我国农村公共服务的供给偏好与优化策略＊

孔兆政 叶兴艺

农村公共服务是为满足农业生产、农民生活和农村社会保障需要而提供的非排他性、共享性的社会服务，是农村经济可持续发展和农民生产生活改善的基本条件，也是农民应享受的基本福利。十八大报告指出：“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。”［1］（P23）由于历史、体制等诸多因素的影响，我国公共服务供给存在一种偏好，这在公共服务供给方面不仅造成城乡之间差距巨大，也导致农村公共服务供给结构的严重不均衡和效率低下，已成为制约我国农业经济发展、农民生活水平提高的重要障碍。改善我国农村公共服务的供给体制、加大农村公共服务供给，是社会主义新农村建设和国民经济协调发展的迫切需求。

一、我国农村公共服务供给的不均衡结构

农村公共服务应是农村社会发展和农民生活所需要的非竞争性、共享性服务，主要包括乡村电力、乡村道路、农田水利、农业科技推广等农村地区生产性公共服务，乡村饮水、乡村通讯、乡村能源、乡村公共厕所等生活性公共服务，教育设施、医疗设施、娱乐体育文化设施等社会事业性公共服务，耕地保护、乡村垃圾处理、乡村污水处理、生态保护等环境保护性公共服务。根据2012年中国统计年鉴，我国农村近些年生产性公共服务状况如表1所示。

近些年来，由于加大了对农村公共服务供给的投入，我国农村生产生活条件有了明显的改善。在生产性公共服务方面，我国近年来农业机械化水平大幅提高，农田水利也有长足进展。根据2012年中国统计年鉴，2011年我国农业机械总动力97734.7万千瓦，乡村办水电站45151个；有效灌溉面积为61681.6千公顷，占农作物总播种面积的38%。在道路方面，2012年公路水路交通运输行业发展统计公报显示，全国农村公路（含县道、乡道、村道）里程达367.84万公里，全国通公路的乡（镇）占全国乡（镇）总数的99.97%，通公路的建制村占全国建制村总数的99.55%。在电力方面，全国大部分村庄已通上电，农民用电问题基本得到解决，农村地区手机、电脑也逐渐普及，通讯设施的建设也发展迅速，基本上满足了民众的生产和社会需求。与此同时，我国农村公共服务供给还存在一系列的问题，某些公共服务数量少、质量差的矛盾仍然存在。

表1 我国近年生产性公共服务状况统计

（一）耕地占用面积逐年增加，耕地保护问题严峻。耕地是农业发展的基础。我国人多地少，一直面临着耕地资源不足的问题。随着我国城镇化进程的不断加快和违法占地越来越多，我国耕地面积逐渐减少。根据水利部2013年3月26日发布的《第一次全国水利普查水土保持情况公报》，我国土壤水力、风力侵蚀面积294.91万平方公里，其中水力侵蚀129.32万平方公里、风力侵蚀165.59万平方公里；西北黄土高原区侵蚀沟道共计666719条，东北黑土区侵蚀沟道共计295663条。“2010年全国耕地面积约为1.22亿hm2，比1997年的总耕地面积1.30亿hm2减少了0.08亿hm2，并且1997-2010年间，全国耕地面积呈逐年递减趋势。”［2］由于频繁耕种和过度使用化肥等原因，我国的土壤肥力也逐年下降，耕地沙化和耕地盐碱化趋势加剧。“长期重化肥、轻有机肥，使我国土壤中的有机质含量严重下降，全国耕地有机质含量平均已降到1%，明显低于欧美国家2.5%-4%的水平。”［3］

（二）水污染和环境污染严重，农村的饮水安全形势严峻。我国城市与农村每天都在产生大量的生产和生活垃圾，这些垃圾大部分未经无害化处理就直接排放到农村周围。随着人口的增加和生产强度的加剧，我国的污水和废弃物大量增加，正在超出农村生态环境自我平衡的能力，来自农业自身的污染也日趋严重。我国农业生产大量使用化肥和农药，过量使用化肥导致土壤板结、营养物流失、污染地表水和地下水。“我国是农业大国，化肥施用量已达每年14亿吨，其中50%～70%通过各种途径流失”［4］；“只有10%～20%的农药附着在农作物上，而80%～90%则流失在土壤、水体和空气中，在灌水与降水等作用下污染地下水”［5］。环境污染和水体污染加剧了水资源的供需矛盾，影响农村居民的生活用水供给和饮水安全，“全国平均每年因水资源短缺而造成农村饮水困难、农业平均每年缺水逾300亿m3”［6］。第二次全国农业普查主要数据公报显示，我国有2265万个住户反映获取饮用水存在困难，占10.3%。使用管道水的住户10754万户，占48.6%。5101万户的饮用水经过净化处理，占23.1%；9231万户的饮用水为深井水，占41.8%；6151万户的饮用水为浅井水，占27.8%；619万户的饮用水来源于江河湖水，占2.8%；303万户的饮用水为池塘水，占1.4%；316万户的饮用水来源于雨水，占1.4%；387万户的饮用水来源于其他水源，占1.7%。目前我国大部分农民靠自己打井、吃的是浅层地表水，各家饮用的地下井水和乡村的自来水水质普遍缺少安全检测与净化，大部分供水工程没有消毒设施。

