公共财政资助民办幼儿园的依据与方式

刘天娥

(湖北文理学院教育学院，湖北襄阳441053;华中师范大学教育学院，湖北武汉430079)

根据《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称为《民办教育促进法》)的适用范围和相关规定，民办幼儿园是指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办的幼儿园。我国学前教育事业一直坚持公办与民办并举的办园体制，但是，对于政府是否要对民办幼儿园提供财政资助的问题，一直争论不休。虽然《民办教育促进法》第7章“扶持与奖励”规定，县级以上各级人民政府可以设立专项经费资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》也明确提出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”，但是，由于民办幼儿园举办资金来源于民间资本，资本逐利性的本质必然导致部分政府机构或个人因担心国有资产流失等原因，而反对公共财政资助民办幼儿园。在这种情况下，民办幼儿园获得的公共财政支持一直非常有限，甚至很多民办幼儿园没有得到过任何形式的财政资助。如2010年江苏省教育部门办园生均预算内经费达到了 1 669．21元，而民办幼儿园则只有 20．98元，［1］(P29～33)后者只占前者的1．3% ，差异显著。

一、公共财政资助民办幼儿园的依据

公共财政要资助民办幼儿园吗?尽管民办幼儿园时常和“营利”、“高收费”等词语联系在一起，但部分民办园不规范行为的暂时存在并不能成为公共财政不予以资助的理由。

(一)由公共财政的性质所决定

所谓的“公共财政”，是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。［2］(P31)公共财政是以满足社会公共需要、弥补市场缺陷的国家财政，具有资源配置、收入分配和稳定发展职能，鲜明的“公共性”是公共财政的基本特征，主要体现在以下两方面:其一是，公共财政活动的对象是广义的公共产品，即可提供全社会范围内的全体成员或地区性范围内的全体成员共同消费的各种服务。学前教育作为社会准公共产品，具有明显的正外在性，在预防犯罪、实现家庭和谐、稳定社会秩序方面的重要作用不断被学者们所证实。发达国家的经验表明，学前教育投入可以节省政府在儿童成年后用于补偿教育、社会保障等方面的费用，减轻国家的经济负担。需要强调的是，这里的学前教育是不分“公办”、“民办”的，既包括公办学前教育也包括民办学前教育。换言之，民办学前教育也具有明显的正外在性，民办幼儿园虽然是由国家机构以外的社会组织或者个人出资举办，但这并不意味着办学的收益仅为举办人和民办园的幼儿及其家庭享有，民办幼儿园提供的保教活动和公办幼儿园提供的保教活动具有相同的社会职能和社会价值，培养的人才都供社会享用，都具有明显的正外在性，因此民办幼儿园应该成为公共财政资助的对象。其二是，公共财政活动的目的是满足公共需要。当前幼儿教育越来越受到人们的重视，加之人民生活水平的日益提高，人们对学前教育的期待和要求越来越高，大量民办幼儿园的出现正好满足了公众对学前教育多方面的需要。因此，民办幼儿园作为社会公共需要的一种形式，于情于理都应该成为公共财政的资助对象。

(二)由民办幼儿园自身因素所决定

1．民办幼儿园为教育财政做出了巨大贡献

支持对民办幼儿园提供公共财政资助的一个重要理由是基于民办幼儿园的财政贡献。据《中国教育统计年鉴2010》公布的数据，2010年全国共有幼儿园150 420所，其中民办幼儿园102 289所，在园幼儿1 399．47万人，占在园幼儿总数(2 976．67万人)的47%。另据《中国教育经费统计年鉴2010》，2010年全国幼儿园生均公共财政预算教育经费支出2 239．57元。据此测算，2010年全国民办幼儿园对财政性教育经费的贡献超过313亿元，如果把没有登记注册的民办幼儿园对财政性教育经费的贡献计算在内的话，该数值无疑会继续攀升。(参见表1)

表1.2010年全国民办幼儿园教育财政贡献

2．民办幼儿园弥补了学前教育资源不足的缺陷

图1:全国公办园园数和民办园园数对比(2000—2010)(单位:万所)

