谈谈政府收入体制改革的问题

周天勇

（中共中央党校，北京 100091）

在我国，财政税收体制的改革，实际已经成了今后整体改革的核心、重点和最繁重、最复杂、最艰巨的任务。目前来看，财政税收体制方面，支出方面的体制改革在逐步推进，比如财政支出结构正在向着公共服务型财政调整。但是，收入方面的体制改革进展不大。笔者认为，“十二五”期间，甚至到2020年，政府收入方面的体制改革包括如下几个方面。

一、彻底清理各种收费，需要收的费改税

2009年，进入预算内的收费罚款收入为8 962.2亿元，有统计的预算外收费罚款收入大约为7 900亿元左右，无统计的预算外收费罚款收入估计在5 100亿元左右，共计约为21 962亿元。规模巨大，为税收的1/3多。笔者认为，对于政府各部门和各行政事业性机构的收费，包括一部分乱罚款，在“十二五”期间，需要有一个五年的清理规划，并且要有各部门配套的取消收费后的改革方案。若要真正彻底清理税外收费，这个规划要分轻重、分先后、分阶段、分步骤实施，扎扎实实推进清费减人方面的改革。

1．“十二五”期间，对收费项目和规模进行一次普遍清查。对政府各部门和各行政事业性机构的所有收费罚款项目，不论是“合法合规”的，还是政府部门和行政性事业机构自行规定的，都进行一次普遍的清查。查清有多少项，费率是多少，部门和机构的年收费罚款规模有多大，全国加总起来规模多大，各种收入去向何处，以此做到对收费罚款项目和规模心中有数。不论是自收自支，还是先交财政，再由财政拨回，需要查清收费罚款总规模占实际政府全部收入的比率是多少，政府各部门和各行政性事业机构，有多少机构和多少人，特别是一些协编、临编，以及合同制人员到底是多少，其中，收费和罚款供养了多少机构和多少人，如果取消收费和罚款，有多少机构和多少人会失去供养。

2．进行费归税、费改税的改革。取消纯公共服务和社会管理类的各种收费，除了准公共服务，如公交、教育和医疗等适当收费外，对居民、工商户和企业只征取税收，不再收取税外费，废除各种收费，大幅度减少罚款，极少量的罚款需要通过听证来认可，并接受社会各界的监督。费归税和费改税改革后，政府及政府各部门再进行收费，应当视作违法，城镇居民、工商户和企业，有权予以抵制。

3．废除绝大部分政府部门和行政性事业机构的收费权和罚款权，废除收支两条线，禁止潜规则中的超收奖励和罚款分成体制，改为专门税务机构收税和财政拨款体制。执法和收费一定要分开，政府只留一个税务部门收税，然后供养政府部门的人员，这是现代政府的基本原则。不能所有的政府部门和机构都成为收费部门和准税务机构。财政不允许对政务、法务、军务，以及提供公益性服务的事业单位，留有预算缺口;严禁通过给收费和罚款政策，让有预算缺口的机构和单位自己弥补经费不足;特别是严禁设立没有经费而拥有收费、罚款权力和政策的政府机构和公益性事业单位。

4．县乡机构、机关后勤、公车消费、公务招待、事业单位等改革要配套进行，并且要估计成本、评价风险，分阶段和分步骤坚定不移地推进。因为政府各部门收费和罚款的相当部分，用在供养1 270万县乡非编制单位和人员上，用在一些机关的后勤开支上，用在8 000亿～9 000亿的“三公”消费上，还用在供养130万个事业单位和3 000万事业人员上。不进行这些方面的配套改革，彻底清理收费，实际也是不可能的。

清理收费和罚款应当遵循三个原则:一是各级政府应当是本级财政有多少钱办多少事，不能靠收费和罚款来多办事;二是有多少钱就供养多少机构和人员，不能靠收费和罚款来供养吃皇粮的机构和人员;三是从中央到地方，各级政府的事权和财权应当划分和界定清楚，不能收钱的不管事，管事的没有钱而去乱收费和乱罚款。

二、形成统一完整的政府收入体系

我国目前的政府收入体系中，除了税收和一部分收费进入了预算外，相当部分收费罚款收入、社保资金收入、国有企业利润、土地出让收入、探矿权和采矿权出让收入、出售彩票收入、公共考试收费等项目，基本上没有进入政府的财政预算。笔者认为，应当逐步纳入预算统一管理。

