新形势下我国外债管理现状和模式探讨

王任飞

摘 要：外债对我国国民经济发展和社会进步起到极其重要的作用，同时也应看到，外债是一把双刃剑，可能危害经济安全和社会稳定。本文对我国外债管理的内容和现状进行了阐述，对近年来外债改革措施进行了总结，并在此基础上，提出了新形势下我国外债管理模式的政策建议。

关键词：外债；管理模式；探讨

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）08-0040-04

目前，我国的资本项目管制中，直接投资项下，分为对华直接投资和对外直接投资，经过数次政策调整，大部分常规性业务由以往的核准管理改为登记管理，有效提高了投资贸易便利化程度。证券投资项下，我国2003年通过合格境外机构投资者（QFII）制度，有限度地放开本国证券市场，允许境外证券投资资金的流入；2006年启动了合格境内机构投资者（QDII）制度，允许境内机构投资境外资本市场；2007年放开了境内个人直接对外证券投资业务。而外债项下仍受到较为严格的管制。

一、我国外债管理的内容和现状

（一）我国外债管理的内容

我国外债管理的内容包括外债总量管理、外债结构管理和外债营运管理三个方面内容。

1. 外债总量管理。外债总量管理的核心，是使外债总量适度，不超过债务国的吸收能力。外债的吸收能力取决于债务国的负债能力和偿债能力两个方面。前者决定债务国能否将借入的外债消化得了，使用得起；后者决定债务国对外债能否偿还得起。

2. 外债结构管理。外债结构管理的核心，是优化外债结构。外债结构是指外债的各构成部分在外债总体中的排列组合与相互地位。外债结构的优化具体包括： 外债种类结构的优化、外债期限结构的优化、外债利率结构的优化、外债币种结构的优化、外债国别结构的优化、外债投向结构的优化。

3. 外债营运管理。外债营运管理是对外债整个运行过程进行管理，包括外债借入管理、外债使用管理和外债偿还管理。外债借入管理要掌握好借债窗口，控制好借债总量，调整好借债结构，控制好借债成本。外债使用管理要掌握好外债的投向，力争使外债投到微观经济效益和宏观经济效益综合最优的产业和项目上去。外债偿还管理要落实好偿债资金，合理安排偿债时间，避免出现偿债高峰。

（二）我国外债管理的现状

1. 我国外债构成的特征。一是外债余额呈逐年递增趋势。从1986年到2012年6月末，我国外债余额由214亿美元上升到7851.72亿美元，增长了近36倍。二是短期外债占比高。剔除贸易信贷余额因素，2012年6月末短期外债占比已达到60.2%，是国际警戒线标准25%的2.41倍。三是贸易信贷余额占比上升。2012年6月末贸易信贷余额占全部债务总额的36.9%，并且有连年上升趋势，成为债务增量的重要来源。四是国际商业贷款占主导地位，外国政府贷款和国际金融组织贷款比重下降。2012年6月末国际商业贷款占登记外债余额的54.6%，外国政府贷款和国际金融组织贷款只占到8.5%。五是负债率、债务率以及偿债率均在国际警戒线之下。

2. 在管理架构上以分散化联合监管模式为主导。目前，我国采取的是由发改委、财政部和外汇局对外债资金实行联合监管的模式。发改委会同有关部门制定国家借用外债计划，合理确定全口径外债的总量和结构调控目标，同时负责境内中资企业等机构举借中长期国际商业贷款审批；财政部负责主权外债借入、转贷和偿还；外汇局具体负责所有外债登记审批及全口径外债的统计监测，并定期公布外债情况。

3. 在管理对象上实行差别化管理。当前我国对于外商投资企业、中资企业及金融机构实施差别化管理。对外商投资企业境外融资实行较为宽松的“投注差”管理。外商投资企业借用的外债规模不得超出其“投注差”，即外商投资企业借用的短期外债余额、中长期外债发生额及境外机构保证项下的履约余额之和不超过其投资总额与注册资本的差额。对中资机构借用外债进行较为严格的资格审核。境内中资机构举借短期国际商业贷款实行余额管理，余额由外汇局核定，中长期国际商业贷款须经国家发改委批准。对金融机构实行短期外债指标年度核定。外汇局每年根据国家宏观调控政策和国际收支形势核定金融机构短债指标规模。

