节约集约用地 建设生态文明

◎雷爱先

（雷爱先，国土资源部土地利用管理司地用处处长/责编 刘玉霞）

生态文明是人类社会发展进步的重要标志，加强生态文明建设是实现中华民族伟大复兴的战略选择。土地资源是生态文明建设的物质基础、空间载体和构成要素，大力推进土地节约集约利用，是建设生态文明的必由之路。

一、土地资源节约集约利用面临严峻形势

改革开放30年多年来，我国经济快速增长，成效举世瞩目，土地资源的合理利用和有效保护有力地支撑了经济社会发展，保护了生态环境。但随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进，当前和未来一个时期，土地资源节约集约利用和管理面临的形势十分严峻。

（一）适宜大规模高强度开发的国土空间十分有限。人多地少、可开发利用土地少是我国的基本国情，我国适宜进行大规模、高强度开发的陆地国土面积仅占19%左右，且空间分布上呈现明显地区差异。我国人地矛盾、用地矛盾主要集中在胡焕庸线以东地区。20世纪30年代，我国著名地理学家胡焕庸提出了我国人口分布的分割线 “瑷珲-腾冲线” ，即今黑龙江黑河至云南腾冲一线，通称 “胡焕庸线”。此线与我国400毫米等雨量线、地貌分界线、文化分界线等基本重合，其西北、东南两侧的人口和国内生产总值比重多年大体上保持在6%和94%，该线西北侧以草原、沙漠和雪域高原为主，是我国历史上游牧文化区，生态脆弱区域居多，不适宜大规模开发和人口集聚，只能实行生态保护优先的 “据点式”开发；东南侧以平原、丘陵、低山、水网地貌为主，有利于经济发展和人口集聚，既是我国传统农耕文明发祥地，也是承载我国未来工业化、城镇化的主要区域。但目前 “胡焕庸线”东南侧已经承载了大量的开发建设行为，我国东部各省的国土开发程度已经接近或超过15%，深圳、广州、苏州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、长三角和京津冀地区的国土开发程度已经超过或接近25%，高于英国英格兰地区，日本三大都市圈、德国斯图加特地区等，未来可用于开发建设的国土空间非常有限，部分地区已经达到生态控制的上限。

（二）统筹安排生态文明建设和经济社会发展用地的难度不断加大。我国整体处于工业化、城镇化同步快速发展阶段。2010年全国城镇化水平为49.68%，正处于30%至70%的快速增长区间，城镇用地需求将持续上升。随着东部地区产业转型升级和中西部工业化加速，各地对产业以及能源、物流和其他各类基础设施建设的用地需求依然强劲。区域发展规划、区域发展指导意见和综合配套改革方案的相继出台，以及各类开发区扩区发展等，都将导致建设用地需求上升。稳步推进社会主义新农村建设，在现阶段也需要一定规模的新增建设用地周转支撑。按照 《全国土地利用总体规划 （2006-2020年）》，要保护基础性生态用地，到2020年，具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全国土地面积的比例保持在75%以上。我国向国际承诺，2020年森林保有量比2005年增加4000万公顷以上，2050年实现森林覆盖率达到26%以上。《全国草原保护建设利用总体规划》要求，到2020年，全国累计草原围栏面积达到1.5亿公顷，改良草原6000万公顷，人工种草面积达到3000万公顷。主要牧草品种原种繁育基地2.5万公顷，良种繁育基地达到80万公顷。《全国湿地保护工程规划》提出，到2030年，全国湿地保护区要达到713个，国际重要湿地达到80个，90%以上天然湿地才能得到有效保护。完成湿地生态恢复工程140.4万公顷，在全国范围内建成53个国家湿地保护与合理利用示范区。经济建设、社会发展、生态改善等多方面的目标都需要落地，统筹协调难度进一步加大。

