包容性视角下公共文化服务均等化研究

2013-11-06冷向明

江西社会科学 2013年1期

■方堃冷向明

一、农民工文化权利、身份认同与城市社区“包容性治理”

文化权利是现代国家公民的一项基本人权。社会成员公平享有文化权利、占有并使用文化资源、享受公共文化服务，是和谐社会的重要标志。正处于社会急剧转型和快速城市化的中国，“尽管近年来农民工阶层的经济权利得到了一定程度的重视，但政治权利及文化权利发展仍然滞后，尤其是文化权利还基本处于被忽视的境地”[1]。游离于城乡之间的农民工群体同城市市民相比，在文化背景、受教育程度、社会地位等方面处于弱势。现阶段政府城市公共文化服务和管理体系难以跨越城乡身份鸿沟，不能满足农民工的文化需求，农民工融入城市文化生活、参与社会交往和实践文化创造等各种基本公民文化权利得不到充分保障。即便少数农民工能够在城市顺利“落户”，但由于社区的接纳与整合功能缺乏，导致农民工“市民精神”发育不全，身心两个层面由“乡村人”向“城里人”的蜕变落空。

所谓“包容性公民文化权利”，是指使宪法赋予每个公民享有的基本公共文化服务的权利惠及全体公民，特别是弱势群体和欠发达地区。现代宪政理论认为，作为受到宪法保护的基本权利，公民文化权利的主要实现方式，是以国家和政府承担特定的保障基本权利实现的义务为前提。没有政府在实现文化权利方面的积极作为，公民文化权利将无从实现，文化权利的基础性也将无法体现[2]。然而，我国城乡分治格局和准行政权力渗透，破坏了社区治理的自然演化常态。相对于西方国家来说，我国城市对乡村文明的兼容性较差，“经济接纳、社会拒入”的制度性悖论凸显，条块分割的政府文化行政体制也加剧了公民文化权利在阶层、地域等方面的不均等。从某种意义上说，包容性公民文化权利实现与否攸关农民工真正的城市社会融入及其市民化。

当昔日的农民从以土地为生产资料，以个体劳动为生产方式，以封闭、分散的传统村落聚居制度，转化为机械化大生产的信息发达的城市社区聚居制度时，劳动力、资本及多种经济要素在空间地域上的高度集中和合理流动所产生的聚集效应、规模效益都是空前巨大的[3]。农民工市民化，不仅仅是乡村人口向城市融入的线性流动，还是农民工依法享受与城市市民同等文化权利，实现市民和农民工之间相互身份认同的继续社会化。从隔离、选择型融入再到融合型融入的衍变，是农民工市民化的路径。“阻隔型融入条件下，农民工经济整合、文化接纳、行为适应、身份认同等呈现较低取向，他们并未融入城市主流社会;虽然多元型融入模式使农民工在经济生活上与市民同质，但在习俗和交往方面固持乡村文化传统;融合型融入顾名思义是指农民工经济、文化、行为、身份等四个维度基本得到了城市主流社会的认同，但这种融入带有明显‘主——从依附’的烙印;选择型融入则是农民工在就业、福利和行为举止方面与城市规范趋同，在文化方面既接受流入地的文化，又保留原有的文化，身在异乡却心系故园;只有融合型融入才是农民工市民化的‘最高境界’。城市农民工此时已完全整合到流入地的居民社区共同体当中，他们相互接纳、认可和依赖。”[4]因此，农民工市民化是对我国城乡文化二元体制进行的双向互动式的吸纳性融合，其逻辑起点是公民文化权利，关键环节是实现农民工和市民之间的身份认同，有效途径则是包容性公民文化权利诉求下的城市社区“包容性治理”。

社区治理的概念脱胎于“社区自治”，是伴随政治国家与市民社会在理论上的分野继而被植入治理理念，倡导各主体平等协商以共同管理社区公共事务的过程。事实上，长期以来我国城市社区治理功能被城乡分割的户籍管理制度所遮蔽，大量外来人口如农民工群体根本无法参与和享受社区文化服务，以致社区治理渐趋沦为狭隘的“市民自治”。“合作是牺牲私人的兴趣及倾向而服从一共同目的，于是基于人类这种生存需要产生了‘文化迫力’，并强制一切社区发生复杂的组织活动。”[5]笔者认为，在城乡二元结构境况下，农民工难以自我融入城市与市民共享公民文化服务。当我们意识到城市社区治理对农民工具有排斥性的同时，断不能轻视实现公共文化服务均等化对于社区治理系统所产生的“文化迫力”，即通过以城市社区这个载体提供基本公共文化服务，主动吸纳农民工并持续抗拒排异性，使农民工和市民在文化上产生认同感，促进整个城市治理系统中不同群体之间的人文关照及差异性相融，参见图1。

