官员财产申报范围的法律设定考察＊

2013-10-29汪全胜

中共天津市委党校学报 2013年6期

汪全胜张芃

一个完善、科学的财产申报制度应包含申报主体、申报客体（即财产范围）、申报程序、公开范围、法律责任等要素的内容。关于财产申报范围的科学设定关系到整个财产申报制度的成效，因此各国在进行公职人员财产申报立法时，对申报客体即财产申报范围的设定都比较慎重，同时注意建立相关配套的制度以确保申报财产的可计量性和可操作性。因此，对财产申报范围的科学设定，是各国财产申报制度或立法的难点与重点。我国在探索公职人员财产申报立法时，对财产申报范围也给予了关注，但经过二十多年的探索，至今还没有将财产申报法提上议事日程。当然，官员财产申报法涉及的很多问题还有待进行深入的研究论证，其中财产申报范围是值得研究与探讨的问题之一。

一、财产申报范围设定的法理基础及意义

财产申报，即官员或国家公职人员财产申报，指国家公职人员在任职之初、任职期间或任职届满后向有关部门如实申报自己和一定范围内的家庭成员的财产及变化状况［1］。而官员申报财产立法则是指一定范围内的官员依照法定的期限和方式，向有关机关如实申报其财产状况及变化情况，并接受有关机关监督检查的法律制度。

财产申报制度最早起源于1766年的瑞典，当时瑞典规定公众可查询一般官员直至首相的纳税清单。但是世界上第一部关于财产申报的立法则是英国1883年制定的《净化选举、防止腐败法》。这个被世界很多国家(地区)认可并接受的“阳光法案”、“终端反腐”的制度设计陆续在一些国家(地区)成为了现实，特别是自20世纪70年代出现了一股立法热潮。美国1978年颁布《政府行为道德法》，1989年修订为《政府道德改革法》；韩国则在1981年制定《公职人员伦理法》，并在其后经历了1987年、1988年、1991年和1993年的四次修改；印度2007年通过了官员财产申报制度；俄罗斯2008年通过了《反腐败法》；我国台湾地区与香港也相继出台了公职人员财产申报法，目前大约有九十多个国家或地区确立了公职人员财产申报制度。

我国最早关于建立财产申报制度的设想是在20世纪80年代，虽然有关国家机关或部门也出台了关于部分公职人员财产申报的政策性规范，特别是2009年以后我国很多地方开始试点公职人员财产申报制度，但真正意义上的财产申报立法还没有提上议事日程。那么被国际公认的“阳光法案”、“终端反腐利器”的财产申报法确立的基本法理是什么呢？

从世界各国关于官员财产申报制度确立的状况以及该制度的实践效果来看，该制度建立的法理基础就在于公众的知情权与监督权。知情权（the right to know）又称了解权或知悉权，就是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利［2］，从内容上看，一般包括知政权、社会知情权与个人信息知情权三部分，是基本人权的重要组成部分。而监督权则是指公民有监督国家机关及其工作人员公务活动的权利。它是公民参政权中一项不可缺少的内容。知情权是前提和基础，先有知情权，其后才有监督权。公职人员财产申报制度就是确立与保障公民的知情权与监督权，是公众通过对公职人员财产变化的了解并掌控官员的行为，“具体地说，通过严格的申报制度，一旦发现官员个人财产与其正常收入存在差距，官员就必须做出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得，也会被认定为‘灰色收入’而治罪。对于民选官员，则必须在选区范围内向社会公示。”［3］

