论工程建设项目社会风险的成因、后果及应对

余晓钟 魏 新 梁陇霞

工程建设项目是指国家基础工程建设 (如公路、铁路、机场、港口等)、建筑物与设施建设(如生产性厂房与设施、民用与军用建筑设施等)等一次性投资建设的项目。目前，我国工程建设项目的投资规模和增长幅度都呈现出前所未有的繁荣景象。与此同时，工程建设项目中的社会风险事件与案例也越来越多。由建设项目引发的风险贯穿于项目建设的全过程，已成为社会风险的主要来源之一，并且有由局部走向全局之势。因此，针对性的开展工程建设项目的社会风险研究意义重大。

一、工程建设项目社会风险研究现状述评

关于什么是工程建设项目社会风险，目前没有完整的定义。沈建明从工程学方面对建设项目社会风险进行了定义，认为对于社会风险而言，作为风险核心要素的风险后果分别是战争、种族冲突等社会政治事故，涉及到保险学和社会学、政治学的知识、观点和方法。〔2〕邹景泉，赵炳喜从房产建设项目角度提出，社会风险主要是指由于人文社会环境因素的变化对房地产市场的影响，从而给从事房地产生产和经营的投资者带来损失的可能性。房地产市场的社会风险因素主要有城市规划因素、区域发展因素、社会治安因素、公众干预因素和文物保护因素等。〔3〕王朝纲，李开孟认为，建设项目社会风险是群体之间的社会紧张或社会冲突可能损害项目目标的可能性，并将项目社会风险分为五个类别:脆弱性、国家风险、政治经济风险、制度风险、外在风险。〔4〕

对于具体的工程建设项目社会风险分析，工程项目建设的实践是其以项目本身为背景依托，将社会风险评价镶嵌于可行性研究报告或风险评价报告中的，较少进行独立评价。而学术的研究大多也沿用了这一做法。从中国期刊网上查阅的国内论文也可看到，以具体的工程建设项目为对象的社会风险评价与研究占据多数。如郑瑞强等对农村水库工程移民长期补偿安置模式的社会风险及影响的探讨〔5〕、吴贤国等对城市大型交通工程建设项目的社会风险评价〔6〕和陈琳等以广州为实证的拆迁项目社会风险评估〔7〕。张婕等以南水北调工程为对象，探讨了项目后期，即项目运行期社会风险管理政策制定、执行及评价模式。〔8〕何孝贵对铁路工程项目前期及实施阶段 (中期)的社会风险因素进行了分析，认为贫困、移民、少数民族、社会性别是主要的风险因素。〔9〕谢圣远等以恩上公路改造工程为例，对社会风险的评估程序进行了研究。〔10〕

对于整体的工程建设项目社会风险研究，目前，学者们主要集中在包括工程建设在内的各类社会重大项目，以宏观的分析视野，从广义的社会学角度定义与研究社会风险。比较典型的观点是:凡是涉及到广大群众切身利益的各类重大项目，必须建立完整的社会稳定风险评估，并将这一制度建设尽快实施，〔11〕认为工程建设项目社会风险的形成机理是主客观因素相互交叉、相互作用，潜在社会风险被激发后，没能通过正常渠道释放而引起的。〔12〕

综上所述，本文认为，目前，在对工程建设项目社会风险的研究中，对工程建设项目社会风险涵义的论述主要是从建设项目社会风险产生的后果，对项目自身影响，建设项目社会风险因素与类型等方面定义的，没有系统地对建设项目的社会风险源(客体)、引发风险行为的主体、风险原因、后果、危害、防范措施与化解方法等进行全面深入的辩析;工程建设项目社会风险微观层面的研究仅仅停留于项目个案的分析与探讨，以对项目社会风险的评价为主，并没有以建设项目为核心要素，通过个案分析对建设项目引发社会风险的现象、行为、特征等进行规律性探讨;社会风险宏观层面的研究没针对性的分析这类社会风险与其它社会风险的区别与联系，将建设项目社会风险作为一个独立的社会风险要素展开研究。

二、工程建设项目社会风险及形成原因

借助于社会学者朱力关于社会风险的定义，〔13〕我们认为，工程建设项目的社会风险是以建设项目为客体存在的事实对象，在整个项目周期中 (包括项目规划、设计、建设和运行各阶段)，由于个人或团体对项目建设所涉主体的利益分配、环境影响、损失补偿、价值观念、群体意见等不能得到有效或全部满足，形成反叛社会的行为，从而引起社会性失序和社会混乱的可能性，表现出项目与社会双重损失的不确定性。

