农村义务教育财政投入需求的核算

靳卫东

义务教育发展是实现社会公平的基础，财政投入已经成为大多数国家义务教育发展的主要经费来源。但是，受经济发展水平和管理体制的制约，长期以来，我国的义务教育财政投入机制很不完善，投入总量明显不足，地区投入差距不断扩大。2005年，我国进行了“新机制”改革，试图通过重新划分各级政府的义务教育财政投入责任，来提高农村义务教育经费保障水平，缩小地区投入差距。但是，只有精确核算义务教育的财政投入需求，才能解决“需要多少，本级解决多少，上级转移支付多少”的问题，并由此建立责任明确、分担合理的转移支付制度。〔1〕所以，核算农村义务教育的财政投入需求，就成为完善“新机制”改革的核心内容。

一、文献回顾

在经济学研究中，成本收益分析是确定要素投入数量的主要方法。很多学者认为，这种方法同样适用于对义务教育财政投入需求的核算。那么，如何衡量教育的收益和成本，就成为解决问题的关键。但是，目前国内学者所估计的教育收益存在很大差别。〔2〕杨娟对比分析了教育收益的几种常用估算方法，包括最小二乘法、工具变量法、匹配法和固定效应法等等。她发现，使用不同的方法将导致教育收益估算结果的差异。〔3〕大多数学者是通过折合后期收入来估算教育收益。这种估算方法也存在很多问题。第一，后期收入的决定因素很多，家庭环境、个人经历、天赋水平和努力程度等等都会影响经济个体的收入水平。所以，如何确定教育与收入的因果关系，并度量教育对后期收入的贡献率，就成为估算教育收益的首要困难。第二，大多数学者在估算教育收益时都是考察教育的私人货币收益，而忽略了对非货币收益和社会收益的考察，这肯定会低估教育的实际收益水平。〔4〕另外，教育成本的度量困难，也阻碍了成本收益分析在教育财政投入核算中的使用。〔5〕从严格意义上讲，教育成本不仅包括直接的教育费用支出，而且还包括教育的机会成本和心理成本。但是，教育的机会成本很难计量，而核算每个受教育者的心理成本又不具有现实性，所以，很多学者是采用教育的直接费用支出作为教育成本的替代。这显然会低估教育成本总额，使教育投入超过其最佳值。

与成本收益分析相比，使用绝对指标法来核算义务教育的财政投入需求比较简单，成为国内外学者的首要选择。例如，以全国义务教育财政投入水平为基准，以人口、平均受教育年限、价格指数、工资水平、经济发展水平等因素为权重，调整计算各个省份义务教育财政投入需求，〔6〕或者根据全国教育财政投入样本数据的正态分布特征，来确定生均教育成本，从而得到财政投入需求总量，〔7〕或者根据政府应该具有的生均教育经费投入“最低标准”，来核算各地义务教育财政投入需求，〔8〕等等。其中，最为典型的是，沈百福和李芙蓉通过设立生均义务教育财政投入的基本保障线来核算各地政府的义务教育投入缺口。〔9〕

沈百福和李芙蓉根据中小学教师的基本工资标准、补贴标准和教师职称分布的实际情况，测算出初中和小学教师的平均月工资和年收入，由此根据2002年生师比的实际情况计算出了生均人员经费的基本标准。同时，根据2003年中小学公用经费抽样调查结果，他们推算出了义务教育阶段生均公用经费的基本标准。这样，生均人员经费基本标准和生均公用经费基本标准相加，就可以得到初中和小学最低生均事业经费标准。另外，他们根据中小学校舍的更新改造情况，主观赋予了一定比例的基建经费支出，从而结合上述生均事业经费标准，就得到了义务教育财政投入的最低标准。显然，沈百福和李芙蓉所设定的这个财政投入基本保障线，并不是基于义务教育发展的需要，而是根据我国义务教育的经费支出情况取得的一个平均值。特别需要指出的是，义务教育基建经费支出标准的确定，主要是基于他们的主观判断，缺少严密的调查论证。