图2:全国公办园在园儿童数和民办园在园儿童数对比(2000—2010)(单位:万人)

3．民办幼儿园满足了家长多元化的需求

不同类型、不同特色的民办幼儿园满足了家长多元化、多层次、个性化的需求。从地理位置来看，民办幼儿园一般建在公立幼儿园相对较少的地方，例如新建小区等，见缝插针地安家落户，与公立幼儿园呈穿插镶嵌的格局，在一定程度上为幼儿就近入园提供了便利条件。在办园层次上，民办园具有明显的高、中、低档次之分，从而满足了不同经济状况的家庭的需求。另外，在办园体制和风格方面，民办幼儿园也具有类型多样、灵活机动的特点。民办园主要靠社会资源办学，因而招揽生源、稳住生源是其生存的关键。为了多招幼儿，扩大办园规模，民办园一般按家长的需求及时调整自己的管理和教学，其运作以市场为导向。［6］(P71～74)如接受0 ～3岁的幼儿、延长幼儿在园时间、提供临时托管幼儿服务、为孩子提供临时夜宿服务、开展亲子交流活动、提供家长育儿培训服务等，这些服务项目在很大程度上满足了家长多元化的需求。

4．民办幼儿园为学前教育创造了一个更具竞争性的发展环境

一个健全的教育体制，应该由公办和民办两部分构成，这两个部分的作用不同，它们不可相互替代，却能相辅相成。民办学前教育机构的出现打破了传统的由国家包揽学前教育的单一办学体制，实现了学前教育从政府办学的单一体制向与市场经济体制相适应的多元化办园体制过渡。事实上，民办幼儿园的存在和发展，不仅缓解了政府财政压力、满足了公众多样化教育需求，也推动了教育体制创新，激活了整个学前教育体系。多元化办学带来了民办幼儿园之间、民办幼儿园与公办幼儿园之间的竞争，促进了公办幼儿园提高管理效率和办学效益。特色是民办园的生命线，作为市场经济产物的民办幼儿园灵活自主，形式多样的办学、管理方式，科学有效的激励与分配机制，已经使一些公办幼儿园受到启发，也开始改变办学思路和管理模式。民办幼儿园的发展在客观上起到了促进宏观学前教育体制改革和公办幼儿园内部管理体制改革的作用。

(三)基于幼儿的权利的角度

公共财政资助民办幼儿园的一个重要原因在于幼儿的权利。幼儿园固然有公办和民办之分，但是幼儿受教育权利不应该有公办和民办之分，尤其是在体现幼儿权利平等的公共资源——公共财政上。长期以来，很多人总是把公共教育财政当成公办教育财政，把教育财政混同于学校财政，把公办学校得到公共财政经费的职能关系错误地理解为权力关系，又把民办学校学生应该得到公共财政资助的权力关系狭隘地理解为民办学校与公共财政之间的职能关系。［7］(P43～55)由于这种错误认识的存在，再加上公共教育财政多年来对学前教育的投入一直偏低，导致民办园幼儿几乎没有得到任何公共财政资助。公共财政是基于促进“公共利益”的目的，从法理上说，公共财政对教育的支出应该为全体人民所享有，不应因为有人选择了民办园就被排除在外。此外，公共财政对学前教育经费的投入来自于国家税收，就读民办园幼儿的父母也是国家税收的贡献者，因此，民办园幼儿有权享受公共财政服务。

