平衡计分卡与地方政府绩效管理

谢朝阳

（三门峡职业技术学院 经济管理系，河南 三门峡 472000）

一、平衡计分卡与政府管理的关系

平衡计分卡（BSC）是上个世纪90年代初由哈佛商学院的罗伯特·卡普兰（Robert Kaplan）和诺朗诺顿研究所所长（Nolan Norton Institute），还有美国复兴全球战略集团创始人兼总裁戴维·诺顿（David Norton）所研究的“未来组织绩效衡量方法”一种绩效评价体系。当时，他们研究的目的是想找出一种超越传统用财务量度为主的绩效评价模式，便于使组织的“策略”能够转变为“行动”，因此平衡计分卡当初仅仅考虑的是解决企业面临的考核问题的，这种新的绩效管理模式也只是对人力资源方面的度量。

从本世纪初开始，平衡计分卡的作用不再局限于绩效管理方面，逐渐拓展到企业的战略发展领域，成为一种企业的战略管理工具。有资料表明，在《财富》杂志公布的世界前1000位公司中有70%的公司使用了平衡计分卡，50%以上的北美企业把它作为绩效管理的工具，员工奖金计划也用平衡计分卡所涉及的非财务的考核方法。平衡计分卡问世以来,在西方企业界已经得到了广泛的应用，并被哈佛商业评论评选为过去80年来最具影响力的十大管理理念之一[1]。它打破了传统的单一使用财务指标衡量业绩的方法。BSC的广泛使用和理论研究可见一斑。

卡普兰老先生也认为BSC除了适用于一般营利性组织外，对于非营利机构也十分合适，特别是像政府组织，他强调非营利性组织运用平衡计分卡是平衡计分卡初始概念的最满意扩张之一，因为这些组织为获得使命成果而努力奋斗，他们并不过多关注财务业绩，相对于盈利组织，更需要一个包含非财务与财务指标的综合系统来激励和评价他们的业绩。而BSC恰好去考虑组织各个层面的平衡，能将组织战略意图很好的展现，其实施的战略路径切实可行。不仅帮助政府机构去准确把握可编制的预算收支平衡之外，还能够通过绩效设计和激励引导，真正做到政府服务的愿景和可实现目标之间的无缝衔接，从而克服政府服务的持久性和社会发展经济性的不相容局面，因此非营利性组织可以说是最多采用BSC的理念和方法[2]。

1996年，美国交通运输部（DOT）的一个下属机构——采购部,采用平衡记分卡来进行政府管理，是最早使用BSC的政府机构之一，另外还有其他公共组织也开始使用BSC。像澳大利亚Cockburn和Melville市的平衡计分卡绩效衡量系统获得了奖励，还有新加坡地区法院系统建立了平衡计分卡,这是世界司法领域中最先被使用的BSC。从2005年以来，我国的一些政府部门（如南京市地税局、青岛市政府、厦门市思明区政府、黑龙江林海市政府等）把平衡计分卡引入到政府绩效管理中来，并取得了一定的成效。但从总体来看，我国的政府部门对平衡计分卡的应用还处于起步阶段。

值得多说的是青岛市运用平衡计分卡推动创建高绩效机关是政府管理的创新，极大地提高了党政机关绩效管理水平，被中央中直机关工委和国家机关工委评价为新时期加强机关建设的典范。2006年，青岛市在经济、政治、文化、社会和党建等各方面工作都取得了显著成效。2007年，青岛市导入平衡计分卡的实践，被全球平衡计分卡协会中国分支机构评为首届中国“战略执行明星组织奖”，成为中国第一个获该奖项的党政机关。2010年，广西钦州市绩效考评工作中提出，主动适应全球公共管理新模式，结合政府工作特点，在继续扩大2010年度机关绩效考评范围的同时，以承担“建大港、兴产业、造新城”三大引擎战略目标的6个县区和27个市直单位作为推行平衡计分卡的试点单位，把推行平衡计分卡试点工作与贯彻落实自治区党委、政府开展“工作落实年”活动有机结合起来，以促进各项工作落到实处。并且召开2010年机关绩效考评暨平衡计分卡试点工作动员大会，专门组建推行平衡计分卡试点协调工作领导小组和推进工作办公室，制定 《钦州市运用平衡计分卡加强绩效管理工作方案》，聘请复旦大学专家团队担任项目顾问。