进一步讲，公职人员的财产与公职人员的职权行使、职务履行有什么关系呢？这是基于“权力腐败可能导致公职人员的财产与其正常的财产具有不相称关系”，背后是“权力可能腐败论”。英国思想史学家阿克顿勋爵有一句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。法国启蒙思想家孟德斯鸠也在《论法的精神》里说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［4］（P154）国家公职人员不是一般的社会公众，它应该有自己的职业操守或职业品德，美国行政学者哈特认为，政府公共行政人员应具备权责并重的道德责任，享有权利者应尽义务乃是最起码的道德作风；行政官员应发自内心启动公共服务的召唤、信守立国精神，并成为无私奉献的道德楷模［5］。美国公共行政学会于1985年发表12条伦理法典，揭示了公务人员应尽义务与信守的道德宗旨，其中包括：公务员执行公务，应表现出最高标准的清廉、真诚、正直、刚毅等特质，激发民众对政府的信任；公务员不能运用不当的方式，去执行职务而获得利益；公务员不应有抵触职务行为的利益或实际行为等。然而这种德行操守并不能保证每个国家公职人员都能遵守，官员财产申报立法就是通过官员财产的申报及变化情况，来判断官员的行为是否利用职权为自己谋取经济利益，它是一种事前的防范与约束行为，“这项制度的防范功能，主要体现在通过对国家工作人员财产状况的监视，为企图‘寻租’的国家工作人员设置心理上的障碍，使其想为而不敢为”［6］。

建立官员或国家公职人员财产申报制度，应该科学地设定官员或国家公职人员的财产范围，并尽可能予以公开与公示。只有这样，才可以让人准确判断公职人员财产的合法性、合理性，并依据他们的公职行为判断出财产变化的合理性，进而进行有效的监督。国家公职人员的财产在其任职期间不是不可以变化，但是其变化须有正当的根源，即公职人员应能够明确财产来源的合法性和合理性，应明确不是其行使权力而谋取的自利行为，如果无法证明，公职人员应对其财产承担一定的法律责任。

二、我国关于财产申报范围的实践探索及其经验

尽管目前我国将财产申报立法提上议事日程任重道远，但是财产申报制度的实践探索一直没有停下脚步，有关国家机关制定了一系列的规范性文件，同时一些地方已经开始了试点工作。

（一）关于财产申报范围的政策性规范

我国有关国家机关或部门从1995年开始相继出台了一些政策性文件（见表1），对官员财产申报的范围进行了规范。从总体上看，这些规定在性质上都属于政策性文件，法律地位不明确，效力层次较低，制度设计不完善，存在财产申报范围过窄，申报结果缺乏透明度、未向社会公开，违规拒报或不如实申报的责任过轻等不足。因而这些政策性文件实施效果并不理想，但对于我国制定官员财产申报立法无疑有许多经验可以吸取。

（二）地方关于财产申报范围的实践探索

除了国家有关部门的政策规范外，一些地方开始试点公职人员财产申报制度，在财产申报范围上进行了较有意义的探索（见表2）。

表1 我国制定的有关官员财产申报范围的政策性文件

表2 我国一些地方关于官员财产申报范围的试点情况

以上地方规定中关于财产范围的申报仅限于个人的财产，对其“家庭财产不涉及”，有的地方规定还较模糊，实践中可操作性不大；另外对于一些债权债务缺少相关技术上的认定与审查等。虽然各地方的做法不尽相同，但无疑是对我国财产申报制度的有益探索，对我国财产申报立法具有促进作用。

三、财产申报范围科学设定存在的困境

财产申报范围的确定决定了财产申报制度能否行之有效，申报范围过窄可能使财产申报制度流于形式，在现代市场经济条件下，财产呈现出多元化的形式，除工资性收入外，期货、股票、房产、礼品馈赠、债权债务等都可能成为公务员的物质性利益即财产。各国在进行财产申报范围的设定时，都会面临一些设定的困境。

（一）公职人员财产的隐私困境

财产是否构成个人的隐私？所谓隐私是不想让别人知道的属于个人的东西。一般情况下，个人的财产构成了个人隐私的组成部分。在保护个人隐私的观念下，一些官员借口保护隐私权而抵制财产的公开。一些国家在制定财产申报法律时，就如何处理公职人员的隐私权曾面临困境，如韩国就“有人指责公开财产与宪法第17条私生活秘密保障条款和第37条不允许自由与权利受到实质性侵犯等条款相抵触，属于违宪行为”，时任总统金泳三力排众议，彻底修订《公职人员伦理法》后，“公开财产违宪论”才逐渐销声匿迹［7］。