图1 城市社区“包容性治理”的动态模型

学理上讲，社区治理的精髓乃彰显平等的公民权利和市民的公共精神养成，“公共行政需要在宪政的框架下将公开性、平等性和包容性最大化，让全体人民在享有服务的同时感受到治理的人性化和政治关怀”[6]。李春成指出:“包容性治理的要义在于各种利益相关者能参与、影响治理的主体结构和决策进程，公平分享政策结果、治理收益及社会资源，各主体的权益能得以尊重和保障。”[7]如果从公民权利的角度审视城市社区“包容性治理”，应当是指在本社区范围内，通过政府与民间的持续互动，全体居民(包括农民工等外来人口)能够平等参与公共事务的协商，均等地使用社区公共资源和分享基本公共服务，个人尊严得到维护以及权益得以保障的公共治理。它不仅体现在突破城乡分割的空间包容和组织体系包容的层面上，更蕴含了文化权利包容的民主式治理的深邃内涵。

二、农民工在城市公共文化服务的社区治理中的困境:封闭与排异

德国社会学家斐迪南·滕尼斯在1887年出版的《社区与社会》一书中，首先提出了“社区”概念。在他看来，社区作为亲族和血缘关系结成的社会联合体与按照契约理性组成的社会有着显著区别。由美国社会学家R．E．帕克(Rorber E．Park)等人概括出社区地域性的内涵，认为社区是占据在一块被或多或少明确地限定了地域上的人群的汇集。可以说，“共同体”就是社区的本质。换言之，即便聚居在同一区域内，没有稳定的文化认同和交往合作的人群也不能算作社区[8]。我国改革开放以来，从起初对外来人口尤其是农民工的排斥，到逐渐将其视为城市的一分子，人们的观念发生了翻天覆地的变化，但这并不意味着城市农民工拥有与市民身份相匹配的文化认同和无差别的社会交往能力。相反，“我国的社区并不是自然形成的所谓共同体，而是行政划分的治理单元。社区几乎都不是一个自给自足的‘整体性社区’，而仅仅是满足原始居民部分需要的‘局部性社区’”。[9]这就决定了我国社区碎裂和分散化，而非自然演变的产物。

我国传统城市社区治理模式可以被视为一种“封闭式治理”，社区地域界限和主体资格具体而清晰。随着社会、经济体制改革的深入和工业化、城镇化的加快，城市空间和市民居住格局也发生了变化，如居住形态多样化、集中化等，以单位制社区为基础的居住单元逐步被以商品化运营、门禁式管理、规模大、单一化、大众化为特征的“封闭式社区”所代替，阿特金斯和布兰迪形象地将这种“封闭式社区”凝练成“在一定的社会、法律规则下，形成了具有共同文化信念的居民聚落联合体，在联合体内，通过设置大门、围墙或栅栏限制其他公众随意闯入”[10]。城乡分治和户籍制度的政策阻隔，使我国城市社区治理的内容限定在“以城市市民为本位”、“为城市市民服务”等方面，将包括农民工在内的外来人口排斥在治理系统之外。有研究表明，农民工社会支持个体中心网络，表现出“同质性较强，强关系占主导地位”的特征。他们在城市工作和生活的人际交往圈狭小，其社会支持网络还是以初级关系为主，流出地(乡村治理系统)的地缘、血缘关系依旧发挥了重要作用[11]。由于缺乏与城市市民直接或深层次的交往，他们容易在文化认同上形成特殊的聚集区或交际网(城市亚文化)，亦即“农民工文化圈”。农民工所携带的乡村文化传统使城市文明与乡村文明在社区治理中正面遭遇，其排异与冲突在农民工群体中体现得最为激烈。

流动性较强的农民工往往以暂住的形式生活在城市社区，他们既不可能通过企业雇主直接享受公共文化服务，也无法从社区获得平等的公民文化权利及服务，更谈不上拥有参与社区决策和管理的机会。经历乡村和城市双重压力和冲击的农民工，难以在城市中寻找到符合自身消费特点和消费水平的文化生活，“城市文化的沙漠地带”便悄然形成。这种状况，不仅不利于农民工思想道德素质、心理素质和科学文化素质的提高，而且最终会因其被排斥在城市社区治理边界之外面对社会和谐产生消极的影响。总之，无论是我国单位制时期社区治理的“行政化”困境，还是共同体治理的“边缘化”取向，都势必造成农民工城市社区公共文化服务的“真空”。