二、平衡计分卡的四个维度

平衡计分卡是以组织发展的战略为起始点，将战略目标逐层分解为各种具体的相互平衡的绩效考核指标，并对这些指标的实现状况进行考核，从而为战略目标的完成建立起可靠的执行基础。它认为组织应该从四个维度审视自身：

1.客户维度：向顾客提供产品和服务，满足顾客需要，这是组织生存的必需。

2.内部流程维度：组织在某些方面能满足顾客需要，在某些方面拥有竞争优势，不可能面面俱到。

3.学习和成长维度：为了提升运营效率、满足顾客需求、创造股东价值，组织必需不断成长，要为组织长远发展营造人才梯队、信息系统和企业文化。

4.财务维度：能衡量组织经营活动的最终成果和创造股东价值的能力，是反映公司绩效的重要参数。

平衡计分卡的框架模型图

这四个维度包含了领先指标和滞后指标。而财务指标就是一种滞后的指标，只说明企业前期发生的事情和状态，对企业将来的发展起不到多大的作用。而BSC不仅关注财务指标，它更关注企业那些领先指标，使得企业更关注于过程，而不仅仅是事后的结果，这有助于提高组织的管理水平，以获得更好的财务结果。BSC把组织的长期目标和短期目标都能兼顾到，像组织的学习和成长维度都是从组织的基业长青角度考虑，从这个层面上讲，BSC实际上也是一种战略管理的工具，如果把平衡计分卡的实施过程当做一个系统，那么组织输入的是组织战略和愿景，输出结果就是财务绩效的提高和系统要素之间的更好的整合。所以平衡计分卡的基础就是组织战略，着眼点是组织的长期战略目标，通过四个维度对组织的战略目标进行分解，绘制战略地图，落实成一个个可实施的短期目标，从而把组织战略和组织近期目标实现很好的结合，解决了组织的战略落地问题。

三、政府管理变革与平衡计分卡理念

党的十八大报告提出了“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”的宏伟战略目标，这不仅要求政府要进行职能的转变，而且政府在改变管理方式、提升行政效率和公共服务质量、降低行政成本、维护社会公平正义等方面要加大力度，逐步建立和完善政府绩效管理体系。笔者提到BSC的战略框架模型中的战略理念，还有四个维度的管理指标要素，而这些和我国政府要进行的制度改革思路正好不谋而合。因此作为管理学领域最新研究成果，平衡计分卡也能在公共服务领域大大提高了绩效管理的效率和质量。将平衡计分卡引进地方政府绩效管理，不仅有利于地方政府进行制度改革的顶层设计，准确客观评价政府绩效，同时也符合了构建人民满意的服务型政府的战略目标，对政府的业绩评价也是不错的评价工具。我国公共管理所有的考核内容都要围绕实现“不断满足人民群众日益增长的物质文化需要”这个根本目标来确定[3]。

那么，平衡计分卡如何能够在政府管理中发挥强大的作用，需要更多地去思考。笔者从近几年研究平衡计分卡实践成果来探讨平衡计分卡与我国地方政府管理结合运用：

（一）平衡计分卡的四个维度在政府管理层面如何理解

从企业组织考虑，财务维度是追求的目标，是第一位的，企业不赚钱就不是企业，而从政府是公共管理部门来讲，肯定不存在盈利问题，把客户维度放在第一位，客户就是人民群众。财务维度显然不能处于主要位置，但是财务对政府而言还是十分重要的，政府需要规范的财政收支制度，避免奢侈浪费，降低行政运行成本，切实可行控制政府的公共服务成本，尽量以较小的经济投入取得较大的社会回报，努力打造节约型政府。要科学地使用现有资源，通过加强财务与其他实体资产的管理，提高有限的资金和资产的使用效率[4]。

客户维度是政府管理的中心，我国政府是我党为人民服务宗旨的实践者，政府要从就业、社保、生态环境、安全、教育、卫生等公共服务中体现“立党为公、执政为民”的理念。

在学习和成长维度，企业强调的是人员的创新能力和积极性、信息系统的完善、企业流程的完备。对于政府组织，学习与成长是指政府内部公务人员服务素质的提升、政府机构自身的变革。政府要有自己的人才梯队，要不断对其工作人员进行培训，提升其学习和创新能力，并给予他们发挥潜能的机会。