工程建设项目社会风险贯穿于项目寿命周期的全过程，可能发生在项目的勘察规划、设计论证、施工建设、运营维护任何环节。项目是社会风险的载体，项目建设是风险来源的客体，项目中的利益群体及公众行为是导致工程建设项目社会风险的直接主体。我们认为，引发社会风险的根源可以追溯到以下几个方面。

1.工程建设项目环境影响形成的社会风险。生态环境的脆弱性促使人类将自已的生存环境作为当今社会公共管理的主要对象。现代社会的环境管理者和绿色环保组织机构认为，人类的任何活动都应该纳入环境许可的分析框架。从环境保护理论的角度分析，工程建设项目可能产生的社会风险因素主要有:(1)工程项目建设与投产运行对周边生态环境的影响，包括对土壤、植被的破坏与污染，可能形成的水土流失、土壤恶化 (硬化、沙化、酸化、盐碱化等)、泥石流、滑坡、干旱、涝灾等，对动植物的损伤、污染，有害毒素的吸入，产量减少、物种消失等。(2)工程项目建设与投产运行对空气与水资源的影响，包括工程项目建设与运行产生的各种排放量，如废气、粉尘、噪声造成的空气污染;废水、废渣造成的河流、地下水源污染等。(3)工程项目建设与投产运行对自然与人文环境影响，包括工程项目建设造成的对自然景观与旅游资源的破坏，对文物古迹、古文化、人文环境的影响等。

由于一些工程建设项目对环境影响评估不充分或难以作出准确的评估，又当人们对环境保护日益重视时，就会引起项目利益相关者、公众、非政府组织 (NGO)、绿色组织、环保主义者等众多群体的质疑与反对。在网络代言和现代传媒十分发达的今天，舆论主导者引发的群体舆论以极快的速度传播与扩散，在舆论的共同的指向中，工程建设项目由于环境问题而引发的社会风险随时可能发生。

国内因对建设项目环境影响产生的社会风险认识不足、环评不充分而造成工程项目流产、失败或遭受巨额损失的例子比比皆是。例如，总投资高达600亿人民币的中科南沙炼油化工项目因生态环境影响，遭遇广州与香港市民的强烈反对，形成社会风险而被迫迁出，项目前期的一系列投资化为永久性的沉淀成本。原定于厦门市海沧区的引进外资总额为108亿人民币的厦门PX(对二甲苯)化工项目，项目投产后每年可为厦门市增加800亿元人民币的工业产值。然而，这个在经济上完全可行的项目，最后却不得不因市民的反对而流产。这两个项目失败的直接原因，表面上是公众的反对，但究其深层次的原因，应该说是对项目社会风险的评估不够准确，社会风险的应对准备措施不够充分。

2.土地征用、居民拆迁、移民安置与补偿形成的社会风险。社会学者认为，中国当下社会风险形成的主要原因是体制转型所带来的多元化、市场化、非集中化以及人口流动性增强所引发的，社会风险与中国现代化、城镇化的快速推进密切相关。事实上，以大兴土木为主要手段的现代化进程与城市化建设是都是通过新建工程项目来完成的，都会涉及到土地征用，土地的征用使农民原来赖以生存的土地资源减少或完全丧失。由于土地减少而造成的人地矛盾，土地完全被征用造成的农民失业矛盾，近年来一直存在。如果政府或用地单位不能给予充分的补偿，合理的安置，解决失地农民的就业，就可能激发矛盾并扩大化，引发群体事件，出现大的社会风险。现实中，因工程建设土地征用引发的群众上访、打架伤人等社会风险时有发生，已成为政府解决民生问题中的主要社会难题。

工程项目建设引发的居民拆迁矛盾更加突出。现有的拆迁制度、程序与执行方式，以及被拆迁户财产损失补偿政策过时滞后，难以满足拆迁移民对其补偿安置的诉求与预期。而制度的刚性化，也使一些地方政府或项目业主习惯于采用高压政策及强制执行方式对待被拆迁者。由此引发的社会矛盾已成为当下中国最主要的社会风险之一，成为众多民众、学者讨论的最主要话题。

