关于加快推进农村土地流转的研究

马波　周伟

1.基本情况

单县地处中原腹地，山东省西南部，鲁苏豫皖四省八县交界处，总面积1702平方公里，人口123.4万，辖22个乡镇办事处，一个省级经济技术开发区，一个浮龙湖生态文化旅游开发区。公路、铁路发达，承东接西，引南联北，是华东地区重要的交通枢纽，辐射力强，自古就有“四省通衢，中原锁钥”之称。全县耕地面积168万亩，到2013年6月农村土地承包经营权流转面积17.47万亩，其中：以转包形式流转的为11.15万亩，以互换形式流转的为0.8万亩，以出租形式流转的为6.56万亩，以股份合作形式流转的为0.06万亩。流转面积300亩以上的大户40家，1000亩以上的大户6家。从流转去向上看，流转入农户的面积13.15万亩，流转入专业合作社的面积5.45万亩，流转入企业的面积0.64万亩，流转入其他主体的面积0.23万亩。全县土地流转共签订土地流转合同5.71万份，签订土地流转合同的流转面积为16.28万亩。

2.制约农村土地流转的因素

（1）从农户层面来看，因流转价格低、收益小等原因，使农户不愿积极参与土地流转。目前，农村土地尚未开展定级估价工作，缺乏科学合理的价格体系土地流转的价格机制很难形成并发挥作用。由于非农就业的风险性和非农收入的不稳定性，兼业农民不敢也不愿彻底放弃土地，真正走进城镇。土地仍被他们视为“避风港”、“保命田”。致使农村土地市场化流转的空间不大。当前，农村社会保障体系建设滞后，作为农民最重要的生产资料和生活资料的土地因而承担了其本不应承担的社会保障功能。土地本身所具有的承载功能、养育功能和资源功能转化为农民的就业保障、生活福利和伤病养老保险的可行手段。土地的社会保障功能牵制了农地市场化流转。在当前小规模家庭经营尚有较强生命力，非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下，绝大多数农民仍将土地视为“活命田”、“保险田”和非农就业的“退路”，因而宁肯种“粗放田”、“应敷田”，甚至不惜暂时“抛荒”，也不愿轻易转让和放弃土地。

（2）从土地经营主体层面来看，投资农业周期长、风险大、效益低，不敢大规模进军农业产业。

1）土地流转期限不稳定，影响生产经营。

国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中，土地承包期不断地被调整，使土地经营周期人为缩短，不利于对土地进行长期投资和土地保护。农业企业等由于不能够长期稳定经营土地，导致不愿大量投资扩大经营规模，不愿进行现代农业设施建设，有的甚至对土地进行掠夺式不合理利用土地。

2）农业风险防范机制不健全，土地经营主体风险抵御能力差。农业是一个周期长、见效慢、受气候影响大的弱质产业。在市场经济条件下，农业兼具自然风险和市场风险。特别是在农业基础薄弱的情况下，表现尤其明显。在这两种风险相互交织下，农民很难获得平均利润，甚至有时连成本也难以收回。因此，在尚没有健全的农业风险防范机制的条件下，农地市场化流转就会因巨大的经营风险而难以实行，即使实行也难以达到预期目的。其他如产前、产中、产后服务相对缺乏。在这种条件下，大多数 农业企业、专业合作社、植大户等都无力经营较大面积的土地，致使农地市场化流转的有效需求乏力。

（3）从政府层面来看，农村土地流转工作机制不健全，影响和制约了土地流转。如集体土地用地的流转主体显现的多元化发展趋势。参与集体土地流转的主体包括乡、村、村民各级集体经济组织及开发商等。不同的主体要求各自的经济利益。主要问题是集体土地所有权主体与县、乡、村以及农民之间的土地收益分配关系不清。在自发交易的情况下，“谁流转，谁收益”的获利方式，存在乡、村、农民之间相互争流转权的现象，往往是谁的权利大，谁获得的流转收益的就多，处于弱势的农民个人则获利甚少。这样在农村集体土地流转中产生了许多矛盾和问题等。

3.推进农村土地流转的几点对策

（1）发展区域特色产业，带动土地流转。把产业结构调整和土地流转有机结合起来，按照“布局区域化、生产规模化、经营一体化、销售品牌化”的要求，以我县南桑、北蒜、西芦笋、东山药、中蔬菜的五大板块为依托，发展特色区域产业及农业高科技示范园，鼓励农民以转包、租赁、入股等多种形式成片集中的流转土地，走“多乡一业、数村一品”的开发路子，全力推动农村土地向经营大户、高效农业示范户和农业产业化龙头企业快速流转，实现传统农业向现代农业转变。

（2）探索流转机制，保障土地流转。在深入调研的基础上，有针对性、有层次地制定出土地使用权流转的政策、监管措施、实施细则等，从体制和政策导向上促进土地的合理、健康、有序流转。创新土地流转价格的合理形成机制，探索建立科学的农地资产评估体系，开展土地流转价格测评工作，合理确定农村土地流转价格，保证农民收益。

（3）培育中介组织，畅通土地流转。建立土地流转委托中心、土地流转服务公司等中介服务组织，及时汇集可流转土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，沟通市场供需双方的相互联系，提高土地流转交易的成功率。建立健全县、乡、村三级土地流转管理服务机构，稳步发展民间中介组织，为土地流转提供土地政策、流转方式、信息传递、法律咨询、合同管理、纠纷仲裁、监督执行等方面的服务。

（4）建立社会化服务体系，服务土地流转。大力发展农村专业合作经济组织，通过对社员提供产前、产中、产后服务，有效地解决了农民普遍存在的信息难寻、门路难找、技术难学、产品难销等问题。也消除了农户与农户、农户与市场、农户与企业之间的矛盾，实现了资源的合理流转和优化配置，是化解了单家独户“办”不了、基层组织“统”不了、政府部门“包”不了的诸多难题，提升了农业产业化经营水平。建立健全农业技术推广体系，为种植能手、专业大户、农业龙头企业提供新品种推介、种养加技术咨询和服务。

（5）完善农村社会保障体系，支撑土地流转。要建立多层次的农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧。目前，广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障，作为获取收入的主要来源，作为生老病死的保障。没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力。因此，必须建立多层次的农村社会保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的社会福利和社会保险功能，为土地转出者解除后顾之忧。

（6）解决农村劳动力就业，加快土地流转。只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地经营权流转进程，促进土地适度集中、规模经营。如果农村劳动力没有新的非农就业岗位，即使有可以维持基本生活的土地流转收益，无所事事的农村劳动人口过多也是农村社会不稳定的隐患，而且很可能成为整个社会不稳定的一种因素。因此，要加大农村劳动力对外输出力度，大力发展农村二、三产业，解决农村劳动力的非农就业问题，加大农村劳动力的转移力度。