1．社保费作为税收征收，并纳入预算管理。有的学者提出，中国社会保险的模式，应当借鉴德国经验，采取劳资分责、政府担保、自成系统、自我发展。笔者认为，社保资金由社会保障部门或者社会自我管理这种模式面临三个问题:一是社保以税收方式征收，还是应以交费的方式征收，包括个人账户需不需要强制储蓄。二是社保与财政关系是怎样的，需不需要财政在一些时段，甚至是长期地进行投入和平衡。三是需不需要强制征储，纳入复式预算管理。

从中国公民法治意识淡薄、非正规就业量大以及个体微型和中小型企业多的国情看，社保需要以税收的方式强制征收，并且个人账户要由国家强制代收代储。如果社会保障缴费方面倾向于自治为主，劳资分责，政府扮演社会担保人角色并承担有限责任，可能会出现如下情况:一是交费和储蓄漏损将很大，会造成社会保险资金巨大的缺口。中国社会保险资金的征收和储蓄，将面临以下难点:（1）相当一部分公民消费是今天有钱今天花，不管明天怎么过，甚至依靠国家的意识和习惯都很浓;（2）因提取社会保险会加大成本，因此雇主会千方百计地不缴或者少缴社会保险，或者与职工串谋，给职工少量的现时支付，而不缴和不储社会保险金;（3）无论是统筹，还是个人账户，都具有未来性和与参保人信息不对称的情况，职工作为理性的人，往往宁肯选择钱少一些，只要及时拿到手。因此，社会保险的征缴和储蓄，会遇到很大的阻力。税收具有强制性，而费与税相比强制程度则较低，由于公众依法纳费意识弱，可能因法不责众而漏损很大，使测算的交费规模与实际所收的资金规模之间形成巨大差额。只有以税收方式强制征收，才可能做到社会保险税的应收尽收，使测算社会保险收入与实际保险收入的缺口最小化。二是如果对非正规创业、非正规就业，特别是个体、微型和中小企业的劳动力，实行自愿参保的政策，不强制其入保，将形成巨大的无保障人口。中国每千人企业数量远低于发达国家。如果缴社保费只是以法人与雇员之间关系考虑，就会导致这样两个问题:（1）目前在非正规企业和就业领域的2亿左右的劳动力可能不会入保;（2）从未来看，中国人口众多，劳动力资源丰富，个体、微型和中小企业，特别是非正规创业和非正规就业，可能解决80%的劳动力就业，这样高比例的劳动力任其自由选择是否参保，将会给国民经济造成灾难性的后果。因此，社会保险一定要以税收的方式强制征缴以及通过税收部门强制代收代储，才能保证社会保险资金的足额征收和为未来足额储蓄。

社保资金如何管理，关系到国务院的治理结构。从讨论的情况看，社保要逐步从地方集中到中央，在这点上基本没有分歧。一些学者认为，焦点在制度设计上，社保资金应由人保职能部门征管和使用，不纳入国家预算统一管理。笔者对此持否定观点。

社保资金管理模式，涉及国务院行政治理体制;从结构有效、稳定和政令统一的角度讲，社保资金应当纳入财政预算统一管理。一是社保资金由职能部门管理，在中国实际上会形成第二“财政部”。特别需要提醒的是，劳动力价格是逐年上升的，因此，按照劳动力价格一定比例所收的社保资金，在整个政府收入中的比例会越来越大。美国财政收入中社保收入的比例在持续上升，而由于资本长期价格是相对下降的，以资本为基础的公司所得税在政府收入中的比例却越来越低。从长期看，中国也不可能摆脱这种要素价格变动规律对政府收入结构的影响。稍加思考便会明了，目前中国人均GDP水平很低，而经济总量却已经超过日本了。中国这样多的人口，如果将其社保费集中到政府的某一部门管理，这一部门掌握的资金，可能是全世界社保资金规模最大的资金额。如果社保不纳入统一的国家财政预算，由职能部门征集和管理，实际上会足以成为中国国务院中的第二财政部。二是在目前中国的行政治理结构下，财政预算应当统一集中，而不宜使多部门持有重资。从现实看，经济实力决定发言权;从治理方式上看，行政管理部门权力较大;从未来国家的发展着眼，需要一个政令统一和稳定的最高行政治理结构。因此，就国家行政治理统一和稳定的需要考虑，既要避免地方持社保重资而影响公民对国家的认同，进而影响中央权威和国家统一的局面;也要防止部门持重资而左右最高行政统一政令的情况发生。因此，不能再在预算方面设计一个留有部门持重资而影响统一政令隐患的制度。

因此，社保资金管理需要有两个集中:即从地方逐步集中到中央，从部门集中到国家的财政预算。形成社保税务征收、预算管理、基金运作、社保核算、社会化发放、第三方监督的各环节横向分工的运作模式。