(四)世界各国(地区)的普遍做法

世界大多数国家(地区)都存在民办幼儿教育，在部分国家和地区，甚至没有公办幼教机构，如我国香港地区、孟加拉、冰岛等地的民办幼儿教育就占100%。还有些国家民办(私立)幼儿园在学前教育中占有相当地位，意大利、西班牙、美国、挪威、葡萄牙等国家就读私立幼儿园的幼儿比例超过30%，德国、澳大利亚、日本、荷兰、韩国则超过了60%，OECD国家的平均值也超过了30%，2006年达到了34．9% 。［8］(P12～17)由于私立幼儿园能更灵活地适应社会和受教育者的需求，发挥了多样化的办学特色，从质和量两方面对学前教育做出了巨大的贡献，而且私立幼儿园直接承担了公共教育的任务，减轻了公民的税务负担。为此，为维持和提高私立幼儿园的办园条件、减轻监护者的经济负担和保障私立幼儿园的健康发展，公共财政资助私立幼儿教育成为世界上许多国家的通行做法。有些国家，在公共教育经费中，资助私立幼儿教育的经费甚至占据了相当高的比例，如OECD国家(及其伙伴国)私立学前教育经费来源(见表 2)。［9］(P458)

表2．OECD国家(及其伙伴国)私立学前教育经费来源所占比例(%)

二、公共财政资助民办幼儿园的方式

虽然对公共财政资助民办幼儿园的争议没有停止，但是很多地方政府已经开始了公共财政资助民办幼儿园的有益尝试，并取得了良好的效果。从方式上看，公共财政对民办幼儿园的资助大体上可以分为以下两种:

2.4 敏感性分析 本研究结果的稳定性及稳定程度，通过改变统计方法进行判定，结果发现不同结局指标在改变统计方法后，数据结果差异较小，说明敏感性低，结果较稳健可靠。见表4。

(一)直接资助

公共财政直接资助民办幼儿园主要通过政府直接财政投入和购买学前教育服务两种方式进行。

1．政府直接财政投入

政府直接财政投入民办幼儿园是指政府通过设立学前教育专项经费，直接对取得办园资质的民办幼儿园进行财政投入，投入的经费主要用在教科研活动、师资培训、图书资料、课程资源开发等软件方面。如，2006年，上海市浦东新区出台了《浦东新区民办教育发展政府专项资金管理办法》，明确在教育科研、师资培训、课程改革等方面对民办学校实施扶持。2007年，民办世纪星双语幼儿园等28所幼儿园、“不同文化背景下幼儿分享行为的教育策略研究”等28个项目获得政府财政支持，总计经费206．7 万元。［10］(P8～10)浙江省绍兴市的《绍兴市民办教育补助办法》(绍政办发［2010］99号)规定:民办幼儿园与公办幼儿园同样享受已设立的学前教育专项发展经费和幼儿园教师继续教育培训经费补助;在职非公办幼儿教师补助经费逐年有所提高，其中2010年为7 000元、2011年为8 500元、2012年为1万元。［7］当然，这种资助方式虽然具有方便快捷的优势，较少涉及资助成本，可以节省大量的行政资源，但是政府的检查、监督相对会比较困难。

2．政府购买学前教育服务

政府购买学前教育服务是指政府由原来直接举办幼儿园，调整为向有资质的社会组织或公民个人购买幼儿教育服务，并根据社会组织或公民个人提供服务的数量和质量进行评估付费。政府向民办幼儿园购买服务一般采用以下两种方式进行:

一种是直接付费给民办幼儿园购买学位。例如，上海市政府为了减轻民办幼儿园和家长的负担，2005年4月，浦东新区社发局发出《浦东新区学前教育阶段政府向民办幼儿园购买服务的实施意见(试行)》，对招收3～6岁地段生的民办幼儿园，新区以招收地段生的人数及上年度新区财政生均水平的一定比例为依据，给予民办幼儿园地段生生均经费补贴。通过向民办幼儿园购买学位的方式，使在民办幼儿园就读的“地段生”享受到与公办幼儿园同等收费标准的待遇，既保障了“地段生”的基本权利，又为民办幼儿园提供了稳定的生源，打开了发展民办学前教育的“绿色通道”。［10］

