公交都市启航(续) 内地公交都市建设与香港公交漫谈

本期主持人：刘勇

在闻名世界的八大公交都市里，香港占有一席之地。据香港运输署最新统计数据显示，香港约有九成市民使用公共交通工具出行，其比例为全世界第一。为了了解香港在公共交通建设方面的做法和经验，本刊特邀请香港何黄交通顾问有限公司主席黄良会以及行业著名专家王健教授一起漫谈公交都市与香港公共交通。

主持人：城市规划的概念现在很多人都在提倡，它是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。城市规划包括有计划地实现能源、交通、通讯、信息网络、园林绿化以及环境保护等基础设施建设。您如何评价我国的城市规划中交通规划的现状？

王健：公共交通要有合理的规划和正确的引领

目前，从内地来说，通过规划把城市公交系统做好的案例还不多，如果我们看一看香港的经验，会发现他们的一些做法与我们的是“背道而驰”的，而香港的公共交通系统是世界上少数最成功的系统之一。从某种程度上来说，我们在政策或管理上的措施有许多不当之处，这就造成了一些地方的公共交通秩序混乱，或者说服务水平很低。

城市交通的规划要有正确的思路来引领，比如巴黎的T3 线，建设初期就面临着线路选择与小汽车的路权争斗，最终，政府把路权给了公共交通，相关部门把这条线做成有轨电车的形式，被大多数人所接受，成了巴黎人倍感自豪的一件事情，也成为全球公共交通发展、规划史上的一个经典案例。

香港并没有太多的道路资源，但它的交通运行得非常有序，以前靠公共汽车，现在靠轨道交通，轨道交通和公共汽车专营巴士，以及中巴、红巴、绿巴，这些交通方式已经形成了一个有效的系统。从总体上来分析国内的城市公共交通，很多方面就是本末倒置。在公交都市示范项目之前，公安部、建设部、交通部做过畅通工程，目的就是保证城市中机动车的通行，按香港的观念来看这完全错了。城市是人居住活动的场所，人在城市里流动，如果为了保障小汽车的通行而使人受到限制，这是一种完全错误的导向。香港人认为，路权是重要而有限的，应该由弱势群体优先使用，私人小汽车排在最后。香港人甚至认为，内地政府官员都不敢明确地来限制小汽车，而香港早在1922年就已明确规定要发展公共交通的路线，限制小汽车的使用。

我认为，当前要做的事情是，要把中国的交通发展引导到让人们依靠公共交通出行的轨道上来。当然，在交通方面，政府面临着众多挑战。我们的公共交通要发展，就必须有合理的规划和正确的引领。

黄良会：政府要早想办法来限制小汽车发展、保证道路畅通

公交是否顺畅和道路规划有关。道路不畅通公交就优先不起来。内地的道路规划有不完善之处，比如北京的交通就有个弊端，他们建设主干道，建环路，建放射线，但忽略了市中心的次干道，支路的连贯性，支路不畅通，车辆上了主干道，上去了下不来。道路资源不能善用是一种浪费。看看欧洲的城市，香港的城市，后街后巷都可以开车，前面堵了，从小巷就过去了。当然，北京的大建筑楼群多，再加上许多丁字路，这也是容易堵车的一个因素。丁字路其实是从明清时期遗留下来的，那时候人们修路喜欢丁字口是为了城市管理需要，因为这种设计比较安全，有利于抓贼，对维护治安有帮助，但放到今天来说作用就不大了。

城市交通需要妥善规划和管理。虽然我们有必要发展小汽车工业，市民也需要出行自由，但是发展要有度，不能像现在这样“猖狂”发展。西方的小汽车社会不符合可持续发展原则，学不得。诚然，老百姓有买小汽车的自由。香港政府也不阻止或限制个人去买小汽车，但在使用环节会设置种种障碍，让小汽车的使用成本非常高。这种情况下，小汽车的使用者在出行上就要考虑了。

但在内地，公共交通不发达，小汽车工业正当其时，这种背景下，老百姓出行不方便，自然要选择购买小汽车。这两者间是互相纠结的，一定要把替代小汽车出行的模式建立好，这样才是根本。如果没有比小汽车更方便和快捷的替代出行设施，老百姓只会继续开小汽车去堵塞道路。目前我们在建设公交都市。建设公交都市若要成功，首项工作就是要让老百姓感到乘坐公交车有尊严。社会上都说公交是穷人坐的，这种观念要改变。