很多学者认为，为了提供理想的公共教育服务，核算教育财政投入的最好方法就是以产出为导向，将教育投入与教育产出联系起来的绝对指标法，包括标准学校法、实物消耗法和最低标准法等等。但是，这些方法都需要以义务教育办学标准为基础，要在合理确定教育产出的条件下，核算教育财政投入需求。正是因为没有全国统一的义务教育办学标准，才造成了我国义务教育财政投入需求的核算困难。所以，一些学者才试图借助于相对指标法，通过对不同国家和地区的横向比较来重新核算义务教育财政投入的需求，以提高核算精确度。〔10〕

借鉴上述研究，本文以国家和地方的各种单项办学标准为基础，使用绝对指标法，来分项计算人员经费和基建经费支出，从而结合现行的公用经费标准，核算农村义务教育的财政投入需求。同时，为了弥补这些单项办学标准的不足，本文还使用相对指标法重新进行了验证性核算，由此分析了我国农村义务教育财政投入机制的缺陷。

二、基于绝对指标法的核算

我国义务教育分为初中和小学两个阶段。这两个阶段的培养目标不同，但都包括了维持性经费支出和基建经费支出。其中，基建经费支出包括学校设施和设备等资本性支出，以及农村中小学校舍的维修改造费用;维持性支出，即教育事业费支出，包括人员经费 (教师、教辅人员和后勤人员的工资、福利等)和公用经费支出 (公务费、业务费、设备购置费、修缮费以及其他费用)。所以，义务教育财政投入需求的核算，主要是计算中小学的人员经费、公用经费和基建经费三项支出。①义务教育财政投入不仅包括教育事业费和教育基建经费支出，而且还包括专项转移支付资金，主要是困难补助金。目前，我国农村义务教育困难补助金的需求规模很小，仅占义务教育经费支出的5%左右。并且，随着我国经济的发展，农民的收入水平不断提高，困难补助金的需求还将继续降低。所以，本文并没有将这部分资金需求核算在内。

2007年，财政部、教育部印发了《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，适度改变了农村义务教育的转移支付政策。其中，最为重要的是，初步确定了公用经费标准，即，东部地区小学生均350元，初中生均550元。根据河南省的测算，中小学生均公用经费实际需求应该在560元和350元左右。〔11〕基于这两方面的数据，本文选择了小学生均350元、初中生均550元作为我国义务教育公用经费的统一标准。那么，核算义务教育财政投入需求，就归结为中小学人员经费支出和基建经费支出的核算。

(一)人员经费支出的核算

人员经费支出主要是指教师、教辅人员和后勤人员的工资、福利、津贴和奖金等支出。这部分支出的核算方法是，求出各地农村中小学教职工的数量，乘以各地教职工的平均收入，然后再合计各地的人员经费支出。

1.教职工的数量

2001年，我国发布了《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，规定农村初中教职工与学生之比为1:18(县、镇为1:16)，农村小学为1:23(县、镇为1:21)。各省可以依据本地的实际情况制定具体的实施办法，但在原则上不能突破国家统一标准。按照这一标准，根据农村中小学在校生数，可以计算得出我国农村中小学教职工的最低数量，如表1中第1、2列数据所示。

表1 2009年各地农村中小学的人员经费支出

2.教职工的平均收入

中小学教职工的收入，不仅包括国家规定的基本工资，而且还包括了福利、奖金、津贴、保险等等。如果单独核算基本工资，会低估中小学人员经费支出水平，并且，按照全国统一的工资标准来核算各地教职工的收入，也难以消除价格成本、经济发展、地理环境等地区因素的影响。①在传统的核算方法中，人员经费支出的确定需要考虑两个因素:一是人员经费标准问题，即国家规定的基本工资标准 (四项工资之和)，以及教职工的各项福利 (财政和学校按比例交纳的住房公积金、养老金和医疗保险费等);二是教师的结构，包括专业结构、年龄结构、学历结构和职称结构等。考虑到地区因素的影响，从这两个方面来核算义务教育人员经费支出将十分繁琐。本文不按照现有的工资标准进行逐项加总，可以有效避免这种核算困难。