4. 外债监管法律体系逐渐完善。我国在1987—2005年期间先后发布了《中华人民共和国外债统计监测暂行规定》、《外债管理暂行办法》、《关于完善外债管理有关问题的通知》等外债管理法规，逐步明确了外债的定义、外债登记制度、外债统计口径、外债统计监测等方面的内容，初步形成了我国的外债管理法律体系。为深化外汇管理体制改革，适应资本项目可兑换进程发展的需要，外汇局又制定了《外债登记管理办法》和《外债登记管理操作指引》，并于2013年5月13日正式实施。新政策的实施简化了行政审批程序，强化了外债统计监测，进一步完善了我国外债监管的法律体系。

（三）目前我国外债管理中存在的问题

1. 短期外债占比较高，易成为国际投机资本流出入渠道。短期外债具有流动性强、逐利性强及期限短等特点，且种类繁多、形式复杂，监管难度较大。在资本项目逐步开放的情况下，容易成为国际投机资本进出我国的便利渠道。而投机资本通过短期外债渠道进行的大规模流动，会对我国资本市场进行冲击，造成金融市场的不稳定，甚至会危及经济、金融安全。2008年美国次贷危机爆发以来，我国加快了经济结构调整步伐，经常项目顺差呈现下降趋势，提高了维护国际收支平衡的力度，但中长期外债余额与短期外债余额仍呈现出此消彼长的态势。

近年来，我国短期外债余额持续增加，并于2004年开始在外债总额中的占比超过中长期外债。短期外债的迅速扩张推动了我国基础货币投放、加大了通货膨胀和对冲外汇占款压力、加剧了我国平衡国际收支和管理外汇储备的难度。

2. 人民币外债管理问题亟待解决。随着人民币跨境贸易结算的迅速展开、香港人民币离岸市场的形成和人民币资金回流政策的放宽，人民币资本项目的需求也日益旺盛，由此而来的监管问题也日显突出。一是人民币外债激增可能导致国内宏观调控效果下降。目前，采取稳健的货币政策是抑制通货膨胀的重要宏观调控手段，但人民币外债产生大量资金流入国内市场，造成人民币流通过剩，对宏观调控政策产生了抵消作用。二是人民币外债成为新的跨境套利手段。由于境外借入人民币贷款利率不受央行基准利率限制，在离岸人民币市场具有充足流动性的条件下，借入人民币贷款利率远低于受利率管制的国内银行贷款利率水平，加之我国目前对人民币外债的使用权并无过多限制，使得套利者有机可乘。

3. 现行宽松的“投注差”外债管理模式存在较大隐患。根据现行的“投注差”式外债管理，只要外债总额控制在差额以内，外资企业就能够举借外债。外汇局重点要求借款合同表面真实性，宽进宽出的管理，为跨境资本流动提供了条件，客观上存在国际短期投资资本借道渗入与集中流出的风险。“投注差”管理规定只将境外债务性资金纳入管理，未全面考虑债务企业的资金状况， 未对借债企业的资产负债情况进行要求，部分流动资金充裕的企业受利益驱动大量举借外债，实质并未改善企业资金需求，却加大了跨境外汇资金净流入压力。另外，股东贷款门槛较低，易成为异常资金借道流入首选。相比于人民币贷款，外商投资企业向股东或关联企业借款，不受信贷规模、投向的限制，也不需要房产、机器设备等固定资产作为贷款抵押物，具有期限短、周转快、利率低、免担保、还款灵活等特点，境外异常资金易以股东贷款形式通过展期或转增资本等方式将资金长期滞留境内。

