教育法的遵守及相关问题研究

李宁

[摘要]法的实施主要是提出实施的原则、要求和标准，而法的遵守则是社会对这些准则和要求的具体落实。教育法也不例外，教育法的实施有赖于教育法的遵守。遵守教育法是教育法实施的逻辑起点。因此，在某种程度上讲，教育法的遵守也就成了教育法实施的关键。

[关键词]教育法的遵守 问题 策略

一、教育法的遵守之涵义

教育法的遵守是指在该法适用范围内的一切组织和个人都必须自觉遵守教育法的规定，严格依法办事，正确享有法律权利，切实履行法律义务。任何组织和个人都没有超越法律的特权，在法律面前一律平等。

教育法的遵守有两个问题需要搞清：一是守法主体。守法主体不仅包含教育法律关系的参加者，还包括一切法人、公民和有关的国家机关；二是守法内容。只要是符合教育法法律规范规定的行为，都被视为教育法的遵守，即被看作是应当遵守的。

教育法的遵守从类型上看从可以说是多种多样，从守法形式上看：不论是行使教育法规定的合法权利或是积极履行教育法所规定的义务，还是遵守教育法规定的禁令都属于教育法的遵守。从守法的实施过程与方式来考察，包括“消极守法”和“积极守法”①。

在特征上教育法遵守主要表现为，一切国家机关、社会组织和个人都是守法的主体。在这一点上，教育法遵守不同于教育法的适用。教育法适用的主体是专门的、特定的主体。教育法遵守是守法主体做法律要求或许可的行为，不为法律不许可和禁止的行为，即主体要准确地行使权利和履行义务。

二、教育法的遵守之意义

在依法治国、依法治教日益走向成熟的今天，重视和研究教育法遵守具有重要意义：

首先，教育法的遵守是国家对全社会主体的普遍要求。国家立法的直接意图便是通过大众守法而有效地实现对社会教育关系和教育秩序的控制。任何违法行为包括国家机关自身违法都在客观上削弱国家的权威。因此，遵守教育法是国家为全体社会成员设定的义务，是法的权威性和法的价值与尊严得到体现的必要环节。

其次，教育法的遵守是守法者自身现实利益的需要。教育法的实施要求人们遵循教育法律规范设定的行为模式，并将各种法律规范转化为现实，使权利得到享受，义务得到履行，禁令得到遵守。其意义在于鼓励合法行为，制裁和矫正违法行为，使各种合法权益得到保护。任何国家制定教育法律的目的，就是要通过教育法在社会生活中的实施，最终使法的价值和目的得以实现。守法也是主体谋求正当教育权利的最佳途径，守法程度越高，实现权利的范围就越大。

再次，教育法的遵守是形成社会正常教育秩序的必然要求。一个社会只有有序才能安定，才能发展。良好的教育秩序要通过教育法加以调整来实现。在现代社会，教育法是使教育活动正常有序的最重要的手段和调节机制。教育法通过它特有的手段和方式，调整社会主体的行为，为社会开展教育活动提供模式，解决教育纠纷，分配教育资源。因此，社会主体遵守教育法是教育可持续发展的前提。

最后，遵守教育法是教育法律实现的最基本的形式。教育法实现包括三个途径：其一是教育法的执行；其二是教育法的适用；其三是教育法的遵守。遵守教育法是教育法实施中最广泛的一种方式，是教育法实现的逻辑起点。

古希腊哲学家亚里士多德早就指出：“法律就是某种秩序，普遍良好的秩序基于普遍遵守法律的习惯。”可见，守法主体对教育法的遵守和政府对教育法的执行、司法同等重要，是实现教育法治的基础环节。

三、教育法的遵守之问题与对策

（一）问题

自我国第一部教育法律《学位条例》公布至今已有几十年。在此期间，各类教育的法律法规先后颁布，教育领域基本上结束了无法可依的局面，以《教育法》为核心的教育法律法规体系基本形成。然而，教育司法的进程仍然让人担忧，教育领域虽然已有法可依，但有法不依的个别状况仍然特别严重，公民个人、社会团体甚至政府部门违反教育法律的现象多有发生，公民在其受教育权利受到侵害时也往往不肯轻易采取司法手段来保护自己的权益。守法主体的法律观念淡薄，守法精神的欠缺使教育领域内有法不依的现象层出不穷，形成教育守法的一个最大盲点。