人们刚会开车的时候，特别喜欢开车。中国人小汽车的使用率是美国人的6 倍，这就意味着同样是一辆车，在美国是1 辆，在中国就是6 辆，这是多大的差别！当有车一族有一天觉得开车开腻了的时候，公共交通也发展到了一定的水平，两者的关系就协调了，交通就和谐了。现在的小汽车和公共交通是不和谐的。

我们的公交管理体制有其不顺畅之处。我们的公交大部分是国有的，新加坡的公交也是国有的。人家以成效的多寡来衡量公交企业和市政府的管理水平。我们以创造国内生产总值的多寡为一项重要的指标。这里就有很大的差别。我们仅仅喜欢扬言公交的金钱投入和新车的购置，并不喜欢强调服务质量如何改善。我们有很多规划，但并不能落实。公交场站规划就是一个例子。公交管理体制不健全，随机性强，持续性不高。香港的公交管理有一特点，规矩分明。公交企业每年得向政府提交一份滚动式的五年发展计划和汇报企业车辆等资产的实际情况。政府与公交企业之间进行协调讨论发展方案，彼此之间的任务非常清楚，每年要做什么也很清晰。政府有清晰的监管机制，企业有明确的操作蓝图。责权分得很清楚。任何事情都有规范可寻，一清二楚。反观内地公交管理，职权分不清，做一件事要各方面协调，既麻烦又费事，而且效果不好。再加上我们有一个习惯，政府无事不管，领导忙得不可开交但是效益始终不高。比方说，市长会非常关心公交的发展，会常给公交企业提点子。问题很可能就出在点子多而不适用。责权清晰、有规章制度可寻、各就各位则会水到渠成。交叉干预必然困难重重，误时误事，活受罪的是乘坐公交的老百姓。个人认为，既然是政府说了算，那么政府就应该在制度上、规划上、运营上重新调理，民营的也好，国有的也好，矛盾如何协调好，如何认真地替老百姓做些事情，这是最重要的。公交老总有责任在身，但是若要想做又做不了，将会是很泄气的事儿。

主持人：目前来看，香港公共交通的发展是成功的，您认为香港的哪些做法值得内地学习和借鉴？

黄良会：香港是交通先行

香港的公交受环境所限，路都比较窄，很早之前就开始集约式开发，上个世纪20年代就决定了走发展公交的路线。这样一来，小汽车就发展不起来了，老百姓出行就用公交。集约式开发造成人口集中，香港有的地方1 平方公里能住上20 万人，公交的客源就有了保证。汽车开不了，买了车没地方停，在这种环境下，百姓出门必须用公交。而且政府不鼓励小汽车的发展，使用小汽车有诸多不方便，停车位又少。香港的公交特点是线路多，布设合理，换乘方便，安全可靠。这样优越的服务从一开始就由企业来承担。政府从一开始就采用专营权的方法将有效益的和无效益的公交线路绑捆在一起，通过竞标形式让企业来经营。一次专营权期限为15年，一般只批出10年。期满前政府审核服务表现后决定是否继续准予专营权经营。获得专营权的公司都非常努力，努力提高服务水平来争取乘客。专营权公交企业长时间地累积，就这样公交发展越来越好。另外一个有趣的现象是所有的专营权公交企业都由主要的房地产集团所拥有。香港的公交是被房地产老板所垄断的。他们把好的线路控制下来，延伸到有他们住宅小区项目的地方，市民出行因此特别方便，这样一来，房地产价格上去了，老百姓反而喜欢买他们的房子，形成“三赢”局面。就这样，房地产、公交捆绑在了一起，公交都市就形成了。

房地产开发需要土地。香港的城市规划主要特点就是交通先行。先规划地区的交通容量上限，然后根据这一上限来确定土地开发强度，一丝不苟，明确有序。在开发前必须注意公共交通建设的可能性。先看哪个地区可以发展好的公共交通，哪块土地可以卖出高价钱就卖哪块地，是由于事先考虑了交通，项目建成后公交发展起来就不难。而内地的情况呢，这里卖一块地，那里卖一块地，盖完了房子还没有公交线路，路就不好走。香港是路好走的地方的土地才拿出来卖，交通先行。香港的公共交通有以下特点：