4. 外债规模控制不够科学， 客观上增加了外债偿还风险。一是总量及个体外债规模均难以控制。现行外债管理政策中的“投注差”规定主要是为了引导境内机构合理、有序利用外资，控制外债规模的快速增长。但随着外商投资规模的扩大，“投注差”总量必然随之增长，致使外债总量节节攀升，难以掌控外债总规模。而且由于单个企业投资额越大，“投注差”越大，企业可借用外债的绝对量也越大，有些外商投资企业采取故意夸大投资总额或者虚报投资总额和注册资本，借用外债后再减资的方法，以获得更大的融资空间， 导致对单个企业的外债规模难以控制。二是易造成外商投资企业“资本弱化”。按“投注差”管理模式，外商投资企业投资总额越高，注册资本占投资总额的比重越小，可借用的外债额度越多。企业为降低经营中的权益资本风险，往往倾向于借入更多的债务资本，获得更大的财务杠杆效应，增加了企业的经营风险。

5. 管理手段不足，对外债资金流向及债务汇出时间缺乏可控性。一是对外债资金流向监管乏力。目前，外汇局和银行侧重于审核借款合同、资金用途等单据的表面一致性与合规性，但企业外债结汇人民币资金与其经营资金混用后，资金实际用途难以有效监测。二是对债务汇出缺乏可控性。现行外债政策对外商投资企业外债期限管理较为宽松。企业借款合同中只要明确有提前还款条件的均可随时提前还款，即使合同中未约定，企业可根据需要在合同中增加提前还款条款到外汇局登记，即可提前还款。部分投机资金以借债方式流入境内结汇，达到预期收益后，利用合同中提前还贷条款购汇汇出，实现套利行为。三是对短期外债展期的条件、次数和期限没有限制，难以准确统计监测外债期限比率，给投机资金通过外债展期将资金滞留境内，寻找投资机会提供了可乘之机。

6. 监测口径不全，增大了偿债风险与异常资金冲击风险。部分“隐性外债”未纳入外债统计，如外商投资企业外方股东的已分配未汇出利润、股权转让项下及其他资产交易项下对外应付款等。其中，外商投资企业将利润留存境内不分配汇出，实际上已将其资本化为对外负债，需要时凭董事会决议即可将这部分利润汇出，具有“隐性外债”的特征。

二、我国外债管理改革采取的相关措施

（一）积极推动中资企业融资三项外汇管理政策

中资企业融资三项外汇管理政策是近年来外汇局在外债管理领域内积极推动的重要工作，包括中资企业借用短期外债、中资企业境内贷款接受境外担保和中资企业外汇质押人民币贷款。这些政策可在一定程度上改善中资企业的融资来源渠道，缩小中、外资企业在境外融资管理政策上的差距，从而减少假外资和以规避国内监管为目的的返程投资。

（二）大幅改革境内机构对外担保管理政策

为适应市场主体的发展需求，外汇局在2010年7月出台规范性文件，对原有对外担保管理政策进行了大幅改革：一是调整对外担保余额指标的管理范畴和核定方法。银行为境内外机构提供的融资性对外担保全部纳入余额指标管理，按年度核定余额指标；非银行金融机构和企业的融资性和非融资性对外担保业务，经批准可实行余额管理。二是放宽被担保人的资格条件和财务指标限制，扩大对外担保业务范围。银行提供融资性对外担保，被担保人可以不受与境内机构的股权关系、净资产比例和盈利状况等限制。非银行金融机构和企业提供对外担保，被担保人仍有一定的资格限制，但盈利要求、净资产比例要求等有所降低。三是取消银行对外担保履约核准，银行对外担保履约，可以依法自行办理。对外担保管理程序大幅度简化，较好地促进了境内机构“走出去”，促进了境内金融机构中间业务的发展。同时，针对对外担保管理方式的转变，加强统计监测和事后核查，一定程度上完善了国际收支风险调控机制。

（三）优化境内金融机构短期外债指标分配结构，提高借款资金使用效率

每年外汇局都会根据国家宏观调控政策和国际收支形势的变化，核定境内机构短期外债余额指标，不断优化指标分配结构，充分发挥短期外债管理对市场预期的引导作用。短期外债指标的核定，缓解了境外投资企业融资难和流动资金不足的问题，也稳步推动了其他投资可兑换程度的提高。