2．国有工商企业利润和金融资产收益纳入财政预算。有学者对将国有经济纳入财政预算管理进行探讨，认为国有企业的红利和各类“私有化”收入应该上缴财政部，纳入正规的预算程序，并用于公共支出。但是，不同国家对国有企业的分红政策差别很大，分红方式不同，如新西兰根据国有企业的资本结构、未来投资计划和赢利前景等因素来制定分红计划;新加坡国有企业分红主要考虑现金流（即折旧前赢利）;在瑞典和挪威，国有企业不定期地以特别红利（一次性）的形式将资本金归还给国家，目的是减少国有企业以资本（股本）取得更高的回报率。具体分红水平也各不相同，一般为赢利的1/3至2/3［1］。

国家虽然对企业投入了巨资，但是，国有工商企业向国家上缴利润很少，并且，作为国有资产，其保值和增值情况也没有向人大报告;金融性的国有资产，国家财政也没有从中得到应有的资产收益，并且资产损益也没有向人大报告;非经营性的国有资产，预算宽算宽用，重复建设和购置，闲置和利用率低，资产收益坐收坐支等现象十分严重。因此，有必要将国有资产及其收益等纳入预算管理。

国有企业和银行应当向政府财政上交合理的红利。一些专家主张国务院国资委应该是国企分红的收支主体，其理由是:国资委是经国务院授权的全民所有制代表;现行的国资委要求管产、管人、管事的统一，当然也应包括管财，因此国资委必须从财政部分离出来成为独立的特别法人组织;相应地国企改革成本今后也应由国资委承担，这样才能真正做到政资分开、职责分清。另一些专家认为，国企上缴的利润应该作为公共财政收入由财政部进行统一预算管理。其理由是:国企由国家出资，国家财政由财政部主管，政府向国企出资，是公共财政预算支出的一部分，国企的收入自然也应该是公共财政收入;对国企投资是全民投资，分红是投资收益，应该为全民所用，通过公共财政真正实现取之于民用之于民;国际上许多国家如丹麦、芬兰、法国、德国等都是将国企的红利直接上缴财政部门［2］。

在国有和国有控股企业的红利分配比例上，许多专家认为如果对国企分红制定统一的标准，或由企业自己申报上缴比例，都不能达到理想效果，主张把企业分为股权上市流通的国企和国有独资企业来分别制定不同的分红比例。股份制企业国有资本的分红政策可以参考西方股份公司的固定股利政策、固定股利支付率政策和低正常股利加额外股利政策来实施。而国有独资企业国有资本的分红可以考虑资金占用费政策和利润分成政策。学者吴海明（2007）则设计了一个具有良好激励约束功能的红利上缴模式，他将现有国企分为以下几种类别:有正常赢利的国企;公益性国企或需政策特别照顾的国企;有正常赢利且无隐瞒真实利润行为的国企;有正常赢利但有部分隐瞒利润行为的国企;微利且不足以分配红利的国企或亏损性国企。根据这种类别划分提出了国企分红方案［2］。笔者认为，国有企业利润总体上的上缴比例，至少不能低于80%。

3．成立国有金融资产管理机构。目前，国有金融系统积累了规模很大的金融国有资产。特别是国有净资产来自两个方面的积累:一是金融系统国有和国有控股银行、保险、证券、基金和其他金融企业的利润，到现在没有上交利润的规定，一直没有向国家上交利润，利润长期在金融系统内部积累，规模巨大;二是人民银行的铸币收益是国家发行货币主权收益，并且随着中国货币实际流通的范围越来越大，收益规模也越来越大，积累的资产规模也越来越大。这些资产归谁，是怎样使用的，使用效果怎样，到现在没有一个管理的制度框架，包括资产管理机构和法律体系。

因此，未来国有经济的改革，还应当包括对国有金融资产的管理。金融国资委应由国务院设立，和国资委一样，一成立就直接由人大管理。成立金融国资委，委员会可以统筹考虑国有金融资产的布局和规划，提高国有金融资产的运营效率;协调各部门之间的关系，能够兼顾市场公平与公正;委员会办公室通过授权经营，使所有权与经营权、监管职能与出资人职能分离。