在社会上，一些父母无视《义务教育法》，不让适龄的子女上学，或把已经在校学习的子女拉回家做帮工，一些雇主为了降低生产成本、用工的廉价，置《教育法》规定于不顾，大量雇用童工劳动。在学校内，既有学生在学校所发生的人身伤害事故，也有学校举办的校办产业与社会其他组织所发生的经济纠纷；既有学校行政人员滥用职权，以权谋私，大胆妄为，藐视教育法律法规的行为，还有一些社会不法分子扰乱学校教育教学秩序，破坏、侵占学校财产，侮辱殴打学校师生的事件等等。与此同时，不仅公民个人有违法行为，就连执法部门本身也存在违反教育法的行为，且长期得不到纠正。如《教育法》第55条明文规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”然而，不少地方政府没有将教育经费单独列出，尤其是教育权下放到乡镇一级后，乡、镇政府为了发展经济不仅没有依法保证“三个增长”，而且还将仅有的为数不多的教育经费挪作他用，挤占学校房舍场地、克扣、教师工资等违法行为也没有受到任何法律制裁。又如《教师法》规定，对拖欠教师工资的，地方政府应当责令其限期改正。但有些地方政府长期拖欠教师工资，也没有被迫究法律责任，有法犹如无法。

教育守法缺失的现象有目共睹，却长期得不到改变，原因何在？ 对教育法“有法不依”现象的归因分析大致如下：

1.教育法制观念淡薄。长期以来，由于“人治、以政代法、以言代法”等级特权等旧的法律观念和意识的消极影响，行政命令取代了法律约束，人们的法律意识薄弱，守法观念淡薄，不仅相当部分的人不懂得尊重、运用自己的受教育权利，自觉履行义务，而且政府部门知法犯法、执法违法的现象时有发生。在教育领域中知法违法的现象也屡见不鲜。

2.教育法规不完备。我国教育法规不完备主要表现在教育法律体系不完善，内容不丰富，形式单一等。从内容结构上看，现行法规中属于政策性、行政措施性的通知、决定等规范性文件多，而规范化的条例、规定等正式法规较少；低层次的单项、具体规定较多，而高层次、综合性的、可作为下位法立法依据的骨干法较少。从调整法律关系的角度看，调整教育内部的法规较多，调整教育外部关系的法规很少。从教育法的作用的角度看，贯彻执行党的教育方针政策的法规较多，而保障教育事业、教育工作者、受教育者权益的法规较少。从法律规范的对象看，规范被管理对象的法规多，而规范管理者、政府机构、公职人员的法规少。

3.教育法律能否得到遵守，还在于法律是否有实效性。法律只有严密、完备，具有可操作性，才会体现出它的法律效力。如义务教育法作为一部法律，只能就大政方针作出决定，具体的实施尚需配套的实施法规，否则就难以体现义务教育法的实效性和权威性。义务教育法颁布、实施后，配套的实施法规迟至6年以后才制定出来，从而在很长一段时间影响了该法律的贯彻落实。

4.教育执法不严。对不执行或违反教育法律的行为，教育法规显得软弱无力。一方面，不少教育法规没有明确法律责任，出现责任空白，使违法者逍遥法外；另一方面，对已明确法律责任的违法行为制约不够。有法不依的现象强化了一些人藐视法律的心态，降低了人们对法律的信任度，危及到教育法的权威性。教育法律某些条款对法律责任的规定不够明确和具体，也影响到人们的教育守法意识。如《义务教育法》第16条对拒不入学接受义务育者，招用学龄儿童、少年就业者作出了追究法律责任的规定；第17条对侵占、克扣、挪用教育经费、侵占、破坏学校场地、房屋和设备者，对侮辱、殴打教师者、体罚学生者以及利用宗教进行妨碍义务教育实施的活动者作出了追究法律责任的规定，但应由哪个机关、以什么手段、按什么程序来追究均无明确、具体的规定，致使义务教育法规定的法律责任在实践中难以执行、落实，形同虚设。还有些法规对应予追究的行为在法律责任条文中没有规定，以致出现责任空白，使违法者逍遥法外。这些现象直接影响了人们守法意识的形成。

（二）对策

我国虽然确立了教育优先发展的战略地位，但并没有全面落实。现行教育体制改革落后于经济体制改革，教育投入严重不足。在短期内，教育领域有法不依、执法不严的现象还难以完全消除。鉴于我国现行教育法实施中存在的问题，必须加大立法、执法和守法的力度。按照教育法遵守的内在要求和规律办事。

1.加快教育立法进程。在立法上，要加强全国人大的教育立法，适当减少行政立法。宪法规定，全国人民代表大会是立法机关，国务院也有权制定教育法规。目前我国教育法律、法规当中，“人大”立法少，国务院颁布的教育法规较多。但是，国务院属于行政部门，其主要职能是执法而不是立法，地方各级也是如此，执法者自己立的法往往在执行的过程中出现自己监督自己的尴尬情况，而自己监督自己是很难有成效的。因此制定教育法规的责任应主要由“人大”来承担。同时，要加强各地地方立法工作。我国由于地域广阔，各地经济、文化发展很不平衡，难以用一个模式来规范全国。普及义务教育，发展基础教育的责任主要在省、市一级，建立基础教育的法律保障体系主要责任也在省、市一级。这就要求各地充分运用宪法和法律所赋予的权力，根据义务教育法和本地的实际情况对普及义务教育提出具体要求，建立和不断完善教育保障的法律体系。