目前各国在处理公职人员财产的隐私困境问题时，将官员与一般社会公众区别开来，实行财产申报制度是基于“官员财产没有隐私”、“官员权利须受限”等理念，如此才能从财产的角度来监督官员的个人行为，“现在各国都采取了公法优先和公共利益优先的原则，即当社会公众对政府官员的个人情况主张知情权要求予以了解时，政府官员不能以自己拥有隐私权相对抗。”［8］

（二）财产的多元化及鉴定的困境

各国财产申报法都对财产的范围作了规定，包括动产、不动产、有价证券、债权、债务、礼品馈赠、招待费以及可能与公职发生冲突的利益等。有些财产可以明确鉴定与计价，但礼品馈赠中如古旧文物、名贵字画、旅行支出等，在实践中就可能存在鉴定的困难，因此对官员的财产不能进行准确界定，也是各国在确定财产申报范围时遇到的困境之一。

（三）“家庭婚姻关系”复杂化

近年来，随着社会转型的发展，我国家庭婚姻关系日益复杂化，少数腐败干部中出现了秘密包养“情人”现象。但是从我国法律制度规定来看，官员“情人”并非法定的家庭成员，其财产不可能受到财产申报制度的监督。而多数现实案例中所表现出的特征，恰恰是这些官员将财产转移给“情人”，以逃避财产的申报与监督［9］。在近年查处的大案要案中，贪腐官员基本上都包养“情妇”，如杭州市原副市长许迈永、山东省原副省长黄胜等。从这些贪腐案件背后都有“情人”的情况来看，腐败与官员包养“情人”是一对共生品，官员不仅包养“情人”而且将其贪腐的财产转移给“情人”。这会导致无法准确判断官员个人的财产范围，影响对官员财产申报制度的监督。

（四）官员财产与其成年子女或非共同居住的近亲属的财产有着不可分割的关系

考察多数国家的官员财产申报制度，一般都将财产申报的范围仅限于官员本人、配偶及其未成年子女，即与官员共同生活、共同居住的亲属的财产都属申报之内，大凡成年子女、官员的父母（不与其共同生活、共同居住）的财产则不在申报之列。但官员成年子女的财产、官员父母的财产都与官员有密切的关系。有些官员利用自己的地位和职务影响为子女提供方便；有的直接挪用公款为子女提供资金支持；有的利用职权授意有求于己的个人或单位，照顾子女公司的业务；有的则直接插手土地流转、工程发包、大宗物资采购和从事中介等经济活动，以权力做后盾，其子女从事着无本万利的生意。不仅如此，官员的一些近亲属也可能成为官员财产转移或官员谋取财产的寄身之处，这给财产申报范围的确定也带来困境。

（五）官员身份多样化，官员财产范围难以界定

世界各国对官员都有一定的道德要求，即禁止其在任职期间从事与其本职工作有利益冲突的行为，防止其借职务便利谋取个人利益，如2004年12月，意大利总理贝鲁斯科尼宣布辞去AC米兰足球俱乐部主席一职，以遵守该国《利益冲突法》中“国家领导人任期内不得经营私人企业”的规定。我国最早在2000年1月的中纪委四次全会报告中提出：“省（部）、地（厅）级领导干部的配偶、子女，不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。”2012年2月23日中共中央印发的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中也提出不得“允许、纵容配偶、子女及其配偶，在本人管辖的地区和业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动，在本人管辖的地区和业务范围内的外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务”；不得“允许、纵容配偶、子女及其配偶在异地工商注册登记后，到本人管辖的地区和业务范围内从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业活动”。但实践中一些官员仍然具有不同的身份，并利用不同的身份为自己谋取利益。如南勇在落马前不但是中国足协专职副主席，还是国家体育总局足球运动管理中心主任，前一个职务被视为民间组织负责人，后一个属于正局级政府官员。此前，他还是一个商业机构——中超公司的董事长。再如原山东省泰安市岱岳区建设局原局长周广玉个人资产上千万元，拥有18家公司，涉及房地产开发、典当、担保、制药等行业。这种身份的多元化、多样化，特别是这种不同身份所产生的不同财产，给官员财产的范围界定带来一定的困难。