政府文化责任缺失以及社区包容性治理功能先天不足，是城市农民工公共文化服务非均等化问题突出的根源。就公平正义上而言，在一个政治社会共同体里，所有构成这一共同体的成员都具有自由而平等的权利，没有什么农民、工人或商人等社会身份之分。但是，“贫富差距的悬殊，在社会保障系统不完善，公共服务乏力的情形下，低收入、疾病、人力资本不足都将导致农民工群体产生权利贫困(如话语权、经济权和发展权)和能力缺失(如因受教育权利的不平等而导致就业能力弱等)，从而面临社会排斥，社会排斥又加剧了其权利贫困、能力缺失，形成恶性循环”[12]。

三、惠及农民工的城市公共文化服务均等化体制机制构建

图2 城市农民工公共文化服务均等化建设路径

如图2所示，快速城市化进程中，社区作为农民工社会文化生活的“栖息地”，冀图满足农民工文化需求的包容性治理的善治夙愿。但是，我国传统城市社区治理模式在空间、范围和内容等方面的封闭性与排异性，导致城市公共文化服务和管理体系难以覆盖农民工群体。构建惠及农民工的城市公共文化服务均等化体制机制，是实现包容性公民文化权利的必由之径。笔者以为，农民工公共文化服务均等化的思路，应当是嵌入城市公共文化服务体系建设，而不是另起炉灶再制造出一个专门的文化服务体系。农民工公共文化服务均等化，本质上是城市公共文化服务对象、产品和内容、范围与方式的拓展。既然是拓展，在城市公共文化服务体系建设的各个环节、各个领域，就需要在原有基础上加载农民工这一群体的特殊需求、服务特点及保障程度。增强社区吸纳与整合的包容性治理功能，以常住地街、区级行政为主导，社区为平台，协同社会组织参与，是农民工公共文化服务均等、普惠、持续进行的制度化设计与安排。

(一)修复常住地街、区级行政主导责任，保障城市公共文化服务覆盖农民工

“常住地政府是保障农民工文化权益、满足农民工文化需求的责任主体。城市公共文化服务体系的建设规划、经费保障和资源配置，要充分考虑辖区内农民工的文化需求，切实提高面向农民工的文化服务能力，使农民工能够享受与城市居民均等化的公共文化服务。”[13]具体而论，城市街、区级行政组织(不设区的市当以市级为主)处于农民工公共文化服务供给链条的最前端，亟须弥补责任缺位，担负起农民工公共文化服务均等化的主导职责。

1．健全城市农民工公共文化服务政策指导机制。农民工属于法律意义上的劳动者，但保障其平等享有文化权利的法律法规仍不齐备，各级政府和职能部门针对农民工的公共文化服务供给权责划分，也无明文规定。从文化权利宪法保护的角度出发，国家应完善《劳动法》、《劳动合同法》、《物业管理条例》等法律法规，尽快制定出台《演出法》、《现代文化财产保护法》、《广播电视法》、《电影法》等，构建全面的农民工文化权益保障体系。合理界定城市基层行政组织(街、区)对农民工公共文化建设的具体权限及内容，特别是财政投入和事权范围。街、区级行政组织要制定吸纳农民工文化需求的政策，指导社区开展农民工文化活动。相关文化执法部门还要加大对侵害农民工合法权益的社区、企业单位或个人予以查处，切实维护农民工的平等文化权。

2．设置农民工公共文化服务需求追踪机制。掌握新生代农民工文化需求的新特点、新要求，是有针对性提供农民工公共文化服务的前提。基层政府文化部门要深入社区楼栋、院落调查农民工文化需求，特别是工地、厂矿和城乡结合部等农民工相对聚集的区域，要建立文化需求和消费状况的分析制度。街、区级行政组织要主动与社科院、大专院校和相关研究机构合作，借助文化专家和学者的智慧，实施农民工文化调研。组织基层文艺和科教工作者立足辖区农民工实际，从生活方式、文艺休闲、心理认知、思想感悟、幸福指数等多方面展开文化帮扶和心灵沟通。

