网络参与下政策议程设立之思考<br/>——基于微博的视角

网络参与下政策议程设立之思考
——基于微博的视角

2013-10-24杜淼淼陈治溢

闽台关系研究 2013年4期

杜淼淼，陈治溢

（1.浙江工商大学公共管理学院，浙江杭州310018；2.浙江省工业经济研究所，浙江杭州310012）

一、网络参与的兴起

21世纪人类社会已步入网络化时代，缘起于20世纪末的互联网作为一种新兴的技术力量正在悄然改变着人们生活方式、生产方式和思维方式以及整个社会结构。由于其天然的交互性、表达权力的普及性和公共空间的开放性，网络正在迅速渗透到我们社会生活的方方面面。根据中国互联网信息中心（CNNIC）在2013年1月15日发布的《第31次中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2012年12月底，我国网民规模达5.64亿，全年共计新增网民5090万人，2012年中国互联网普及率为42.1%，较2011年底提升3.8个百分点。美国著名的未来学家阿尔温·托夫勒早在1983年就曾发出了如下的预言：“信息是和权力并进而和政治息息相关。随着我们进入信息政治的时代，这种关系会越来越深。”［1］在网络经济和网络文化异军突起的同时，网络对于政治生活也产生着重要的影响，“互联网、人造卫星、计算机、传真机等技术作为新型的通讯方式，对政府机关的文化和环境产生了重大影响。”［2］

网络为政治活动提供了一个全新的参与环境，丰富了人们参与政治的手段和渠道，同时网络参政跨越了时空的界限，拉近了政府与民众的距离。而从目前网络参与的现状来看，一些新的参政形式已经初现端倪。有学者对互联网的参与形式进行了归纳，具体来说，有以下几种形式：网络选举（电子选举）；网络结社；网络互动；网络论坛；网站（网页）。［3］50-57应该说，这些新出现的网络参与形式和途径给传统意义上的政治参与带来了全新的变化，并逐渐显示出强大的生命力。而近年来新兴的微博这一网络媒体，更是把网络参与的优势发挥得淋漓尽致。微博，即微博客的简称，是一个基于用户关系的信息分享、传播以及获取平台，用户可以通过WEB、WAP以及各种客户端组件个人社区，以140字左右的文字更新信息，并实现即时分享。《2012中国微博蓝皮书》显示，根据DCCI2012的调查统计，19岁及以上的微博用户占比已经达到88.81%，微博用户数量约为3.27亿。作为传统博客的一种衍生品，微博通过限制信息字数、即时抵达、用户自主收发的方式，实现了一种自主、互动、简洁、快速的信息传播方式。［4］同时，微博的开放性缩减了“暗箱操作”的空间，充分保障了群众的知情权；而微博把政府官员和普通百姓都放置到一个平等的发言平台上，降低了一般民众的表达门槛。但与此同时，网络的发展也带来了一系列问题。如网络尤其是微博本身技术方面的安全隐患，可能会对网民的个人隐私和权力造成威胁；一些别有用心的人利用网络散布谣言，蛊惑人心，利用民众的逆反心理，挑起人们对政府的不满情绪。微博参与影响议程的设立是一个理论与实际相结合的复杂问题，在理论层面上，本文尝试在前人理论研究的基础上，通过微博对政策议程设立产生影响的案例进行剖析，分析微博这种网络平台对于政策议程设立的作用，并主张政府的积极定位。

二、对于网络参与和政策议程设立的解读

网络参与的概念，应该说在很大程度上是政治参与的延伸。它主要是指网络时代，发生在网络空间，目标指向现实社会政治体系，并以网络为载体和途径参与社会政治生活的一切行为，特指利用互联网进行网络选举、网络对话和讨论、与政党及政界人士、政府进行政治接触以及网络政治活动等一系列政治参与活动。［3］33在这里，我们可以把网络参与理解为“网络政治参与”或者是“网络参政”。依据我们对于政治参与的理解，我们可以依据政治参与的内涵，对网络参与进行相似维度的解读。首先在网络参与的主体上，在网络时代，参与主体已由过去的公民变成了身份复杂的网民，其性别、年龄、职业甚至是相貌都被虚拟化；网络参与的目标不再局限于“决策”，而在于社会生活的方方面面。网络其实是一个拟态环境，即模拟现实社会环境，或者可以认为是现实社会的一种映射和反映。与此同时，网络参与的形式和手段也发生了新的变化，网络互联互通的特性在某种意义上突破了原有政治参与的基本模式。网络参与的兴起以及网络公民社会的崛起对于政府治理产生了重大影响，带来的挑战是多方面的：网络参与对于原有政治参与模式的影响，突出表现在对于民主行政内容和形式的改变，以及对于政治秩序和政治稳定的冲击，还有对于政府治理理念和治理范式提出的挑战。［5］传播学家马歇尔·麦克卢汉曾预言：“随着信息运动的增加，政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”［6］