（三）教育的城乡差距明显，流动儿童和留守儿童的教育状况堪忧。改革开放以来，我国农村的文化和教育设施有了显著改善，但农村地区仍普遍存在教育设施投入不足和优质教育资源短缺的问题。许多农村的师资力量严重不足，教育质量低下，学校设施相对落后。由于实行城乡二元制度，我国大量农民工常年到城市打工，由此造成了流动儿童及其教育的问题。2013年5月10日全国妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》指出：“全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童37.7%，占全国儿童21.88%。……0-17岁城乡流动儿童规模为3581万，在2005年基础上增加了41.37%，且有增长的趋势。在这些流动儿童中户口性质为农业户口的流动儿童占80.35%，据此全国有农村流动儿童达2877万。”留守儿童与父母长期分离，亲情缺失，家庭教育缺位；流动儿童面临城市福利制度、经济制度和教育制度的排斥，难以接受良好的学校教育。这种人口的“半城市化”状态易造成儿童心理失衡、人格扭曲，对于其成长极为不利。

（四）部分农村地区的医疗卫生公共服务落后，文化、体育、休闲等生活服务性公共服务不足。许多农村地区普遍存在医疗设备陈旧、医生数量少、医术低下等问题。根据2012年中国卫生统计年鉴，2011年每千人口卫生技术人员数城市为7.97，而农村仅为2.18；2011年每千人口执业医师城市为2.80，而农村仅为0.95。全国很多农村文化站公共服务简陋，体育设施也严重缺乏，文体活动难以开展。2008年第二次全国农业普查主要数据公报显示，我国农村仅30.2%的村有幼儿园、托儿所，10.7%的村有体育健身场所，13.4%的村有图书室、文化站，15.1%的村有农民业余文化组织。

我国农村公共服务在机械水平和水利设施、电力方面相对较好，饮水安全、教育、环境保护等生活和社会事业性公共服务相对不足，供给结构呈现为一种畸形状态。此外，农村公共服务在地区分布上呈现出不均衡的一面①参见张秀莲、王凯：《我国农村基础设施投入区域差异分析》，《财经科学》2012年第3期；李志军、刘海燕、刘继生：《中国农村基础设施建设投入不平衡性研究》，《地理科学》2010年第6期。。农村公共服务中的相当一部分由所在地基层政府提供，由于各乡镇的地理位置、自然条件、经济水平不同，其公共服务的供给能力也有明显差异。农村公共服务与当地的经济水平呈正相关的关系：经济发达、财源较丰裕的乡镇和村庄，由于能够筹集到较多的公共服务建设资金，其公共服务相对较好；集体经济薄弱、资源贫乏、交通不便、筹资能力差的乡镇和村庄，其公共服务供给较为薄弱。在通常情况下，近市中心或县中心的地区公共服务好一些；远离经济中心的地区公共服务相对滞后。

二、我国公共服务供给偏好的形成原因与潜在危机

我国农村公共服务供给在取得巨大成就的同时也存在一系列的问题。农村公共服务供给重视经济效益、重数量，但忽视见效慢、期限长的公共服务，供给结构严重不均衡。这种现象一方面是由我国农村集体经济水平较低、基层政府的供给能力较弱造成的；另一方面也是由当前政府的绩效考核制度和农村公共服务的决策体制导致的。

农村公共服务主要由基层政府和农村集体承担。相对城市经济而言，我国农村集体经济总量小、经济基础薄弱，很多地区的农民居住地分散，农村公共服务供给的成本较高、难度较大，这些都制约了我国农村公共服务的供给和运营。税费改革和农业税取消后，农村公共服务的政府资金渠道更加狭窄，基层组织的收入降低，导致公共服务投入逐步弱化。根据2012年中国农村统计年鉴，近些年我国农村固定资产投资状况如表2所示。由表2可见，我国农村固定资产投资一直只占全社会固定资产投资总额的非常小的比例。2011年我国全社会固定资产投资完成额达311021.9亿元，但农村集体单位固定资产投资为30277.5亿元，只占固定资产投资总额的9.7%。由于受财政资金不足和政府自身利益的影响，多数基层政府和村集体都将有限的资金投入生产性公共服务的建设上，而生产性公共服务也以粗放型和高污染为特征。