（三）用地粗放浪费进一步加剧土地资源供需矛盾。一是城镇快速扩张，用地粗放，新城、新区建设呈现低密度、分散化态势。据遥感影像对比分析，2006年至2009年，全国84个重点城市主城区建设用地规模从1.7万平方公里扩大到1.9万平方公里，新城、新区等城市组团从1万平方公里扩大到1.2万平方公里。其中，有10个城市扩张规模在35%以上。二是农村建设用地规模大、布局散，效率低。村庄建设用地中，空心村、空闲用地比重达10%-15%。三是产业用地效率不高。2010年，全国工业产出率较高的上海市产出水平为13.4亿元/平方公里，仅为上世纪八十年代纽约和东京的32.7%和14.6%。四是部分交通基础设施和高校园区等过度超前超标准建设，宽马路、大广场、大水景等形象工程屡禁不止。五是用地结构不合理。在城镇化进程中，城乡建设用地结构调整缓慢，农村建设用地特别是农村居民点用地并未随人口减少而下降，1996-2008年间增长了771平方公里，导致农村人均居民点用地水平不断加大，从193平方米增长到229平方米，城镇和乡村承载人口的能力差异在不断扩大，从1.33：1扩大到1.71：1。

二、加强土地节约集约利用的对策思路

我国正处于加快发展工业化、城镇化和农业现代化的关键时期，处于加强生态文明建设的重要时期。在全面推进社会主义生态文明建设的总体要求下，必须正确认识我国土地资源基本国情，统筹安排经济、社会、生态各类各业用地空间，全面形成节约集约用地的整体机制。面对基本国情不可改变、发展阶段不可逾越、生态文明必须推进的现实情况，要统筹经济社会发展占地与生态文明建设用地需求，必须实施节约优先战略，实行最严格的节约集约用地制度，大力推进节约集约用地。

（一）树立节约集约用地的新理念。推行节约集约用地，首先要树立新观念、新理念，改变地大物博、取之不尽的国情认知，改变事不关己、我行我素的行为取向，改变土地利用乃派生需求导致、要发展得靠新地盘的惯性思维，通过广泛宣传、土地制度改革和管理创新，促使全社会在以下方面达成共识：一是“地力之生物有大数，人力之成物有大限，取之有度，用之有节，则常足；取之无度，用之不节，则常不足”，“强本而节用，则天不能贫”，特殊的人口和资源国情不允许我们走美国式的资源高消耗、空间蔓延的发展道路；二是牢固树立土地资源利用整体观、节约观、效益观和协同观，将节地、挖潜、调结构的思想贯穿社会生产、建设、流通、消费的各个方面，推动建设用地由外延粗放利用向内涵集约利用转变；三是推动土地资源管理方式改革创新，力求由偏重数量管理向数量质量生态综合管理转变，由单纯的土地资源管理向资源资产资本三位一体管理转变，促进经济发展方式的不断转变。

（二）明确节约集约用地的总体思路。加强土地资源节约集约利用和管理，必须正确认识我国特殊土地资源国情和特定经济社会发展阶段，牢固树立资源危机意识，秉承统筹安排和节约集约原则，全面建设节地型社会。在总体思路上，必须坚持当前与长远相结合，在各类建设少占地、不占或少占耕地、保护基础性生态用地的前提下，提供经济社会发展必需的建设用地。坚持统一规划、合理配置，完善国土空间开发布局，促进区域、城乡、产业、生态用地结构优化。加快资源利用方式转变，坚持经济、社会、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率、利用效益和生态契合度。

（三）完善节约集约利用土地新机制。加快推进 《土地管理法》等法律修改，完善配套法规和政策，从法律层面对 “规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的节约集约用地基本制度进行明确规定，使土地资源节约集约利用和管理各项工作有法可依。以土地利用总体规划统筹各区域、各业发展用地，科学确定各类用地总量及空间布局。逐步形成覆盖城乡和各类产业行业的建设用地使用标准体系，严格建设项目用地标准控制。实行有利于鼓励节地技术创新和推广的用地政策。健全统一开放竞争有序的现代土地市场体系，充分发挥市场配置土地资源的基础作用。加大土地利用监测监管和信息公开力度。进一步完善土地节约集约利用考核体系，拓展考核成果的应用领域，形成节约集约用地的激励约束机制。

（四）构建节约优先的共同责任机制。节约集约用地是一个系统工程，涉及主体多、环节多、部门多，需要社会力量广泛参与政府的领导是关键。因此，有必要将各级党委政府作为当地推进节约集约用地的第一责任人，建立健全 “党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源节约集约利用新格局。