一个公共问题要被提上议程，它必须首先转化为有争议的问题，或者是需要政府关注的事件。“每个问题必须要通过竞争才能引起政府官员的注意，因为公共政策主体的时间和资源都是有限的。”［7］考虑了这些问题就意味着其他问题不会被考虑，至少暂时不会被考虑。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。有时，为了确保问题能够被提上更高的议程位置，并保证政府能够采取行动，有的问题会被贴上“突发”的标签，如“群体性突发事件”。突发传递着重要性和急迫性。政府所面临的社会问题非常多，有些社会问题能够顺利进入政策议程，而另一些则难以进入，甚至完全被排除在政策议程之外。约翰·W·金登教授认为，偶然性事件在其中发挥着重要的作用，而且这也是问题、政策以及政治三大源流共同作用的结果，这三大源流是彼此独立的，具有各自的动力机制和特点。“这三股独立的溪流最后在政策窗口汇聚，当政策窗口打开时问题就会被提上政策议程。政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。”［8］政策之窗打开后会很快关闭，如果不能把握住这次机会，参与者就只能等待下次的开启。而安德森认为建立政策议程的途径是政治领导人、危机、抗议活动、大众传播媒介。［9］

具体到中国的政策议程设立，王绍光根据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式：即关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式。他认为，在今日中国，“在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，关门模式和动员模式逐渐式微，内参模式成为常态，上书模式和借力模式时有所闻，外压模式频繁出现。”［10］出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后，公众议程的设置逻辑也开始发生变化。在传统媒体时代，议程说到底是由屈指可数的传媒机构设置的，政府通过控制传媒机构来影响议程设置相对比较容易。进入网络时代，情况就不同了，网民可以通过互动，将他们认为重要的问题（不是传媒机构认为重要的问题）变为公众议程的一部分。网络为公共政策制定提供了一个全新的参与环境，丰富了人们参与政策制定特别是政策议程设立的手段和渠道，同时网络参政跨越了时空的界限，拉近了政府与民众的距离。而从目前网络参与的现状来看，一些新的参政形式已经初现端倪，比如说微博。微博参与作为培养公民政治参与意识和加强公民政治参与的重要形式，被看作是迄今为止最有可能实现参与式治理的政治参与方式。微博已逐渐变成了民意表达的重要手段和网络舆论的聚集地，微博上的公众可以说是最具有公民意识的一批人，“微博参与”无疑标志着我国网络公民社会发展进入了又一个新兴阶段。因为微博参与在政治领域表现出的已不再是纯粹的自娱自乐，更多的是一种参与社会治理的意愿表达。在微博上，一群志同道合的人对于共同关心的网络事件，采取有目的性的行动维护社会公平和自身利益，最终达到形成社会舆论影响政府决策的目的。这种强烈的参与意识和对自身权益的维护，在某种程度上暗合了外压模式的要求。

三、基于微博参与的案例分析

本文以2012年非常热门的一系列微博反腐事件为例，探讨微博参与对于议程设立的影响。微博反腐是指互联网用户通过微博这一特定的新兴自媒体，对与公权力相关的腐败行为，进行监督、批评和揭发的社会现象。2012年微博反腐迅速发展，进入成熟阶段。在2012年广受关注的15起真实的网络反腐案件中，通过微博直接举报的共有6起，分别是人大代表孙德江性侵、广西曝厅官“床照”、“表哥”事件、单增德为情妇写离婚承诺书事件、兰州市长袁占亭身陷“名表门”事件、四川省委副书记李春城严重违纪案件，其余9起案件，微博虽然没有直接充当举报平台，但是其产生的巨大转发量对案情的推动也产生了不可忽视的作用。