考虑到数据资料的可得性，在这里，本文首先测算了全国初等教育和中等教育的教职工平均收入与教育行业平均收入的比值，然后将这两个比值与各地教育行业的平均收入相乘，估计得出各地中小学教职工的平均收入。2009年，按行业划分，教育行业的平均收入为30185元，初等教育教职工的平均收入为26258元，中等教育教职工的平均收入为29889元。所以，在全国范围内，初等教育和中等教育教职工的平均收入与教育行业平均收入的比值为:26258/30185=0.8699，29889/30185=0.9902。利用这两个比值去乘以各地教育行业的平均收入，就得到了各地小学和初中教职工的平均收入，如表1中第3、4列数据所示。

3.人员经费支出的合计

根据各地中小学教职工的数量和平均收入，可以得到各地中小学的人员经费支出，如表1中第5、6列数据所示。由此，很容易计算得出，农村中小学人员经费支出的数量是:577.37亿元和450.55亿元，所以，中小学生均人员经费支出是:1056.8元和1546.15元。

(二)基建经费支出的核算

考虑到农村中小学的设施和设备等资本性支出通常是以专项资金的形式由政府单独划拨，所以，本文并没有将这部分资金核算在日常财政投入需求之内。因此，基建经费支出的核算只需要确定三项指标，即生均建筑面积，建筑成本以及校舍建筑的折旧率。

1.生均建筑面积和建筑成本

首先，按照国家标准，农村小学的平均校级规模为12个班，班级规模为45人;农村初中的平均校级规模为18个班，班级规模为50人。①1996年《农村普通中小学校建设标准 (试行)》对农村普通中小学的学校规模、班级定员、学校布局、校址选择、校舍种类与建筑面积、学校办公和生活用房等标准做出了详细规定。12个班级的小学和18个班级的初中是属于国家规定最佳校级规模的平均值。为了简化分析，本文按照中小学平均校级规模来核算基建经费支出，既可以在总量上保障各地农村义务教育的经费需求，又可以通过平减处理，测算其他校级规模的财政投入需求。

如表2中第4、5列数据所示，在18个班级和12个班级的中小学校级规模上，各地对校舍建筑面积的要求是不同的，甚至存在很大差别。不过，这些要求基本都大于国家标准。所以，本文选择国家标准作为各地校舍建筑面积的最低要求，即小学生均4.34平方米和初中生均5.78平方米，并以此为标准来核算农村中小学的基建经费支出。

其次，在我国，各地校舍建筑的价格成本是不同的，地理环境、人工成本、抗震要求、建筑结构等因素都会影响到各地建筑成本的差距。为了避免对各地建筑成本的单独测算，本文借用各地的竣工房屋造价作为农村中小学校舍建设的成本，如表2中第1列数据所示。

2.基建经费支出的合计

在表2和表4中，根据各地建筑成本和农村中小学在校生数量，结合中小学校舍建筑面积的标准，就可以求出各地农村中小学校舍建设的总成本。假设中小学校舍建筑的使用年限是50年，那么，折旧率就是2%，由此可以得到农村中小学每年的生均基建经费支出为157.81元和213.77元。

“新机制”提出，中小学校舍的维修改造费用标准是每平方米500元，将由各级政府按比例承担。但是，从各地的房屋造价成本来看，这部分资金显然不能弥补校舍建设的需要。如果现有校舍建筑的质量较差，其使用年限不能达到50年，那么，基建经费支出的资金缺口会更大。这种制度安排，会使农村中小学基建经费支出的大部分投入责任落到基层地方政府身上，而中央和省级政府的投入责任较小。