表2 农村集体单位固定资产投资额 单位：亿元

公共服务供给不均衡的另一个原因是当前的绩效考核制度。政府在进行绩效考核时，往往注重地区的经济水平，重视地方乡镇提供的公共服务的数量，如投入资金的总额、修建公路的里程、自来水的普及率等。这种绩效评估体制造成政府官员普遍重视数量而忽视质量和效率，很多基层政府把精力和资金放在可以量化的、能迅速见到经济效益的生产性公共服务上。因此，农村的公共服务在机械水平和水利设施、电力方面相对较好，但教育、医疗卫生、环境保护、耕地保护等具有战略性特点却难以在短期内体现政绩的公共服务则严重不足。

我国农村公共服务的供给是通过“自上而下”的行政命令方式推动的。农村实行自上而下的公共服务供给决策体制，决策过程缺少农民的参与，这种决策体制在一定程度上造成农村公共服务供给漠视农民的需求、供给结构不合理。农民是农村公共服务的需求者，但现在农村公共服务的供给决策主要由政府做出，提供的数量、方式、顺序由基层政府及其上级部门决定，作为公共服务需求者和使用者的农民并没有选择权和决定权。由于决策过程没有农民的参与，政府官员往往依据自己对农村状况的了解来决定公共服务的配置，尽管有些基层政府确实是出于为推动农村经济发展的目的来建设和发展农村公共服务，但由于缺乏与农民之间的信息沟通，也造成一些公共服务偏离农民偏好，造成农村公共服务供给的畸形结构。

农村经济不同于现代工业的大批量重复性生产，具有不可逆性、一次性等特点。土壤耕地是农村最基本的生产资料和公共服务，水和生态环境是整个社会得以存在的基本条件，都是不可再生、难以恢复的宝贵资源。耕地和生态环境的过度破坏，终将影响包括城市人口在内的广大民众的身体健康，妨碍经济社会的全面进步。近一亿的儿童处于“留守”和“流动”状态，也将严重影响我国的教育质量，影响我国的长远发展与社会和谐。一些农村地区医疗、体育、文化娱乐公共服务的滞后，也直接影响着我国农村居民的福利水平。农村公共服务是保证农村生产和农民生活顺利进行的各种物质技术条件，农村公共服务在某种程度上决定着农村和整个国民经济的良性、可持续发展。

农村公共服务是农村经济社会发展的重要支撑，是提高农业生产率和竞争力，实现农民生活和谐幸福的必要保障。我国需要在加大农村公共服务投资的同时，创新农村公共服务供给的体制、机制，提高资源配置效率和投资收益。农村公共服务供给最终要实现农村产业的转型升级，改变农民的生存状态，实现城乡基本公共服务的均等化和城乡经济社会的协调发展。

三、优化我国农村公共服务供给体制的对策

公共产品的最优供给与公共产品的需求状况直接相关，只有达到公共产品的供求均衡，才能使消费者效用达到最大化［7］。农村公共服务供给的失衡，与我国农村公共服务的供给体制、管理方式存在密切关联。加强农村公共服务供给，除了增加投入总量外，也要改善其供给体制和管理制度。我国十二五规划纲要提出，要完善现代农业产业体系，发展高产、优质、高效、生态、安全农业，这为社会主义新农村建设提出了目标，也为农村公共服务供给提供了标准和方向。

（一）调整政府财政政策趋向，加大对农村公共服务供给的投资力度和信息、技术的支持力度。由于大多数农村公共服务具有公共物品的性质，具有较强的溢出效应，因而农村公共服务仍需主要由政府承担。各级政府应依据党中央、国务院提出的统筹城乡发展方略，坚持“工业反哺农业，城市支持农村和多予、少取、放活”方针，按照城乡一体化的原则调整政府公共支出政策，将政府财政支出向农村公共服务供给倾斜，切实加大财政对农村公共服务供给的投入力度。同时，各级政府也要调整财政支出分配结构，特别要加强投资大、期限长、见效慢而外部效益明显的农田水利、教育、环境保护等农村公共服务供给，采取有效措施保证农村的饮水安全。