4．其他收入也需要分类改革，纳入财政预算。

目前除了社保和国有企业利润没有被纳入财政预算外，还有一系列的收入游离于预算之外，需要逐步清理，费改税，纳入预算管理。一是目前的探矿权和采矿权出让，应当改革为矿体（如面积和深度等）出让，矿体中矿物产权出让应采取拍卖的方式，并将拍卖收入上缴财政。二是土地出让，废除目前政府一家卖地并“招拍挂”的体制，应当所有的土地平等进入土地市场，同地同价，政府收取交易增值税，以及土地使用税，税收上缴财政。三是各种收费和罚款，既不合理，又不合法的，要坚决进行清理和废除;有些不合理的，即使合法，也需要逐步清理和废止;有些合理的收费，如移动公司的频道使用费、航空空间使用费等，费改税，并制定合理的税率或者提高税率，纳入财政预算。四是发行彩票收入、举行全国性考试缴费收入等等，都应当纳入国家财政收入，进行预算管理。

三、调整和改革税收来源结构

谈税收结构，首先需要分析税源的分布。中国目前的税收结构，主要征税对象为企业，深究起来，我们实行的是一种鼓励依靠资产食利，鼓励污染和浪费性使用资源，而不鼓励创业和创造财富的税费政策。这种税费结构，从结果上看，与社会主义共同富裕价值理念，与科学发展观，根本上是相悖的。未来的税收源泉在哪里，决定于要素价格、资源和环境稀缺程度和财富的积累分布。并且，应当以此来进行调整和改革。

国家统计局、财政部、国土资源部数据显示，目前，我国向企业收的税，加上烟酒消费税，占到总税收的75%以上。政府全部收入中，企业缴纳的各种税为38 143.05亿元，收费和罚款的 80%，即17 569.6亿元为企业所交，从企业征收社会保险金13 696.10亿元，共计从企业中征收69 408.75亿元税费，占政府全部收入的60.42%，加上消费税，占全部收入的近65%;而个人所得税只占3.24%，资源税只占0.26%，房产税只占0.59%，环境收费没有进入政府收入的计算，估计至多也不超过0.5%。显然，这样的政府收入结构，抑制投资与创业，对就业不利;对财产积累、控制污染和浪费资源的行为不利。轻税和不征税，实际上是对扩大就业设置障碍，促进两极分化，鼓励浪费资源和污染环境的税收机制。那么，怎么改革呢?

1．个税最高税率降低到30%。从发展趋势看，以劳动者个人为征税对象的税收将快速增长。一是随着人力资本的积累，劳动者智能和技术的提升，人民生活水平的逐步提高，资本要素的价格相对会越来越低，而劳动力的价格相对会越来越高，劳动创造的财富比重越来越大，其收入也会越来越多。因此，未来从劳动创造和分配财富活动征税的税基规模会越来越大。二是社会保障和公共服务水平的提高，也需要征收的社保基金扩大覆盖面和提高水平，加之劳动力工资水平越来越高，社保按照工资水平计提，社保费改税，社保税的规模也会越来越大。三是中国是一个人口众多，劳动力丰富，人力资源大国，税源基础与人口相对较少、资本密集、资源丰富的国家不同，随着剩余劳动力的转移，就业规模的增加，税收来源更多的为劳动创造财富的领域。因此，个人所得税和社保税将是未来最主要增长的税源领域。

不宜提高个人所得税收入起征点太多。目前，有学者提出应将个人所得税起征点从目前的3 500元提高到8 000元，甚至到10 000元。笔者认为，提高个税起征点，在通货膨胀的情况下，有利于减轻居民的负担。但是，提高太多，是不正确的。一是随着资本相对收益率的不断下降和劳动收益率的不断上升，如果征税仍然偏重于资本，而象征性地对劳动征税，面对未来庞大的公共服务需要，税源会相对枯竭;二是与农民收入相比，与城镇中大量的农民工工资水平相比，目前个税的起征点已经不高，如果调到10 000元，对于广大的农民和在城镇中务工的农民工是不公平的。因此，个税起征点上调不宜太高。

应当将个人所得最高边际累进税率，从目前的45%降低到30%。财政部财政科学研究所贾康指出，我国45%税率（我国现行税率为3% ～45%，共分7级）实际收到的税款几乎为零［3］。为什么这样低呢，笔者认为，一是征税基础、技术、手段和纳税观念等方面，还缺乏条件;二是税率太高，加上对小企业和个体工商户的重复征税，对于业主和劳动者纳税成本太高，而其漏税风险成本远小于偷税漏税被罚成本。因此，不如将个人所得税最高纳税税率降低到30%，完善征税环境和条件，并且严格征收，对于漏税者严惩不贷。这样，反而偷漏税率会下降，征税额会上升。