工程建设还常常使一些居民远离故土，这类人群主要是经济收入差、社会地位低的中下层居民。许多移民在新的安置区域，由于居住环境、生产方式、生活习惯、社交文化的改变，难以适应新的生活。移民原来的技能、专长不能得到发挥，原来的关系网破裂，难以与本地大众群体相融合，被冷落、边缘化是真实写照。由此，使得许多移民厌倦生活、意志消沉，失去积极和向上和改变自身生存环境的动力与信心。心理的脆弱性使他们强烈的感到社会的不公平、不公正，普遍具有仇官、仇富的心理，经常抱怨政府与社会。一有社会冲突的苗头出现，他们往往会成为群体性事件主力。

3.项目建设中基层劳动者待遇、工钱等问题形成的社会风险。在现代工程建设实践中。工程建设项目通过招投标后，中标单位与项目投资方签订承包合同，成为项目施工建设主体，施工单位对工程施工技术、质量、工期、成本负完全管理责任。基层劳动用工基本上是实行管理承包，因此，大量的民工成了工程项目建设中施工工地上最基层的劳动大军。

由于工程建设项目代理链条过长、投资主体过多，对基层劳动者的待遇管理、报酬支付责任往往不明或不到位。工程投资者、承包商或其它项目利益相关者存在的违约、项目争议、官司、不履行责任与义务等道德风险，以及工程项目施工成本估计不足，投资严重超支、资金缺口过大，无力支付劳动者工钱等多种原因，导致拖欠农民工工钱、歧视、虐待基层民工的事件频繁发生。信息的不对称，用工方与民工方地位的不对等，势力的悬殊，促使了农民工这个基层群体在面对工钱拖欠通过正常渠道讨要而无法实现时，就可能采取非制度的渠道，走极端方式，从而引发社会风险。

4.工程项目建设中其他风险源传导引发的社会风险。风险管理专家在分析风险来源与扩散时认为，风险具有传导机制。风险事故的因果链学说也论证了这一理论。基于其它的工程建设项目社会风险源，如自然、安全、经济、管理等风险的发生，也可能间接引发社会风险。在自然风险方面，由于工程建设项目基本上都是野外施工，受自然影响较大，容易发生自然灾害、病毒、瘟病等引起的项目质量受损、成本超支、工期拖延、停工、施工人员伤害等问题。而围绕这些问题的责任承担、成本支付及补偿等，由于合同事先没有规定或签署得不完备，往往引发项目利益相关者冲突，使冲突升级，形成社会风险。

由于安全风险传导而引起的社会风险是指在施工中由于出现安全事故，导致人员伤亡或健康受到影响，在施工安全保障、人员救治、赔偿等方面矛盾的扩大而又具有社会普遍性时，由局部的安全事件酝酿成全局的社会风险。

由经济风险引发的深层次的社会风险包括两方面。一是由于项目建设周期太长，建设期间原材料、人工成本等价格变化、金融市场汇率、利率变化引发的经济风险;二是项目利益相关者违约、失信、索赔引发的道德风险;由此触发经扩散放大后形成社会风险。

因管理不善或管理机制失灵而触发的社会风险，一是项目融资管理中的非法集资或乱摊派，资金管理混乱，民间资金难以追回;二是项目建设资金缺乏有效监督或监管不严，引起项目资金流失、超标、腐败现象严重，民众反映强烈;三是项目投资评估存取严重偏差，科学性差、主观性强，投资失误或项目建设失败;四是项目建设存在严重质量问题和重大管理疏漏，导致众多人员伤亡或财产损失，引起民愤;五是管理的制度风险，我国目前关于土地征用、房屋拆迁、移民补偿的规章制度、程序与标准改革严重滞后，难以适应目前经济发展状况，成为重大的社会风险隐患。

三、工程建设项目社会风险后果形成过程

在中国现代社会而言，城乡二元社会结构、现代化、国际化、社会变革、经济体制转型等造成的负面影响，如收入分配不公，两极分化严重、官员腐败等现象，长期积累的社会矛盾，随时都有可能引发。无论什么原因，当工程项目建设作为社会风险源头出现时，如果风险苗头没有得到有效控制与防范，在信息化与网络化时代，由此产生的社会风险效应就会迅速传播、扩散，并不断被放大。这种波及、扩散与放大作用，类似于将一石块丢到平静的池塘，波纹不断向外扩展，并得到众多人的响应，推波助澜，掀起满池的波浪，形成轩然大波，将潜在的、隐藏的、深层次的社会矛盾引发出来，并迅速放大和扩张，激发社会冲突。