表2 2009年各地建筑成本以及中小学生均基建经费支出

(三)核算结果的分析

OECD国家与WEI国家 (即参加联合国教科文组织与经合组织的世界教育指标项目的发展中国家)义务教育的资本性支出占教育经费的比例在7.8-9.3%之间。考虑到我国目前中小学校的基建情况，我国农村义务教育的基建经费占比应该在9%左右。〔12〕根据前文分析，我国中小学生均人员经费支出是1546.15元和1056.8元。如果中小学公用经费支出是550元和350元，那么，基建经费占比就是10%和9.3%，如表3所示，基本符合国际通行标准。不过，由于基建经费支出的核算是使用最低的校舍建筑面积要求，而人员经费和公用经费支出的核算是使用中小学教职工的平均收入和现行国家标准，所以，表3中三项经费支出的配置结构合理，正好就说明了目前我国农村义务教育的人员经费和公用经费支出偏低。

在数量上，2009年，我国农村小学生均预算内教育经费支出为3178.08元，农村初中生均预算内教育经费支出为4065.63元，远远大于按照现有的各种单项义务教育办学标准而核算得出的结果，即小学生均1564.61元和初中生均2309.92元。这说明，一方面，各地农村义务教育存在着严重的财政投入差距;另一方面，现行的各种义务教育办学标准普遍偏低，重新制定义务教育国家办学标准已经成为一项紧迫任务。

表3 农村中小学生均经费支出的数量及项目结构(单位:元)

三、基于相对指标法的核算

核算教育财政投入需要考虑多方面的因素，单纯从一个视角或者使用一种方法来核算，很容易产生偏误。〔13〕从总体上看，如前文所述，义务教育财政投入需求的核算方法有两种，即绝对指标法和相对指标法。由于我国缺少统一的义务教育办学标准，所以，基于绝对指标法的核算必然会有很多不足。因此，使用相对指标法重新进行核算，以验证前文研究，就显得尤为重要。

(一)核算过程

在这里，相对指标是指，在一定时期内，义务教育财政投入与其它相关指标的比例，如义务教育财政投入占GNP(GDP)的比率、义务教育财政投入占财政总支出的比率，等等。在现有研究中，最常使用的相对指标是生均投入指数，即生均教育财政投入占人均GDP的比例。一般情况下，各国的小学生均经费指数集中在19%左右，初中生均经费指数平均为24%。〔14〕以此为标准，根据各地的人均GDP，就可以得到我国小学和初中生均经费需求。然后，将每十万人中各级学生在校生数乘以农村人口数，可以得到农村小学和初中的在校生数量，如表4所示。由此，生均经费需求乘以在校生数量，就得到了各地小学和初中的财政投入需求，从而可以核算出我国农村义务教育的财政投入需求。

(二)核算结果分析

首先，根据各地各类学校的在校生数量，可以计算得出农村小学和初中的在校生总数为54633595人和29140151人。其次，根据生均投入指数以及各地的人均国内生产总值，结合各地的农村小学和初中的在校生数，可以合计得出我国农村小学生均经费需求是:2446.52×108/54633595=4478.05元，初中生均经费需求是:1685.13×108/29140151=5782.85元。这远远大于绝对指标法的核算结果，也超过了2009年农村义务教育的预算内教育经费支出水平。

2009年，我国预算内教育经费为11974.98亿元，占财政支出76299.93亿元的比例为15.69%，占全国GDP总量的3.59%。其中，农村小学生均教育经费支出为3178.08元，农村初中生均教育经费支出为4065.63元。按照上述核算结果，我国还应该增加农村义务教育财政投入1210.62亿元，包括:农村小学财政投入 (4478.05-3178.08)×54633595/108=710.22亿元，以及农村初中财政投入(5782.85-4065.63)×29140151/108=500.4亿元。这时，我国预算内教育经费支出会增加到11974.98+1210.62=13185.6亿元，其占国内生产总值 (GDP)的比例为3.87%，距离我国长期以来确定的教育经费支出占全国GDP 4%的目标还有0.13个百分点。另外，增加后的义务教育财政投入总额为 (4478.05×54633595+5782.85×29140151)/108=4131.65亿元，占到全国预算内教育经费支出的31.33%，仍然偏低。①通常认为，合理的教育财政资源配置方式是，公共教育财政投入占GDP的比例达到4%-5%，而用于初等教育的财政性支出占GDP的比重要达到2%-3%(王元京，崔盛，2009)〔14〕。