（1）香港的公交服务全由市场和企业来负责，政府不直接干涉，仅仅提供明确的监督管理。由于发展商控制了土地开发和公交服务，政府的政策出台时必然会考虑到土地开发和地产市场的重要性。香港的交通和房地产是串在一起的，公交市场被企业操纵，企业以利润挂帅，优越的服务水平是企业保证利润的根本。这是香港资本主义市场经济的特点。内地情况不一样，不能把香港的那一套照搬过来。内地城市目前有个毛病，就是喜欢囫囵吞枣地把外面的做法照搬过来以示新潮，实际上于事无补。

香港政府对整个公共交通的定义是以地铁为骨干，其他方式为补充。地铁发展起来以后，地面公共交通经过了一些调整，调整的目标就是把客源送到地铁，然后把地铁的客源拉走。这样一来，地铁的客流上去了，原来和地铁平行运行的公交线路没有了，两者间的接驳配合得很好。有的地方，地铁修不到那里，那么，这时候公交就是一个很好的补充。当初，香港地铁和公交间的协调并不容易，两者都是私营，该照顾哪家的利益呢？这时候政府就出面调整，给公交公司开设新线路，以弥补其损失。但从总体的发展进程来看，公交最终要给地铁让步。相比之下，老百姓更喜欢地铁。地铁的客源大部分都来自于公交，公交的重要性也不能忽略，两者要共同发展。值得一提的是，香港对公交没有任何补贴，给公交公司的仅仅是提供场站设施、公交燃料不收税，仅此而已。政府把线路以专营权方式分包出去，各公交公司之间反而相安无事。我认为，公交应该有一个竞争的环境，这会让多家公司经营起来都很认真；毕竟一旦做的不好，专营权就没了。

当然，也不能说香港的公共交通处处比内地好。比如说电子科技化水平的应用上，香港比不上内地。电子站牌等设施并不像内地这么新颖，因为它是市场经济，公交公司的原则首先是不浪费，不强调新鲜、好看。再说，香港地区不大，不需要太多的指示，百姓通过上网、公交热线等途径完全可以满足出行查询的需求。各公交公司之间也是相互协助，不存在排斥的情况，他们的理念就是“公交好了，大家才能都好”。这是很好的现象。公交本来就是一家，百姓都方便了，经营情况也就好了。百姓的一体化换乘非常频繁，不可能明确划分出哪位乘客是哪家的，本来就是你中有我、我中有你的关系，一边竞争一边合作一边发展，才能形成良好的环境。

（2）香港的公交专用道没有被占用的情况。香港的专用道不连续，但没有被占用的情况。哪段路比较挤、哪段路有空间，就在哪开设专用道。有时候一小段专用道的作用也是很明显的。香港人都很遵守秩序，不会去侵犯公交专用道的路权，这里面有个很重要的原因就是香港采用高罚款的管理机制。香港是一个高额度罚款的地区，让你感到机会成本太高，不值得去违章。在内地这一点做不到，甚至还存在专用道是不是浪费社会资源的争论。这都是观念上的问题。要想明白，发展交通是为了车还是为了人，为了人的话就要把路权让出来，为了车的话那就让车先走。

（3）在香港，车站的设计没有硬性规定，有的地方150 米的距离就有两个站点，换乘非常方便。一般情况下，老百姓走几分钟路程就一定能找到车站。而内地呢，很多情况下要走很远的距离，到了车站还要等，不知道车什么时候来。香港的车非常准点，站台上会有提示，这条线路的车多长时间一班，什么时间发车等，让老百姓心里有数。香港的公交车在上下班高峰时段也会很拥挤，但我们把站台分成若干组，几条线的乘客在这个站台，另几条线的乘客在另一个站台候车，这样就不会互相推来推去。而且车站进站都有规定的进站位，大家都规规矩矩。虽然车站有排长龙的情况，但秩序基本良好。还有一点，香港有的地方的公交车进站时上下车是分两个地方，一个位置停车放下乘客，前面再停一次上乘客，上下车分得清清楚楚，上下车的效率更高。这都是些小的细节，但这些小事在内地就不见得可行，有的公交想在一个地方多设几个站，交通部门就不同意，理由五花八门。这就是部门与部门之间不协调，不礼让的实例，也是内地公交的一个特点。