2．开征财产税。1978年以来，在结构和体制双转型的中国，不论是依靠辛勤工作和合法经营积累的财富，还是依靠政策漏洞、计划与市场双轨，甚至走私等途径进行的财富积累，炒股炒汇炒地以及企业改制上市等积累的财富，党政公务及行政事业工作人员灰色收入积累的财富，等等，总之，实事求是地讲，中国社会今天少数人积累了大量的财富。

随着经济的发展，投资者和居民积累的财富也会越来越多。一是财富的积累有马太效应。越是财富积累早，越是财富积累多，随着时间的推移，财富会越积越多。比如，有一部分居民很早将住宅作为资产投资，越早，价格越低;随着时间的推移，房地产在涨价，使其财富资产增多。而且，他们还可以出售再投资，逐步地积累住宅和其他资产财富。而有一部分居民，因收入较低，总是希望住宅价格再降低一些购买，而住宅的价格却越来越高，最后或者背负很高的债务，以很高的价格，买了住宅，或者根本就买不起住宅。二是积累的资产可以进行再投资，获得红利收入;可以将住宅作为出租资产，收取房租，进而食利，等等。使这部分居民进入用资产积累资产，使得富裕的居民财富越来越多。

房屋是居民不动产财富的一个最大项目。若不提早防范，中国导致两极分化，将会从住宅资产的积累和集中开始。从目前居民和农民工的房价收入比看，已经分别超过8和22，从需要住宅的居民看，城市中有85%的家庭已经没有购买住房的能力了。如果以后，在中国城市中15% ～20%的有许多房屋资产的家庭，将住宅租给80% ～85%的家庭居住。并且，前者依靠出租房屋资产食利，后者将工作报酬的30%交给房东，实际上就形成了有财产和无财产，食利和被食利的两个阶层。有人认为，土地的集中会导致两极分化。实际上，如果一户农民，耕种90亩地，每亩收益200元人民币，年收入仅18 000元，每个劳动力仅9 000元，每月收入仅750元;而一个城市家庭，如果有10套房屋，每套每个月租金2 500元，一年全部租金为30万元，是拥有90亩地农民年收入的17倍。到底是农村的土地集中会导致两极分化，还是城市中住宅资产的集中会导致两极分化，答案显而易见。因此，如果不对居民的财产进行征税，一方面，大量的税源会流失，另一方面，结果必然是两极分化。

在税收结构方面，要开征一般和累进的财产税，需要清查和登记财产，并对不同类型的财产和个人财产处置行为设计不同的税种。

3．开征资源税和环境税，并提高其比例。中国是一个人口众多，人均资源占有水平少的国家。资源稀缺，使资源的相对价格会越来越高;而且，根据中华人民共和国宪法，矿产等资源归国家所有。因此，许多资源在中国带有一定的公共性质。国家对稀缺资源，对特许生产和使用稀缺资源的企业和个人，征收一定程度，并且因稀缺可能要征收税率越来越高的资源税。

而中国还是一个人口密度很大，环境容量狭窄有限的国家。环境资源是一种公共性很强的资源。为了约束法人和自然人向公共环境排污和过度使用公共环境的行为，并且节约使用环境资源，必须开征环境（包括空间）使用税，特别是向环境排放温室气体和污染物的法人和自然人，征收环境（包括空间）使用税和碳排放税及排污税。

一是开征环境保护税。将现行的排污、水污染、大气污染等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的环境保护税种，环境保护税的纳税人应为在中国境内从事有害环境应税产品的生产和存在应税排污行为的企事业单位、社会团体和个人。环境保护税的税目可以包括碳税、水污染税、垃圾污染税（建筑装饰、电器产品中的有害原料使用）等。

二是改革资源税结构。（1）扩大资源征税范围。在现行对七种矿产品征收资源税的基础上，将那些必须加以保护性开发和利用的资源也列入征收范围。（2）调整计税依据。把现行的以销售量和自用数量为计税依据，调整为以产量为计税依据，并将从量征税，改为从价征税，对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发。（3）将现行其他资源性税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费改为资源税，如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税。

三是开征保护资源环境和鼓励节约的消费税。（1）对资源消耗量大的消费品和消费行为，列入消费税的征收范围。（2）对导致环境污染严重的消费品和消费行为，列入消费税的征收范围。而对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品，应征收较低的消费税。

［1］赵凤彬，韩丽．基于公平的国有企业利润分配问题［J］．经济导刊，2008，（2）．

［2］徐文秀．近年来国有企业利润分配研究进展综述［EB/OL］．中共浙江省委党校图书馆网，2010/04/12．

［3］李卫玲．个税45%税率档实收税款几乎为零［N］．国际金融报，2005－09－30．