在内部业务流程维度，企业强调的是顾客导向的流程再造。而政府组织要通过服务流程再造、政府机构改革、电子政务建设等方面来构建高效政务服务体系。

（二）政府的愿景和战略问题

关于政府愿景和战略定位，我国不少地方政府都纷纷提出自己的愿景和发展定位，像青岛市政府提出政府使命:创建高绩效机关、做人民满意公务员，愿景是践行“施政成本低、法制意识强、管理绩效高、服务品质优”的治理模式，率先建成高绩效机关。三门峡市在2011年三门峡政府工作报告中，城市战略定位是中原经济区重要支撑、区域合作示范城市和豫晋陕黄河金三角区域中心城市；政府的愿景是把三门峡建设成为创新开放、富裕文明、平安和谐、生态宜居之城。所有的战略和愿景都要围绕建设服务型政府，是各级政府实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观的积极探索。从转变政府职能、深化行政管理改革的意义上说，服务型政府是我国政府管理的目标选择。

从战略的高度审视政府管理是必不可少的。一方面，它能够使政府的各个部门形成统一战略目标。并且，在建立政府管理的整体平衡计分卡体系的同时，可以将战略目标层层分解到每个成员，使每个公务员明确自己在战略实施中的位置和责任。具体的可衡量的目标可以提升每个成员的使命感、进取心和责任感。另一方面，有利于培养我国公务员的公仆意识。

（三）地方政府管理使用平衡计分卡要考虑实施条件

（1）高层支持。前面谈到平衡计分卡既是一个绩效管理工具，也是一个战略管理工具，也就是说它从战略到执行都是可以担当重任的，当然也需要其他工具的配合，像KPI、SWOT分析工具等。使用平衡计分卡必须从战略制定开始，因此，无论哪一级政府想利用平衡计分卡来进行绩效管理，首先要从战略上做一个清晰、简洁的定位，那么这些都需要高层团队的积极支持和努力推进。

（2）人人学会并习惯用指标衡量工作。平衡计分卡在实施中会涉及大量的指标，这给政府人员，包括各层管理者提出了更高的要求，一方面政府人员要有很好的学习力，去理解和吃透这些工作绩效指标，另外还要精诚团结，跨部门沟通，打破各自为政的局面。

（3）制度或流程保证。制度和流程是地方政府实施BSC的重要保证，部门之间、机构之间都需要结构化的流程来界定分工和服务导向，而制度能够克服政府机构以往的惯性，能够对BSC的改革成果进行固化。

（4）权衡成本。导入和实施平衡计分卡还需要一定的资源和成本等一系列管理问题，这就需要权衡付出与获得。平衡计分卡的落实其实成本是巨大的，由于涉及整个地方政府层面的活动，甚至要变革原有的体系，其直接成本和间接成本都不低。

四、结语

关于平衡计分卡与政府管理的谈论，本文只是阐述了平衡计分卡的静态层面，即四个维度，这些对于政府管理仅仅是理念的指引，关于平衡计分卡在政府绩效的实践应用还需要进一步探索，详细应用参考笔者的《利用平衡计分卡理念重构三门峡市政府绩效目标管理》一文。

将平衡计分卡这一理念运用于我国的政府部门是一种尝试。我国政府部门正在努力改变自身形象，党的十八大报告中所提出的“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，而政府职能的转变就是建立“小政府、大社会”，推动政府职能由“管理”向“服务”转变，融管理于服务，在服务过程中达到管理的目的。政府绩效评估作为政府绩效管理的核心,在提高政府行政水平和执政能力,推动政府行政体制改革,促进政府行政职能转变等方面具有突出的现实意义[5]。随着我国政治体制改革和政府职能的转变，平衡计分卡这一先进的战略和绩效管理工具必然会在我国的政府部门中得到广泛运用，也会深刻影响政府变革。

[1]李鲁红.平衡计分卡:政府绩效管理的新路径[J].新乡学院学报，2009（6）.

[2][美]罗伯特·卡普兰，大卫·诺顿.平衡计分卡——化战略为行动[M].广州:广东经济出版社，2004.

[3]韩平.从哥德堡公共管理运用平衡计分卡引发的思考[N].金融时报，2009-01-12.

[4]齐越，朱丽峰.论我国政府绩效管理中平衡计分卡框架模型的建构[J].长春师范学院学报，2012（1）.

[5]曹欢欢.基于服务型政府理念的政府绩效评估研究[D].南京航空航天大学，2009.