（二）拓宽农村公共服务投资渠道，调动企业、中介组织和农民等社会力量参与小型公共设施建设的积极性。农村公共服务分为纯公共品和准公共品。义务教育、环境保护等具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性，这类公共服务应由公共支出予以保证。自来水、电力、农业机械等准公共服务在使用上的非竞争性和受益上的非排他性表现并不充分，有一定的经营和盈利空间，可以由政府和私人共同提供。我国可以适当引入市场机制，采用PPP、BOT、股权融资等模式①“PPP”是Public-Private Partnerships的缩写，即“公私部门伙伴关系”，指公共部门通过与私营部门建立合作伙伴关系、共同提供公共产品和服务的一种合作模式。参见甘琳、蒋日雄、傅鸿源、申立银：《中国农村基础设施融资模式研究》，《建筑经济》2008年第4期。BOT是英文Build-Operate-Transfer（即建设-经营-转让）的缩写，指由私人公司建设某一公共服务，政府允许其在特定期限内收费以获取投资回报的公共服务建设方式。参见韩建新：《BOT融资模式在农村基础设施建设中的应用》，《山东财经学院学报》2007年第5期。，运用多渠道融资方式为农业公共服务供给筹集财力。我国农民的居住地分散，城、镇、村之间常常相距较远，这种人口规模和村庄分布限制了公共服务规模效应，增加了建设和运营成本。农村公共服务供给的利用率和回报率与工业公共服务相比相对较低，投资回收周期也相对较长，政府应为投资者提供相应的优惠政策和激励措施，如税收减免、签订特许经营权、重大灾害补偿等，刺激社会资金投资农村公共服务的积极性，鼓励和引导民间资本和企业资金参与农村公共服务供给。

（三）把农村公共服务的完善与基层民主联系起来，发挥“一事一议”、农民代表大会等基层民主制度的作用，让农民参与农村公共服务的决策和管理。农民是农村公共服务的使用者和消费者，应形成以农民需求为导向的农村公共服务供给制度，由农村社区的内部需求决定公共服务的供给。政府的公共服务供给可采取问卷调查、座谈等调查方法，广泛听取农民意见；同时应允许农民通过村民代表大会等基层民主途径表达自己对公共服务方面的需求偏好，扩大农民在农村公共服务供给过程中的参与决策权。除涉及长远利益的项目外，政府投资的公共服务项目都应以农民意愿为依据，由农民和农村的内部需求决定公共服务的投资范围、方向、重点和优先次序，保证公共服务供给是出于实际的农业生产需要，杜绝出于个人政绩考虑而进行的无益于农业生产需要的“形象工程”、“政绩工程”建设。

（四）创新管理模式和经营体制，提高农村基础性投资的使用效率。明晰产权和收益权、明确经营和管理责任是现代管理体制的基本特点，农村运转较好的公共服务往往是产权明晰、责任明确的公共服务。一些农田水利设施和道路属于无人管理的状态，但电力、通信等公共服务却运作良好，农村通信等设施的特点是采取公司化经营，产权主体和受益主体明确、权责清晰，可以进行有效的激励和管理。因此，按公共服务的类别、层次精确界定受益权和所有权，确立建设主体与受益主体对称的管理方式和制度原则，可以有效提高农村公共服务的经营效率和服务水平。积极探索多种形式的农村公共服务管护体制和运营方式，科学划分市场与政府在提供公共服务方面的职能边界和义务范围，应该是我国农村公共服务管理体制改革的方向。

（五）建立健全数量与质量并重的农村公共服务供给绩效评价标准，完善农村公共服务供给责任追究制度。由于农村公共服务投资主要以财政投入为主，因而必须建立健全绩效评价制度和监管制度。中央政府应成立监管部门，对农村公共服务的使用状况定期检查，各级人大、财政、审计等部门也要发挥监督约束作用，加强对农村公共服务供给的投入产出效率监管。政府在设计对农村公共服务供给的评估体系时应设立民众满意度指标，让农民参与评估，保证农村公共服务供给的有效性。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京：人民出版社，2012.

［2］苏小姗，祁春节，田建民.水资源胁迫下基于粮食的现代农业技术创新趋势及策略［J］.农业现代化研究，2012，（2）.

［3］操秀英.我国耕地质量退化接近临界水平［N］.科技日报，2011-03-11.

［4］訾健康.简述我国农村水污染现状及成因［J］.现代化农业，2012，（7）.

［5］曹海林.农村水环境保护：监管困境及新行动策略建构［J］.水工业市场，2011，（2）.

［6］那艳斌.农村水资源利用现状及对策［J］.现代农业科技，2011，（12）.

［7］林万龙.中国农村公共服务供求的结构性失衡：表现及成因［J］.管理世界，2007，（9）.