另一种方式是政府向适龄幼儿发放教育券。教育券最早由美国经济学家米尔顿·弗里德曼(M．Friedman)在上个世纪60年代提出，但在中国的实践却始于2001年的“长兴试验”，其后在全国多个地区开展了形式多样的政策试验。该政策设计的基本思路是将公共财政用于教育的经费按学生人数等额量化，学生凭券冲抵学杂费，学校则凭收到的教育券向政府换取公共财政经费。通过这种制度设计，不但可以保证民办学校学生分享公共财政经费，而且可以有效促进民办学校提升办学质量。江苏省南京市政府2011年实施了“幼儿助学券”发放工作，符合兑现助学券条件的幼儿园包括公办幼儿园和取得民办学校许可证书、学前教育机构登记注册证书的民办幼儿园。该政策为全市17万适龄幼儿提供每人每年2 000元的学券资助，资助对象包括所有在政府认可的幼儿园就读的适龄幼儿，满足三项条件(有固定住所，有固定工作，有纳税证明)的进城务工人员子女享受同等待遇。

政府通过购买学前教育服务，直接减轻了家长尤其是贫困家庭的经济压力，也缓解了民办幼儿园的收费压力。在一定程度上，扩大了学前教育消费者的选择权，满足了不同家庭的幼儿教育需求，从而促进了公平竞争，提高了教育效率和教育质量。

由于政府购买学前教育服务在我国尚无相应的法律依据，因此建立科学的监督机制显得尤为重要。监督机制一方面来自于政府内部，主要包括资金的流向、政策实施的进度以及服务质量等，另一方面也可以通过第三方监督(如会计事务所、审计事务所等)以保持监督的客观性、公正性和专业性。

(二)间接资助

1．税费减免

政府对民办幼儿园间接资助的主要形式之一就是土地使用费和租金减免、税收优惠等。很多地方政府在对民办幼儿园新建、改扩建需要征用土地时，采取各种优惠政策，如对民办幼儿园建设纳入城乡规划、用地建设费减免等，著名的“周口经验”就采用了这种做法。周口市政府明确规定社会力量办学用地纳入城乡建设规划，按照公益事业用地优先安排、优先办理。此外，有些地方政府采取政府零收益的方式实行土地协议出让或房屋租赁，与此同时对民办幼儿园提出相应的附加条件，如上海市浦东新区政府在寸土寸金的情况下为支持民办学校的发展，新区政府颁布《浦东新区对开展义务教育及学前教育的民办学校(幼儿园)进行财政扶持的实施意见》，明确对招收地段生的民办幼儿园可根据其地段生比例享受“减免园舍租金”的政策，如果民办幼儿园地段生达到40%，不仅可以得到来自政府的地段生生均补贴，还可以享受“零租金”租赁园舍的优惠。

税收优惠政策对于营利性民办幼儿园和非营利性民办幼儿园的实施是存在差异的。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第6章第38条明确规定，“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”，而对于要求取得合理回报的民办学校，其享受的税收优惠政策则由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。只有对民办幼儿园实行分类管理，税务部门在征税时才能有法可依，也可使民办幼儿园明确自己的税收义务，使合法权益得到保障。

2．以奖代补

《民办教育促进法》第7章第44条规定，“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”为提高学前教育经费的使用效益，确保优质民办幼儿园得到更好发展，鼓励民办园提升办园质量，我国很多地方政府采取了以奖代补的方式对民办幼儿园进行资助。

例如，浙江省桐乡市政府为鼓励社会力量投资举办优质学前教育机构，出台《桐乡市人民政府关于加快发展学前教育的实施意见(试行)》(桐政发［2008］76号)规定:对列入教育部门和当地政府年度学前教育机构建设计划，非住宅区公建配套，并按照省二级以上办园条件和水平新建的民办幼儿园，按基建总额的20%给予一次性奖励，奖励总额不超过200万元，奖励经费由市、镇(街道)两级财政各承担50%。

浙江省宁波市北仑区颁布的《2010年北仑区学前教育专项发展资金使用办法》(仑教基［2010］16号)规定:为鼓励村集体和社会力量兴办省等级幼儿园，区财政全年拿出1 200万学前教育专项经费。新建、改建的民办幼儿园或企业办幼儿园达到省二级(三星级)以上办园水平，按实际招生规模一次性给予每班4万元的奖励。凡由个人投资举办的省二级(三星级)以上民办幼儿园，按《北仑区省二级(三星级)以上民办幼儿园年度考核评估方案》进行考核，对考核良好(80～90分)、优秀(90分以上)的分别给予3万元/年，5万元/年的奖励。