在本文中，我们构建了工程建设项目社会风险后果形成过程的分析框架—— 一种工程项目社会风险的波动放大过程 (如图所示)。这里包含两层意思，一方面说明在当下社会文化、制度环境下，工程建设项目社会风险效应的波及、扩散及放大的过程模式，另一方面说明工程项目社会风险的影响效应经扩散放大后可能产生的后果情况。从图中看出，项目社会风险源头一般出现在与项目直接相关的利益群体中，通常表现为政府、项目业主或承包商与周边公众、基层民工的矛盾。如果这种矛盾不能通过制度化的渠道，如双方谈判、行政调解、司法仲裁、上访等方式解决，在较长时间里风险没有得到有效控制与化解，弱势的一方往往会采用自我救助的方式，或直接对抗，或以多种方式要挟对方，或四处游说，寻求民间与公众支持。这种行为信息会很快波及到具有相同性质的利益群体，并形成共鸣，最后经不断放大后引起社会公众 (非利益群体)的响应，形成全局性的社会风险后果。

图 工程项目社会风险影响的扩散放大过程

由工程建设项目引发社会风险所导致的后果严重程度有一个演化的过程，我们可以将其分为两个阶段。第一阶段是具有相同命运的群体以集体上访、集体静坐、集体游行、罢工等方式显示群体力量，向政府或当事方施加压力，强烈要求他们的利益损失问题能够得到迅速的解决，并通过集体的行为吸引公众，引起社会与政府的关注，但其行为只局限于有直接利益诉求的人群。如果第一阶段的行为没有迅速得到有效控制，就可能进入第二阶段。当围观群众听信了某些传言、消息，在信息传递快捷时代，这些传闻就会不胫而走，经各种渠道迅速传播放大，激发群愤，将长期积累在社会基层的各种社会矛盾激发出来，成为其它社会群体释放不满情绪的导火索，事态迅速蔓延，造成大规模的群体性事件。〔14〕

尽管工程建设项目社会风险引发的矛盾属于人民内部矛盾，但其后果常常是社会与项目两方俱伤。对社会而言，由项目社会风险形成的集体上访等行为，引发公共危机，破坏了和谐社会，加大了社会管理成本。项目社会风险的群体性事件的危害，轻则造成暂时的、局部的社会失序和混乱，降低政府的威信与尊严;重则加深社会矛盾，导致社会断裂，影响整个社会的稳定，破坏安定团结的政治局面，甚至会影响国家政治、经济、社会发展战略及宏伟目标的实现。

对项目本身而言，建设项目一旦发生社会风险并经扩散放大后，对于尚未开工建设的项目，即在项目周期中还处于论证、规划、设计阶段的项目，可能导致项目流产、半途而废或重新论证，项目前期投入化为乌有，如厦门PX项目。对于已建设完工和处于运行状态的项目，项目可能停止、改建、拆迁、关闭，或受到公众的长期关注，如三门峡水利水电工程，由于泥沙问题处理不好，导致上游环境恶化，工程被迫改建后，仍受到人们的长期关注。总之，社会风险会可能导致项目失败，使项目利益主体遭受损失，付出沉重的代价。

四、工程建设项目社会风险应对

从以上分析可以看出，工程建设项目社会风险与一般意义上的社会风险既有区别，又有联系。两者的共性在于，引发社会风险的行为主体相同，都是社会的弱势人群;风险发生表现的行为方式相同;风险产生的后果及危害相同。所不同的是，建设项目社会风险是整个社会风险的一部分，风险来源于工程建设项目。因此，我们必须加强工程建设项目社会风险的应对管理，进行风险应对的机制和方法创新。基于社会性视角，需要建立系统和完善的工程建设项目社会风险化解与应对措施，减少工程建设项目中社会风险的频繁发生。

1.工程建设项目社会风险的顺应化解。在工程建设项目社会冲突的互动过程中，处于强势地位的项目业主、施工单位或政府，应采取顺应的方式，充分聆听民众、当事利益群体的利益诉求与预期期望，坚决改变原有的居高临下、强制执行的行为习惯。具体来说，工程建设项目社会风险化解的顺应方式可以采用如下几种类型:一是和解，也就是互动双方改变原有的敌对态度，彼此容纳，建立友好关系，特别是强势方要主动包容与容纳对方;二是妥协，即双方通过订立一些条件而暂时平息冲突，必要时，强势方要主动作出让步;三是容忍，即暂时采取克制的态度，特别是强势方，要尽力避免冲突的发生;四是调解，即由第三者出面对双方的矛盾加以调停;五是仲裁，即通过第三者的裁决来解决双方的矛盾，如归化、奴役、权变等。