2.加强教育执法、司法力度。建立教育法律保障体系，基础在立法，关键在执法。各级政府的教育行政部门要充分认识自己的执法主体资格，切实担负起执法的责任，逐步建立起法制工作机构，并做好专、兼职执法人员的培训、聘任和管理工作。学校是教育法执法的一个主要对象。教育行政部门要组织、指导学校依法制定办学章程，按章程对学校进行管理和监督。此外，教育行政部门还应积极主动争取地方人大和政府相关部门的支持与配合，形成一股强大的执法力量。有必要成立类似于城市执法局这样的机构。在各级人民法院内部普遍设立教育法庭，已及时的对各种教育法律违法现象司法。

教育法立法和教育法执法工作固然重要，但面对复杂的教育违法行为和教育权利纠纷，加强教育司法的力度是我国教育健康发展的重要保证。针对教育纠纷案件日益增多的现象，教育司法应完善学校教育司法制度，组建教育法庭，依法审理教育案件，加强教育律师队伍的建设，让更多的当事人获得教育法律上的服务和教育司法救济。

3.推进教育法的普及工作。要加强法制宣传，向所有公民普及教育法律知识，帮助了解教育法，理解教育法，自觉遵守教育法律规定，履行教育义务，维护正当的教育权益。普及教育法的重点应放在教育行政机关的工作人员和教育机构中的教育工作者。由于教育工作者的行为直接关系到教育法贯彻落实的效果，影响人们对教育法的认识与评价，因而树立法制观念、增强法制意识、养成奉公守法的观念和品质首先要从他们抓起，这也有助于提高他们依法管理教育事业的能力，营造良好的执法、守法氛围。

4.培养教育守法精神或意识。教育守法行为除依靠强制力的外部保障外，更需要产生于个体的教育法守法精神。只有将遵守教育法的外在力量转化为内部的心理机制，才能使人们积极地、自觉自愿地守法，也才真正符合守法的本质要求。守法精神的培养强调通过个体自我法律修养，提高主体的守法选择能力和守法践行能力。“守法精神”是守法者的守法认识、守法情感、守法意志、守法信念和守法习惯的集合体，其中守法意志是关键，守法信念是核心。守法精神的形成标志着个体人格的法律本性。它要求个体结合法律知识的学习，通过自觉地在法律素质方面的自我改造和自我完善，在学习、内省、慎独、实践等方面自我改造，解决个人欲望与法律要求之间的矛盾，形成守法的自觉性和主动性。

5.营造遵守教育法的环境。要造就个体的守法精神意识，营造理想的守法境界还需要在全社会营造遵守教育法的良好环境。自觉遵守教育法是现代文明社会的一大标志。不过，主体守法的自觉程度往往受文化环境的制约。没有相应的文化条件，普遍守法的观念和现实都不可能出现。而遵守教育法对文化环境的需求，首先是物质文化的基础，其次是精神文化的保障和促进。

人对外在的规范常有本能的排斥心理。因此，教育守法的文化环境应努力形成一种新的“集体无意识”遵守教育法不只是天经地义的义务，而是神圣崇高的权利—，从内心深处激发出守法主体对守法的向往与渴求。另一方面，国家应自觉树立教育法的权威。政府不应做出任何有损教育法律尊严的决策和举动；司法机关不能违背“严格、平等、公正”的原则，以保持公众对其廉洁公正的信任；社会道德观念则不应与教育法律相冲突，更不应容忍各种违反教育法的行为，而应当形成对所有违反教育法的行为的强大的舆论压力；国家教育行政干部和社会知名人士应带头严格遵守教育法，社会舆论与司法环节应对他们提出更高的守法要求。

[注释]

①“消极守法”指守法主体对法律规范（主要是义务性法律规范）的被动服从以及对合法权利的正当放弃。“积极守法”则指守法主体对法律规范的主动适用以及对社会不法行为或意向的合法抑制或反对。

[参考文献]

[1]陈鹏，祁占勇著，《教育法的理论与实践》，北京：中国社会科学出版社2006年版。

[2]张洪生，周卫勇主编，《教育法学导论》，山东：青岛海洋大学出版社1992年版。

[3]潘世倾等主编，《教育法学》，武汉：武汉大学出版社2003年版。

[4]米桂山，龚友明主编，《教育法概论》，北京：学苑出版社1989年版。

[5]国家教育委员会教育司组编，《教育法导读》，北京：北京师范大学出版社1996年版。

[6]张鹏程等主编，《教育法学》，山东电子音像出版社2001年版。

（作者单位：泰山学院教师教育学院 山东泰安）