（六）官员财产转移国外，对官员财产的监督可能架空

对于官员国内的财产一般比较容易进行监督与审查，如在技术上采取金融实名制、个人身份识别制度等，基本上可以实现对官员财产的有效监控。但对于官员将财产转移国外，如何对官员的财产进行核实就成了难题。一些国家也采取措施对官员在海外的财产严格申报。如俄罗斯自普京第三次就任总统之后，开始强手段反腐败。2013年初，俄国家杜马（议会下院）已通过了禁止官员持有海外资产的法案。俄总统办公室要求有关官员必须在三个月期限内（至2013年4月1日）申报其海外财产情况并说明情况，否则便被解除公职。“禁止拥有海外账户的群体，除了俄罗斯官员之外，还包括诸如石油巨头俄罗斯石油公司、俄罗斯天然气公司之类的大型国有企业的高管。”［10］在中国公民向海外转移资产过程中，官员是一个不能忽视的群体，迄今虽然没有权威的官方数据显示有多少官员对外转移了多少资产，但这种现象是存在的，中国为数不少“裸官”的存在以及近年不断曝光的官员腐败案，都让人可以推断中国官员有大量资产外流。如何采取有效措施监控官员财产转移国外，并对这些财产进行申报与监督，是我国官员财产申报制度必须应对的问题。

四、我国官员财产申报范围设定的对策与措施

（一）与国际惯例接轨，结合我国实际情况对官员的财产范围作出规定

在经济一体化背景下，各国的立法都不是关门立法，各国的法律制度互相借鉴与吸收，因此，一个国家的立法通常要考虑与世界各国的立法相接轨。在官员财产申报立法方面，我国既要与国际通常做法相一致，即借鉴境外关于财产范围的制度规范，同时结合我国实际情况，对官员的财产范围做出规范。如美国的廉政署制定了统一的申报书，把要求申报的财产事项分类列在申报书的表格中，主要由七大部分构成：（1）官员本人、配偶及受抚养子女的所有财产及这些财产所带来的收益。主要包括证券、债券、退休金、抚恤金、避税年金、个人储蓄、互助基金、房地产、自产粮食、牲畜、用于出售和投资的收藏品以及任何用于投资或产生收入的财产。（2）官员本人、配偶及受抚养子女的房地产、证券、互助基金股票及其他证券的买卖和交换情况。（3）官员本人、配偶及受抚养子女所接受的食宿行乐方面的馈赠和款待、各种补偿及其他有价值的馈品。（4）官员本人、配偶及受抚养子女任何超过1万美元的债务。（5）官员本人未来任职协议或安排以及过去延续下来的安排，如继续参加养老金计划等。（6）官员在政府工作之外的兼职收入。（7）初次任职者要报告前两年度因个人服务而获得的5000美元以上补偿的来源，必须注明款源的姓名和地址以及服务的性质［11］。我国台湾地区1993年9月1日实施的《公职人员财产申报法》关于财产范围的规定是：（1）不动产、船舶、汽车及航空器；（2）一定金额以上之存款、外币、有价证券及其他具有相当价值之财产；（3）一定金额以上之债权、债务及对各种事业之投资。该法《施行细则》第20条规定：所谓“一定金额以上”系指存款、有价证券、债权、债务、投资每类总额新台币50万元（约合人民币10万元）以上、外币总额折合台币10万元以上和“其他具有相当价值之财产”每项（件）价额新台币10万元以上。目前，我国应借鉴国际上通行的做法，根据我国实际做出明确规定，具体可包括：（1）房产等不动产以及交通工具（如汽车、船舶等）；（2）现金、存款（包括境外存款）等货币资产；（3）股票、债券等有价证券及其他投资而形成的资产；（4）珠宝、古董、字画等财产；（5）稿酬、获奖以及接受赠予等偶然所得；（6）年度的巨额消费支出（如境外旅游支出等）；（7）申报主体直系亲属（与其共同居住、共同生活的配偶、未成年子女）的上述财产。

