，http://www.chinanews.com/gn/2011/07－21/3197767.shtml.，这些补贴也被认为是出现“听证专业户”的重要原因。征地听证基本不存在补贴，这也一定程度上影响了农民对征地听证的参与。

(五)竞争性制度的差异

设立征地听证的主要目的之一，是通过为被征地农民提供一条公开的、理性的权利声张渠道，来保护农民利益，规范征地行为，这也是农民最希望征地听证能具有的作用。目前农村社会还存在多种具有类似功能的正式或非正式制度。首先，是信访制度。信访通常是农民维权的首选，门槛低，虽然成功率不高，但常访、群访还是能起到一定的效果。其次，是并不合法的集体抗议。这种方式具有一定的风险，但回报也值得期待，而且抗议常态化已成为我国征地矛盾的一个重要特征，并形成了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的定式［12］。虽然这些制度与听证制度看上去并不矛盾，农民可以同时选择，但所有制度的使用都有一定的时间、经济成本，因此当农民对征地方案存在疑问时，作为理性个体，必然会按成本收益法对这些制度进行一个简单比较。不幸的是，征地听证是这些方案中门槛最高的，也是最难以提高最终补偿标准的。

(六)制度变形的差异

制度的移植是一个人为的过程，必然会受到人为因素的影响;制度在不同领域的移植是由不同管理者执行的，因此所受到的影响也存在差异。不同领域管理者在引入听证制度时，总是要根据该领域实际情况对原制度进行修正，但是在这一过程中，管理者可能有意或无意地造成了制度变形。价格听证，其原应使听证代表对价格形成过程有充分的了解，再确定一个最合理的价格，但最终价格听证演变为了对几个固定标准的投票选择会，代表们只能发表自己基于不对称信息的一些看法，再从几个都不合理的价格中选择一个总能让垄断方满意的选项。征地听证，被设计为只能对项目的征地补偿安置方案进行听证，而不涉及征地行为本身。这种设计，使听证会无法对该不该征地进行讨论，结果也不可能影响征地决策，所讨论的补偿安置标准通常又早已由国土部门正式文件规定好了，因此，应该讨论的内容不能讨论，实际讨论的内容又不需要讨论，征地听证就此演变为征地工作人员的政策宣讲会，征地听证满意度自然很低，而如果满意度过低，听证制度就会被公众所冷淡［13］。相比之下，只有立法听证才更接近听证会的本原形态。

综上述，立法听证、价格听证和征地听证是围绕着立法精英、市民和被征地农民三个特征迥异的群体展开的，这些不同群体为听证构建了差异较大的三种环境。在不同制度环境中，听证制度面临着不同的非正式约束、基础性制度、辅助性制度和竞争性制度，制度移植过程中的变形情况也并不相同(表1)，这些因素累积的结果就是制度效果的非均态性。

表1 听证制度在不同领域的环境排斥和制度变形比较

四、政策启示

听证制度在中国不同领域的移植具有非均态效果，这一现象在其他制度移植过程中也普遍存在。这一现象对制度移植有三点启示:

首先，制度移植应更为审慎、细致。制度移植是后发国家学习先发国家优秀社会制度的重要途径，随着经验和教训的累积，决策者开始认识到正式制度的建立只是制度移植的开始，不是结束。制度在原环境下表现出种种优势，并不代表制度能够在新环境下充分发挥预期的积极效果，可能效果大打折扣，可能完全失灵，甚至会激发新的严重社会问题。制度效果非均态性则将制度移植低效问题进一步深化，指出即便在制度植入国内部，不同领域的环境排斥和制度变形的差异，也会对制度效果产生显著影响。因此，制度移植应该更为审慎，在做出移植决策时，必须更加细致地比较环境差异，控制制度变形。

其次，应建立和完善制度后评估机制。制度后评估近年来在中国多个领域兴起，评估技术虽仍在摸索，但这一机制体现出决策者对制度科学的认识在不断深化。通过这种评估机制，决策者可以动态监测制度的效果，及时发现并解决问题，避免制度移植的形式主义。

最后，应通过制度优化提升制度效果。制度效果非均态性在制度移植中的普遍存在意味着近些年我国所移植的诸多制度还存在很大提升空间，比较制度在不同领域的效果，分析非均态性的原因，可以为制度优化提供科学依据，从而全面提升制度移植的效果，推动社会进步。

［1］杨雪冬:《制度移植与本土实践:以立法听证为个案的研究》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2005年第6期。

［2］卢现祥、朱巧玲:《论发展中国家的制度移植及其绩效问题》，载《福建论坛(人文社会科学版)》2004年第4期

［3］周超、易卫华:《制度移植与环境适应——政府采购的“珠海模式”及其启示》，载《管理世界》2005年第12期。

［4］彭宗超、薛澜、阚珂:《听证制度》，北京:清华大学出版社2004年版。

［5］万其刚:《新中国立法工作成就显著》，中国民主促进会，http://www.mj.org.cn/zsjg/mz/200910/200912/t20091223_87637.htm，2013－02－24.

［6］徐琳:《中国立法听证制度在实践中的困难探析》，载《社会科学家》2004第4期。

［7］徐琳:《制度民主与文明的价值——中国立法听证的政治学分析》，载《学术界》2009年第4期。

［8］章志远:《价格听证困境的解决之道》，载《法商研究》2005年第2期。

［9］章有德:《我国失地农民问题十年研究回顾》，载《上海大学学报(社会科学版)》2010年第5期。

［10］李新:《经济转型中的制度移植与非正式制度约束》，载《财经研究》2008年第9期。

［11］谭术魁、齐睿:《中国征地冲突博弈模型的构建与分析》，载《中国土地科学》2010年第3期。

［12］Ogunlana S.，T.Yotsinsak，S.Yisa.“An assessment of people’s satisfaction with the public hearing on the Yadana natural gas pipeline project”，Environmental Monitoring and Assessment，2001，(72).