3．派驻公办教师

教育资源的共享与教师的合理流动在一定程度上可以激发民办幼儿园的活力，提高民办幼儿园的质量。我国不少地区的地方政府在资助民办幼儿园上采取的便是配备或派驻公办教师的方式。

例如，2009年内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区教育局将统一招聘的40名公办教师全部分配到9所分类定级的民办幼儿园，并为16所规模在6个班以上的民办幼儿园的85个班每班核拨了1名聘用教师工资。同时，改革幼儿园园长任用制度，2009年以来，已经为两所民办幼儿园派入了公办园长。［11］

在派驻公办幼儿园教师的同时，很多地方政府重视提高民办幼儿园教师的工资待遇与社会福利保障。由于目前国内大部分民办学校教师在社会保障方面参加的都是企业养老保险制度，他们退休后领取的养老金将比相同资历公办教师退休后领取的养老金少50%以上。为解决民办幼儿园教师队伍建设问题，部分地方政府让民办幼儿园教师参与机关事业单位职工养老保险，以便他们在退休后领取的养老保险金能够与公办园教师相当或至少能够缩小目前的差距。

浙江省宁波市对此进行了积极探索。《宁波市民办教育促进条例》第31条规定:“实施学历教育和学前教育的民办学校，符合规定条件的，其聘用的具有中级以上专业技术职务的教师，可按规定参加事业养老保险。”在其后发布的“浙江省宁波市人民政府《关于贯彻实施〈宁波市民办教育促进条例〉的若干规定》(甬政发〔2007〕58号)”第 3条第 2款进一步规定:“对全日制民办中小学和幼儿园为具有专业技术职务的教师按规定缴纳的社会保险费中学校承担部分，给予不少于1/2的补助。”这些政策不但有效改善了民办幼儿园教师的社会保障，也大大减轻了民办幼儿园的办学成本压力。

民办幼儿教育能够带来广泛的公共利益，使学前教育体系更具健康与活力，能够为广大人民群众提供丰富多彩的教育产品、满足民众个性化的教育需求，也能够对整个社会教育公平的实现做出积极的贡献。不过，需要强调的是，每一种资助方式都有各自的优势与不足，因此，只有将各种方式进行组合，才能实现最好的效果。同时，公共财政对民办幼儿园的资助都须跟进随后的监督审计机制，以保证政府的财政资助真正用于幼儿园的可持续发展，促使民办幼儿园提供更优质、更具普惠意义的服务。

［1］ 柏檀，熊筱燕，王水娟．我国学前教育财政投入问题探析［J］．教育与经济，2012(1)．

［2］ 张启春主编．公共财政学教程［M］．北京:中国经济出版社2004．

［3］ 教育部．2000年幼儿教育基本情况统计数据［EB/OL］．http://www．moe．gov．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_591/200506/7935．html．

［4］ 教育部．2004年幼儿教育基本情况统计数据［EB/OL］．http://www．moe．gov．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1399/200703/20679．html．

［5］ 教育部．2010 年教育统计数据［EB/OL］．http://www．moe．gov． cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6200/201201/129538．html．

［6］ 蔡迎旗．改革开放以来我国民办幼儿教育的回顾与思考［J］．学前教育研究，2003(7 ～8)．

［7］ 吴华，胡威．公共财政为什么要资助民办教育?［J］．北京大学教育评论，2012(2)．

［8］ 赵海利．公共财政视角下政府在学前教育中的责任［J］．教育发展研究，2012(20)．

［9］ 中国民办教育协会组编．中国民办教育［M］．北京:教育科学出版社，2010．

［10］ 凤炜．促进民办学前教育多样化和优质化发展［J］．早期教育，2010(1)．

［11］ 郝文婷．鄂尔多斯东胜区多举措实现“幼儿教育不出社区”［N］．中国教育报，2010－01－02．