传统的反腐败案件，纪检、检察机关承担了主要的责任，而在此次微博反腐行动中，公民使用微博制造舆论的力量显现无疑。微博作为信息传递的中心节点与事件的发酵地，其强大的影响力和广泛的信息辐射范围，使得举报信息一旦进入到微博领域，就犹如滚雪球一般，带来极其强烈的影响效应和震撼力，成为广为人知的新闻事件。在这些案例中，网民面对腐败案例的态度有更鲜明的自主性，他们不再以政府或媒体曝光的事件表象作为舆论中心点，而是通过“剥洋葱”式的深挖，找到更深层的隐藏现象。微博为高度关注官员生活性腐败案件的热心网民提供了一个信息交流和政策诉求的平台，在这一平台中，不仅有大量社会名人参与转发，还有多个政府官方微博参与进来，当地纪委也接连调查核实，部分全国人大代表还积极在今年两会上就此提案。根据国家行政学院电子政务研究中心的报告，2012年仅新浪网、腾讯网、新华网、人民网四家微博平台中，党政机构官方微博账号就从2011年的28415个猛增到2012年的112483个，平均每天都有230个机构新开微博。2013年4月上旬，南京市委市政府办公厅联合下发了《2013年反腐倡廉建设工作任务及责任分工的意见》，鼓励“微博反腐”。从微博反腐的案例分析中我们可以看到，随着公民参与的深入，地方政府的行政决策模式发生了深刻的变化。政策设立正在从封闭走向开放，从分工走向合作，从管理主义模式走向参与治理模式。以微博为平台进行诉求的方式为公民进行政治参与提供了一种新的可能，微博可以推进公民参与政策议程，影响公共政策议程的设定。

四、微博参与的正反功能

（一）微博参与对于政策议程设立的正功能

第一，政策议程设立的平民化。要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是让那些长期被排除在决策范围外的成员有更大的影响决策和参与决策的空间。［11］而微博参与就满足了这样的要求，因为网络空间是不存在时空限制的，这打破了以往政治参与的诸多限制，改变了传统意义上公众与政府的交流方式，使得更多的网友能够参与到政府决策中去。政府的治理视角更加下调，治理方式更偏向于互动。如果公民的参与度越高，获得的信息就越充分，输出就越好，网络的交互性和自由度决定了其参与程度是前所未有的，而且网民作为社会中相对拥有较高地位和较强经济实力的群体，参与政治的热情高涨。

第二，微博可以使社会问题得到推广，并与传统媒体结合，推动议程的设立。微博与传统媒体并不是相互对立的，它们的作用完全可以互补。当某个议题引起网民广泛关注时，传统媒体往往会马上介入，进行采访和深度报导。反过来，某家媒体机构对个别事件的报导可能在网络论坛上引起轩然大波，使它迅速变为公众议程的一部分。当然，也并不是所有微博上热炒的事件都能形成广泛的舆论进而影响政策议程，有相当一部分还是会随着时间的流逝而被人们遗忘甚至忽视。

第三，微博参与下政府政策议程设立理念的改变。随着现代社会的发展，利益主体呈现多元化的特点，社会结构逐渐趋于扁平化，政府不可能也没有必要包揽全部的公共事务。政府必须适时改变政策制定的理念，这种改变将更加强调“参与”、“沟通”、“合作”。这就要求政府对于自身责任范畴内的社会事件，鼓励民众通过微博、公共论坛等多种渠道参政议政。在政府主导和公民充分参与的前提下解决共同关心的问题，这远比单方面的努力来得有效。而网络领域的公共事件可能会涉及到诸多利益相关者，这就要求地方政府本着公平公正的态度，在关系公共利益的解决方案上尽量平衡各方的利益诉求。不论是决策方案本身还是制定决策方案的过程都必须要同民主规范中的正义、公平与平等紧密相连。［12］

（二）微博参与对于政府治理的反功能

从微博参与的现状来看，迄今为止微博参与一直发挥着良好的作用，但是我们要认识到，网络参与是一柄双刃剑，在网民利用微博推进政策议程的同时，也给政府带来了一定的挑战。

第一，网络暴政的威胁。微博平台本身具有的自由性，导致其中的部分信息缺乏可信度，捕风捉影、空穴来风的情况时有发生。这为谣言的滋生创造了条件，给政策议程的设立带来很大困难。而且信息在突发事件中往往具有先入为主的特点，如果地方政府不能在事件发生的第一时间通过正式的渠道发布有关的信息，各种小道消息或者谣言就会甚嚣尘上，给政府治理带来极大的不便。比如2011年日本大地震发生后，一条关于核辐射将会大面积影响中国的微博被疯狂转发，随后各地出现了抢盐潮，盐价大幅上涨，给各地人民群众正常的生活带来了极大的困扰。在2012年通过网络举报的24起反腐事件中，其中的9起最后经过调查确认为失实，其中微博曝光的4个失实事件，分别是曝官二代一年买两部豪车事件、广西一公安局长强奸高中生事件、四川达县县委书记李春包养9名情妇事件、南京市纪委称“微博反腐易打草惊蛇”事件，最后都被证实与事实相悖。人们的观点一旦形成，很难轻易改变，甚至会形成一股颇有影响力的舆论倾向，干扰其它民众对于事件正常的价值判断，进而导致“网络暴政”。