显然，如果我国将预算内教育经费支出占GDP的比例由3.87%进一步提高到4%，而增加的经费全部用于义务教育②国务委员刘延东提出，未来教育经费的增长将主要用于义务教育，以快速提高义务教育的经费保障水平。参见:2009年《在全国推进义务教育均衡发展经验交流会上的讲话》。，义务教育财政投入占预算内教育经费支出的比例才能达到48.6%，基本符合三级教育财政资源配置的国际惯例。

表4 2009年农村中小学在校生数以及生均经费需求

四、结论与政策建议

精确核算农村义务教育的财政投入需求，是制定合理转移支付制度的前提和基础。我国至今没有出台统一的国家义务教育办学标准，使用绝对指标法进行财政投入需求的核算必然会有很多不足，很难实现核算结果的精确和有效。所以，本文不仅是以国家和地方的各种单项办学标准为基础，使用绝对指标法核算农村义务教育的财政投入需求，而且还借助于相对指标法进行了验证性核算，以充分揭示我国农村义务教育财政投入机制的缺陷。

首先，在数量上，按照各种单项办学标准核算得出的农村义务教育财政投入需求很低，甚至远远低于2009年农村义务教育的实际财政投入水平。这一方面说明，农村义务教育的各种办学标准并不合理;另一方面也说明，各地之间存在着严重的农村义务教育财政投入差距。根据相对指标法的核算结果，如果我国将预算内教育经费支出增加到GDP的4%，而增加的经费主要用于义务教育，其中，将1210.62亿元用于农村义务教育，那么，农村义务教育生均经费投入水平就能达到国际通行标准，并且，义务教育财政投入占全国预算内教育经费支出的比例可以达到48.6%，基本符合三级教育财政资源配置的国际惯例。

其次，在结构上，农村义务教育的人员经费和公用经费支出相对较少，而中央和省级政府的财政投入责任相对较低。在项目结构方面，如表3所示，人员经费支出是按照各地教职工的平均收入进行核算，公用经费支出是采用了国家现行标准，而基建经费支出是根据最低的办学条件进行计算。这时，三项经费占比符合国际惯例就说明，我国农村义务教育的人员经费和公用经费支出偏低。在来源结构方面，根据“新机制”的安排，中央与中西部地区地方政府的公用经费投入责任，是按照8:2和6:4来划分，而基建经费投入责任是按照5:5来划分①参见:《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(2005年12月)。。那么，根据三项经费占比，如果不考虑其它转移支付对教育财政投入的影响，中央财政投入的义务教育经费占比不会超过15%。这时，如果每个省级政府也是借鉴“分项目、按比例”的财政投入模式，对公用经费和基建经费采取配套型专项转移支付政策，那么，省级政府的财政投入占比也会低于15%。这就导致基层地方政府的教育财政投入占比在70%以上。这种财政投入责任划分与我国各级政府之间的财权结构安排形成了鲜明对比②2009年，中央与地方政府的财政收入是35915.71亿元和32602.59亿元，分别占全国财政收入总量的52.4%和47.6%。。

因此，尽早出台国家义务教育办学标准，调整义务教育财政资源配置的项目结构，增加义务教育财政投入，特别是增加中央和省级政府的财政投入责任，都将是提高农村义务教育经费保障水平和完善“新机制”改革的重要内容。

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〔9〕沈百福，李芙蓉.我国部分省 (区)义务教育财政投入缺口分析〔J〕.教育发展研究，2004，(7).

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