（四）简化外债审批程序，强化统计监测

2013年5月13日，新的《外债登记管理办法》及《操作指引》实施。新政策放宽了资金使用限制，外债资金除用于自身经营范围内货物和服务贸易支出外，还可用于规定范围内金融资产交易；企业可通过借新还旧等方式进行债务重组；同时，政策放宽了外债资金存放境外的限制，允许债权人根据债务人指令直接办理对境内、境外货物或服务提供商的款项支付。新的外债管理政策改革，提高了外债资金使用效率。

三、资本项目可兑换条件下外债有效管理模式探讨

（一）建立外债主体监管机制，加强债务主体行为监管

首先强化主体监管理念。在对企业外债全程监管的过程中，不只局限于审核合同条款及其提供资料的表面真实性，更要关注企业所在行业政策、自身财务状况及远期发展规划等，掌握企业对外债资金的真实需求和实际用途；其次，建立“关注企业名单”制度。对于有频繁、大额、异常行为的企业，列入关注企业名单进行管理。对屡次违规企业，不仅按照外债管理规定严肃处理，而且对于其申请的其他外汇业务通过限制受理或者拒绝受理进行联动管理，从而打击企业外债行为的随意性、投机性。

（二）改进外商投资企业融资规模控制方式

一是改进“投注差”单一指标管理模式。在“投注差”指标管理下，加入“债务/资本”比例管理，其中，资本=所有者权益（净资产），债务=境外融资和境内融资之和，将外资企业外债规模和国内贷款规模统一限定在一定比例内，实现双指标控制外资企业总体借债规模。这个比例最高为1：1，并按照产业特点和企业主体类型区别对待，如对于环保类或高科技创新企业可赋予较高的比例，促进国内产业结构调整和国内经济转型。二是强调“实需原则”，增加外债借入必要性审核。在外债签约登记审核中，中长期外债主要以企业规模、企业生产经营状况、项目可行性报告作为参考，短期外债应以分析企业财务数据中流动比例和速动比例作为参考，判断企业流动性是否充足，确定其是否有实际需要或有实际需要情况下额度是否合理。

（三）完善企业外债期限及变更管理

一是规定展期次数和展期期限，可参照“贷款通则”相关贷款展期规定执行。达到展期上限，不受理展期登记；逾期不还的，不受理举借新债的签约登记。保证外债统计数据真实反映债务期限结构，为加强跨境资本流动均衡管理提供数据支持。二是加强对外债还本付息事项变更的管理，可规定一笔外债只能变更一次，并在系统中设置变更次数上限，避免企业外债还本付息变更的随意性。

（四）建立外债人民币资金专户管理制度

要求借债企业开立外债人民币资金专户，外债结汇资金及人民币外债进入专户管理，规定外债人民币资金专户不能与企业其他账户进行资金相互划转，也不得提现。对于每笔外债人民币资金专户中资金的使用，参照资本金结汇实行规范格式的支付命令制，由银行依据企业提交的书面支付命令直接向指定的收款人进行支付，并由企业提供证明人民币外债资金用途的文件或资料。外汇局重点进行事后核查和结汇资金流向的监管。

（五）实现全口径的外债统计监测

将外商投资企业外国投资者的未分配利润、已分配未汇出利润、股权转让项下及其他资产交易项下对外应付款等 “隐性债务”纳入外债管理。借鉴贸易信贷管理思路，建立外商投资企业对外应付款登记管理系统，由企业自行办理未分配利润、应付股利和其他资产交易项下对外应付款的登记、使用及汇出，有效防范“隐性债务”所带来的风险。

参考文献：

[1]李瑶.人民币资本项目可兑换研究[J].社会科学文献出版社，2004，（12）.

[2]吴庆田，杨丽，顾金宏，吉余峰，罗恩平.中央银行学[M].东南大学出版社，2005年8月第1版.

[3]王蕾.可兑换进程中的外债管理[J].中国外汇，2012，（9）.

（责任编辑 孙 军；校对 YT，SJ）