2.工程建设项目社会风险集合行为的组织引导。工程建设项目社会风险往往发生在相对自发、情绪冲动、不可预料、无组织、不稳定的情况下，通常是针对对某个共同影响或刺激产生的无组织的集合行为，一般延续的时间不长。社会学家的研究表明，要想很好的对社会集合行为进行分化和控制是很困难的。因此，在面对工程建设项目社会风险时，可以对其社会风险引发者产生的集合行为进行引导，将其引导入组织行为的范围中，从而化解工程建设项目社会风险。

3.工程建设项目社会风险的社会控制方法。任何一个社会为保证其运行的基本秩序并尽可能使社会运行处于良性循环状态，都需要一定的社会控制。一般来说，社会控制是指通过社会力量使个人或群体遵守社会规范、维持社会秩序、促进社会整合程度提高的过程。基于社会控制理论的工程项目社会风险应对，可以采取社会组织、社会制度、社会文化三种控制手段，并在不同的情形和风险阶段灵活选择。

社会组织是在民间产生形成的立足社会控制和协调的非政府组织，如绿色环保组织、农民工协会、消费者协会等团体组织。组织的非政府性在调解社会冲突、化解社会险时往往没有凌加于他人之上的政治权力，弱势一方对其可信度较高，是工程项目社会风险控制的重要社会中介力量，在化解工程建设项目社会风险时作用明显。

社会制度的控制手段是指以全社会的名义颁布行为准则，对全体社会个体、社会群体和社会组织的社会行为进行调节与制约的方式，具体形式有政权、法律和规章，是工程建设项目社会风险控制的强制手段。

社会文化控制手段指人类在长期的共同生活中创造的、为人类共同遵从的行为准则和价值标准对社会成员进行控制的方式。文化控制手段是以非直接的强制性力量实施的，社会成员自觉自愿的遵从文化控制，其具体形式有道德、宗教、社会舆论，它是是工程建设项目社会风险控制的软性手段。

4.工程建设项目社会风险的公关化解。诸多研究表明，中国社会是一个以关系为本位的社会，人们的社会关系是以个人为中心而逐渐推出去的，整个社会就是由私人关系构成的网络。公关视角的工程建设项目社会风险化解方法，就是要充分利用好工程项目社会风险发生所在地的一切社会关系，包括政府部门、居民、大众传媒、民间组织等，为社会风险的迅速和有效化解献计献策，发挥作用。

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〔2〕沈建明.项目风险管理〔M〕.机械工业出版社，2004.22.

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〔4〕王朝纲，李开孟.投资顶目社会评价专题讲座 (九):第五讲——投资项目社会风险的识别与规避〔J〕.中国工程咨询，2004，(9).

〔5〕郑瑞强，叶蕾，王琳.长期补偿安置模式的社会风险及影响探讨—基于农村水库移民的视角〔J〕.中国农村水利水电，2011，(9).

〔6〕吴贤国，王瑞，陈跃庆，陈丹.城市大型交通工程建设项目社会风险评价研究〔J〕.华中科技大学学报 (城市科学版)，2009，(12).

〔7〕陈琳，谭建辉，吴开泽，李飞明.拆迁项目社会风险评估——来自广州的实证研究〔J〕.广州大学学报 (社会科学版)，2012，(3).

〔8〕张婕.王慧.吕周洋.仇蕾.南水北调工程运行期社会风险与管理模式探讨〔J〕.水利经济，2009，(7).

〔9〕何孝贵.铁路工程项目前期及实施阶段社会评价社会风险因素探讨〔J〕.建筑经济，2005，(8).

〔10〕谢圣远等.评估社会风险的程序:以恩上公路改造工程为例〔J〕.社会保障研究，2009，(2).

〔11〕杨雄.刘程.加强重大项目社会稳定风险评估刻不容绶〔J〕.探索与争鸣，2010，(10).

〔12〕王亮.工程项目的社会风险机理研究〔D〕.西南交通大学学位论文，2010年.

〔13〕朱力.中国社会风险解析——群体性事件的社会冲突性质〔J〕.学海，2009，(1).

〔14〕高宪春.新媒介环境下舆情事件的生成及扩散规律分析〔J〕新闻界，2013，(1).