第二，虚假民意的泛滥。以微博问政为代表的网络参与，凝聚了公众的自觉意识，承载着公众的民主理想。然而网络舆论的低成本使得微博炒作和微博公关更加规模化和商业化，“网络水军”的出现更使得我们不得不更加理性看待微博民意。2010年12月1日，人民日报载文《必须理性看待网络民意》，称近来“网络水军”①“网络水军”是指通过雇佣大批人手在互联网上集体炒作某个话题或人物，以达到宣传、推销或攻击某些人或产品的目的。不断制造“网络暴力”事件，炮制虚假民意，混淆视听，干扰民意。［13］当微博这个平台成为某些人实现其经济或政治利益的场所时，这种恶意行为实质上是在挟持民意、误导公众，而且严重干扰政府决策，交织着现实利益的微博平台必将严重损害民意的真实度。

第三，微博参与缺乏有效的法律规范。网络参与还处在初级阶段，相关的法律规范还不完善，网站监督过滤信息的技术受到限制，一系列事件在受理、查处、反馈方面尚无明确的程序规范和期限规范。以微博反腐为例，对于公众来说，最难厘清的就是两个界限：批评和人身攻击的界限、举报和侵犯隐私的界限。由于官员自身社会角色的特殊性，其在享受行使公共权力的同时，就不得不被置于公众的关注和评价之下。尤其在涉及公共利益和官员自身廉洁性的情况下，官员有责任因为其不当行为而承受批评和举报；同时，由于信息不对称，官员也应在必要的限度内忍受不实指责并予以回应解释。但是，当情况并不涉及公共利益和官员自身廉洁性，而仅仅是官员合法的私人生活而“误伤”当事人，这种批评指责就有必要受到规制。

第四，网络治理效力有限。正如微博反腐反映的那样，其实微博反腐要解决的问题终究还是要进入到制度层面，腐败现象发生的根源还在于政府体制。不断兴起的微博反腐，显示了体制外反腐的作用，但是网络反腐带有一定的偶然性，难以成为反腐斗争的主阵地，要进一步改革现实社会的反腐机制，将网络反腐纳入法治化、制度化轨道，让反腐程序更加透明公正，确保反腐倡廉取得实效，最终还要通过政治体制改革，强化依法执政的理念，推动干部财产公示，发挥人大的监督作用，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。

五、结论

本文在前人研究的基础上，以微博参与为切入点探讨网络参与和政策议程设立之间的关联。经过研究分析后认为以微博为代表的网络参与在促进政策议程设立平民化、与传统媒体交叉结合、改变议程设立理念方面发挥着独特的作用。但是，无论是何种政治参与方式都有其自身的局限性，微博参与作为一种新兴的网络参与形式还不成熟，网络暴政、虚假民意依然困扰着微博治理，而且离开相应的制度支持，微博参与的效力就不能持久。

刚刚起步的微博问政能否走得更远、更顺利？乐观者认为微博问政将会在政府主导和全社会的共同努力下走向常态化，并发挥出越来越大的作用。一方面，越来越多的网民对公共事务的关注和参与是微博问政的巨大推动力；另一方面，政府更注重倾听民情民意，决策过程中公众与政府的互动关系更加紧密顺畅。但也有人指出“微博问政”要注意情绪化和偏激化表达的问题，特别是在对待公共领域问题上，否则很容易出现非理性的情绪，形成虚假民意。不过不管怎么说微博参政已经成为传统政治参与方式的有效补充，而且在政府议程制定中扮演着越来越重要的角色。如何最大程度地规避微博参政的负效应，发挥其积极正面的功能，已经成为当下社会迫切需要解决的问题之一。

［1］托夫勒.托夫勒著作选［M］.沈阳：辽宁科学技术出版社，1982：9.

［2］多丽斯.A.格拉伯.沟通的力量——公共组织信息管理［M］.上海：复旦大学出版社，2007：176.

［3］李斌.网络参政［M］.北京：中国社会科学出版社，2009：33，50-57.

［4］牛梦笛.后博客时代的媒介参与——“微博”现象初探［J］.新闻界，2010（6）：41-43.

［5］刘文富.网络政治——网络社会与国家治理［M］.北京：商务印书馆，2004：404.

［6］马歇尔·麦克卢汉.人的延伸：媒介通论［M］.何道宽，译.四川：四川人民出版社，1992：234.

［7］詹姆斯·E·安德森.公共政策制定［M］.北京：中国人民大学出版社，2009：102.

［8］约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：52.

［9］陈振明.公共政策分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：185.

［10］王绍光.中国公共政策议程设置的模式［J］.中国社会科学，2006（5）：87-100.

［11］赵光勇，张领.参与式治理与地方政府改革［J］.中国石油大学学报：社会科学版，2010（5）：44-48.

［12］Patricia W.Ingraham ＆David H.Rosenbloom.The New Public Personnel and New Public Service［J］.Public Administration Review，1989（49）.