（二）强化国家公职人员的德性教育，营造廉洁自律的公共伦理环境

美国、韩国将官员财产申报制度上升到公职人员的德性要求上，在法的名称上都是如此，如美国先称为《政府行为道德法》后又改为《道德改革法》，韩国则称为《公职人员伦理法》，将官员的财产问题与官员的德性联系在一起。两国在推进官员财产申报立法时，注重对官员的道德伦理教育，要求官员确立廉洁形象，自觉为公众服务，打造廉洁政府、高效政府、服务政府，违反财产申报制度严肃查处。如美国对众议院议长詹姆士·赖特的查处。“因为蓄意隐瞒以稿费的形式违规收取的5万美元演讲收入而东窗事发，被众议院道德委员会花费10个月时间，查出赖特曾经69次违反财产申报法。1989年5月在一片谴责声中，赖特不得不辞去议长职务。”［12］在我国，应继续强化公职人员的职责意识、德性教育，禁止从事与其职责相冲突的利益行为，禁止利用职务为其近亲属、成年子女以及身边的工作人员等谋取不正当的个人利益等。

（三）完善相应的配套制度与措施，保障财产申报范围设定的可操作性

实践中，金融实名制、客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等制度不健全，确实会导致财产申报制度执行不力、对违反规定追究不严等问题［13］，构成了我国官员财产申报法律难产的重要因素。其实这些技术问题不难解决，我们要逐步完善技术环节，建立与财产申报制度相配套的制度与措施，以保证财产申报范围设定的可操作性，尤其是对财产申报范围的有效审查与监督。

（四）建立完善的责任追究制度，以对官员财产申报不实进行有效的责任追究

法律责任的设置是确保官员财产申报的真实与全面，保障财产申报制度的落实。没有法律责任的设置，财产申报制度只能是“书本上的法”而不能成为“行动中的法”。因此，各国在设置财产申报制度时，都非常注重法律责任的设置，除规定一般的行政处分、纪律处分、民事处罚以外，还规定较为严厉的刑事制裁措施。如美国对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，司法部可对当事人提起民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的人，可提起刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。我国有学者建议修改现行《刑法》，增加新的罪名“拒不申报财产罪”或“申报财产不实罪”。拒不申报财产罪，是指符合法定条件应当申报其财产的公职人员，无故拒不申报其财产，情节严重的行为；不如实申报财产罪，是指符合法定条件应当申报其财产的公职人员，故意弄虚作假，多报或者少报其财产，情节严重的行为。这样对拒不申报财产或申报财产不实严重的行为处以刑罚，可以对贪污腐败起到预防警示作用，弥补现行刑法只针对事发之后规定的“巨额财产来源不明罪”存在的立法漏洞［14］。我国要建立财产申报制度，必须设置完善的法律责任，以确保财产申报范围的全面与真实，才能保障该制度得以顺利地实施与实现。

［1］张少兵.试论我国实行财产申报立法的必要性［J］.理论与现代化，2005，（7）.

［2］毛磊.公民呼唤知情权［J］.中国律师，2003，（4）.

［3］汪玉凯.深化改革要敢于触动既得利益——建立官员财产申报制度的几点思考［J］.中共中央党校学报，2009，（2）.

［4］［法］孟德斯鸠.论法的精神（上）［M］.北京：商务印书馆，1982.

［5］Hart，D.K.The Virtuous Citizen：The Honorable Bureaucrat and Public Administration［J］.Public Administration Review，1984，（44）.

［6］干以胜.建立我国财产申报制度的意义和步骤［J］.中国监察，1994，（2）.

［7］孔凡河.韩国官员财产申报制度的路径变迁及启示［J］.行政论坛，2010，（6）.

［8］朱中原.官员财产申报制度20年难产［J］.中国改革，2007，（12）.

［9］张平芳，黄卫平.家庭财产申报制度面临的困境［J］.中国社会导刊，2004，（1）.

［10］普京责令官员关闭海外账户鼓励互相举报腐败［DB／OL］.［2013-07-19］.http：／／news.china.com.cn／live／2013-04／04／content＿19376761.htm.

［11］涂永珍.美国财产申报立法的实践及对我们的启示［N］.中国改革报，2008-01-30.

［12］周攀，颜永容.公职人员财产申报制度的国际经验研究［J］.社科纵横，2008，（12）.