3．完善农民工公共文化服务资金投入机制。在各级政府逐年加大文化资金转移支付的过程中，健全城市基层政府对农民工公共文化服务经费投入的保障机制。区级政府在编制公共文化服务预算时，要充分考虑辖区农民工文化需要，将农民工公共文化服务日常经费纳入该区公共文化服务总体经费中，统筹考虑、合理规划;街道作为区级政府的派出机构，则要在社区内兴建小型文化广场、体育健身场、图书室、科普文化室、电影厅、宣传报刊栏等设施。同时，街道还要制定公共文化设施管理的具体办法，推动这些设施向农民工免费开放。例如，社区及周边的图书馆(室)通过经常性赠书、举办公益讲座等为农民工提供服务，以提高设施的可及性。

(二)增强社区治理的包容度，搭建城市农民工公共文化服务集中供给平台

1．重视社区对农民工公共文化服务的信息采集和处理。一方面，社区要构建顺畅反馈社区农民工公共文化需求状况的民主表达机制。居委会在制定本社区相关文化政策、措施时，要吸收和回应该社区内农民工群体的利益愿望，邀请农民工代表参加社区居民大会，给农民工提供参与社区公共决策和协商讨论的机会，通过民主投票、居民论坛等方式，表达其对社区文化服务的满意度和评价。另一方面，社区居委会要推行“居务公开”，将公共文化服务信息和建设状况及时公布，并设立社区居务信箱，征集农民工对社区公共文化服务的意见和建议，将农民工公共文化服务纳入年度社区绩效考核体系。

2．创新城市社区针对农民工公共文化服务管理的组织结构。我国《宪法》明确规定，居民委员会是基层群众性自治组织。作为社区治理的主体，居民委员会要按照《城市居民委员会组织法》规定，对社区内公共事务实行自我管理。为适应当前大量外来人口流入的实际，居委会、社区党团组织、业主委员会应当就农民工文化工作联合研讨，组建基于民主协商性质的外来社区人员(包括农民工)文化管理机构，以承接来自街道、上级行政资源或服务任务。

3．提高配置和利用社区文化基础设施的能力，开展形式丰富的农民工文化活动。社区居委会在规范公共文化设施运行管理制度的基础上，还要鼓励和引导农民工充分有效使用，并保证农民工与社区内其他市民具有同等使用的机会与权利。社区要利用周边文化场所、图书馆、健身广场、临街公园等设施，有针对性地组织开展诸如农民工故事会、歌咏比赛、棋牌比赛、文艺晚会、舞蹈健身等文娱体育活动，活跃农民工业余文化生活。通过电子报刊、广播、互联网、手机短信群发等媒体手段，促进农民工快速适应现代都市文化。

(三)探索民间资本进社区，形成农民工公共文化服务社会协同治理格局

新兴社区非营利组织及其他社团组织、公益事业组织及原有的居委会和由街道办事处派生出来的社区组织，正在努力演化为我国城市社会结构的中间层，这些中间层已经成为我国政府公共服务供给体系和基层民主治理体系的有益补充。[14]在我国，城市社区“包容性治理”的主体除了政府与准行政组织外，还包括大量社会草根组织。这些社会组织囊括了社区治理中的各种自治团体、民间社团、中介机构和慈善组织等，它们便于直接深入社区基层，灵活地提供公共文化服务。诸如各种文化协会、艺术团体、基金会等非营利性组织参与到农民工公共文化服务中，以协调“市场失灵”或“政府失灵”，形成官民合作的共治机制。

其中，各级政府部门要吸引社会组织投资城市社区公共文化设施建设，参与其运营管理和维护。城市文化部门要会同土地、建设、城管、环保等多部门减少审批手续，适当放宽准入条件，降低公共文化设施建设的资金门槛，准允社会公益资本、民营资本甚至域外资本以直接或间接投资、项目融资、租赁、设立基金、承包经营等方式，参与城市公共文化设施建设。国有商业银行应在坚持信贷原则与利率政策的前提下，对属于“三有”(有市场、有效益、有信用)的民间性公共文化项目给予信贷优惠。借鉴国外经验，各金融机构还可尝试与城市社区组织或实力强、信誉好的私营企业签订合作协议，共同组建“社区发展银行”，为公共文化服务开拓多元化融资渠道。

另外，借助社会力量为农民工提供社区志愿服务，提高农民工融入城市的文化“软能力”。教育资源的不均等直接降低了农民工作为市民的文化素质，反过来看，农民工素质低下，又成为农民工文化权利意识淡薄和公共文化活动匮乏的缘由。建议鼓励民办教育培训机构或个人创办农民工子弟小学、补习班、职业技能辅导班等，开展城市社区爱心支教和义务就业指导，不断培植农民工自我市民化的“造血”细胞。

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