（4）公交出行是首选。在香港，如果去机场或者出去办事，第一选择就是公交，公交有机场快线，很方便，这条线是不堵的。如果再不放心，那就坐地铁。如果选择出租车，从市里到机场需要300 元，成本较高。在人多的情况下，人们会选择出租车，比如有4个人，去机场打车的话一人80 元就够了，坐地铁的每人需要100元。再一方面，很多公司规定员工出差要选择公交或者地铁，这也是种正确的引导。香港的公务车很少，政府首长有专车的不到20个，其他人的公车都在车库里放着，谁有事先排队再用，因此在香港的大街上很难见到公务车的影子。香港每天大约有1100万人次乘搭不同模式的公交出行，占总出行人次的91%左右。也就是说，开小汽车出行的人不到10%。世界上很少有这样的公交都市。

（5）公交管理专业化。香港公交的经营管理已经形成了专业管理的理念，任何一家公交公司都是专业化管理，而不是房地产老板直接来管。

王健：香港特许经营的方式值得借鉴

对于八大公交都市中任何一个城市来说，都有各自的经验，公共交通没有一个通用的原则，在一个地方也许百分之七八十的公交分担率是成功的，在一些地方百分之四十就可以解决问题，因为很多人可以选择自行车。因此，对于城市的公共交通系统来说，拿统一的尺子来衡量和比较可能是错误的。一定要强调四个字——因地制宜。适合一个城市的地理环境、适合当地人交通出行和社会发展的方式，就是合适的、恰当的，而不是说城市的公交分担率一定要达到百分之八十、百分之九十才是成功的。

上海世博期间，世博园范围内的公交分担率可以达到百分之八九十，但这种情况多少有些劳民伤财的意味，是不可持续的。香港能达到百分之七八十，但要把它的经验照搬到其他城市不见得可行。从这个角度来说，我们说的公交八大都市的模式不是都好，但这些城市有一些好的经验、原则是可以借鉴的，比如巴西的库里蒂巴，它用公共汽车来解决城市的需求，有很多公司在运营，还有一家代表国家利益的公司在管理，各个公司在规定的区域运营，然后大家一起分钱，这就避免了直接的竞争，不存在抢线路、抢客流的情况。香港也是采取特许经营的方式，在一定区域内特许专营，效果都很不错，值得借鉴。

巴西的库里蒂巴在巴士专用路基础上发展起来的整体交通系统，街道沿线分布着密集的住宅、社区服务和活动中心，有几十个漂亮的广场、大型停车场地和半天然的开放空间，河流小溪环绕四周，被联合国推荐为“理想化的城市”。

看一看国内在公共交通政策上的现状：城建部强调发展自行车，交通运输部强调公交都市，城建部主张在一定规模的城市里要保证自行车的通道，那么，像重庆这样的山地城市，几乎没有人骑自行车，公交分担率为27%，而其他城市的自行车出行率占到5—8%，这个怎么比较谁好谁差？是重庆的公交系统好呢还是其他城市好呢？重庆这个城市的特点就是不适合自行车，从这点上可以看到重庆与其他城市的差距，也可以看到城建部与交通运输部存在不相协调的情况，但这不能说哪个部门就不对，他们只是从不同的角度或者说各自管理的职责范围来提出一些想法，这是好的一面。但我们也不得不看到，公交系统正在被这些部门所分解，被政府的职能部门扭曲了，已经不再是一个系统。

主持人：对于公交都市的启航，有人认为看到了公交优先、公交优秀的曙光，有人则担心其又要流于形式，您对内地发展公交都市的做法有何建议，怎样看待其前景？

王健：公交都市的方向是对的

在我国发展公交都市，面临的问题很多。首先，城市中的私人小汽车已经严重侵犯到了城市的生态，比如人行道被停放了小汽车，自行车驶上了小汽车道，双车道被停车和行人挤成单车道，进而形成恶性循环，这就是典型的不可持续型的交通。巴黎的T3 线，从道路规划方面来看，中央是有轨电车道，旁边小汽车道，再旁边自行车道，然后是行人道。人们出行有多种选择，你可以开车，可以坐公交，可以骑自行车，也可以走路，人们拥有多种交通出行方式的自主选择权，这样才会形成有秩序的公共交通环境，而这个过程需要很长一段时间。

其次，每个人都想拥有自己的小汽车，因为它的自由度高，如何来权衡这种刚性需求？我认为人人都有拥有小汽车的权利，但这要看是在什么样的城市环境中来做，比如美国，他们的土地很分散，这就为小汽车的发展创造了条件。但在我们国家的一些大型城市，人口集中，一座高楼有很多人住在里面，那么停车问题就会凸显出来。为什么香港人都是盖高楼？因为他们是依靠公共交通而不是停车库来解决问题，这就是交通基本的规律。汽车是一种消费品，拥有它的本身并没有错，也是值得尊重的一项权利，但使用小汽车要付出一定的代价。以香港为例，每月的使用费用高达上千元港币，对于月收入十万港币的人来说用得起，但如果月收入只有五六千港币的人就用不起，这就是说很多问题都要靠经济杠杆来控制，而不是靠行政的措施。

现在的政府采取单双号，采取摇号的形式控制小汽车，实际上反而是鼓励了人们购买更多的小汽车，原本不需要汽车的家庭为了得到一次“权利机会”去提前买车或者为了应对单双号而买上两辆车，这就是适得其反的一种表现。

再者，当前体现人性化的软指标没法衡量，而这恰恰是我们应该去引导的。公交车并不是数量越多越好，如果没有舒适性，再多的车也是没用的。路权不会对公共交通给予过多优惠，政府和市场合作效率才会更高，社会公平有效地使用资源，有了社会共识之后，政府可以做很多事情。

在公交都市示范实施过程中，可能会带来一些负面的效果，因为这项工程有些是正确的导向，有些属于误导。在项目规划上缺少一个合理的框架，现在是先让各地区创建，创建之后再总结经验，这会走一些弯路。其实，有很多地方的成功经验完全可以借鉴过来，根据各地的情况去制定相应的创建原则，而不是使用统一的尺度来衡量都市化的水平。但总体来说，公交都市的方向是对的，创建中哪些是经验，哪些是教训，也会逐渐显现出来。在社会大众参与的过程中也会总结出一些经验教训，在探索的过程中会找到一些好的、适合不同城市的模式。公交都市的方向是可以持续发展的，如果能避免一些误导，那么这还是一个积极的政府管理行为和倡导行为。

黄良会：公交都市工程的开展是好事

大部分人愿意乘坐公交出行是公交都市的基本原则。内地搞公交都市工程，并不是说其他东西就不要了，也不是说以后不能开小汽车了。建设公交都市的主要目的是我们在开小汽车之外，给老百姓一个替代的选择，让老百姓觉得坐公交反而方便、快捷、安全、舒适。久而久之，就不开小汽车了，公交出行的习惯就慢慢养成了。

现在许多人买车是被迫，公共汽车满足不了要求，逼着一些人去买车。这使政府掉入了一个死胡同，小汽车多了怎么办？就要去修路，路修好了，又有更多人去买车。就这样，公交优先说了很多年，说了很多次，真正公交优先的政策下不来，花了那么多钱去修路，补贴给公交自然就少了。政府要把民生问题做好，十八大讲得就是民生问题，衣食住行，现在老百姓吃的好、穿的好、住的好，行，最后一条做不好就是前功尽弃。

公交都市工程的开展是好事，由交通运输部牵头推动，是对发展公共交通的一种认可，也是很重要的步骤。目前国家已经选出十来个城市为试点。由他们来示范，之后其他城市就会跟着学，我相信再过10年、20年，公交都市的概念不但建立起来了，还会被推广。在未来10—20年里，开小汽车会变得很困难，大家会越来越觉得开车不方便，甚至会讨厌开车。路窄，没地方停车，有停车位的地方离上班的写字楼又很远，总是晚点，慢慢地大家的思维就变了，再加上公交服务水平的提高，老百姓觉得坐公交有面子。看看香港的公交车上，很多都是西装革履的白领，没觉得有什么丢脸的。因为公交车干净、舒适、方便、安全、快捷、准点、可达性高、可及性强，而且价钱相宜。这样的公交怎能说不体面呢？

上世纪70年代的时候，香港的城市交通和现在内地的情况不相上下。后来港英政府觉得这样子管不住了，才出台了一系列的举措。所以，香港的公共交通是经过了几十年发展之后才成了现在的样子。我们内地发展现代化的公共交通时间不长。改革开放的前十年大家都不知道怎么做，真正开始做事无非就是最近的10—20年，能做到今天的程度已经很了不起了。再通过一两代人的努力，内地的公共交通也会完善起来，我对此有信心。