党的代表大会制度有效运作面临的障碍与对策分析

□ 蒯正明

中国共产党的代表大会制度，是中国共产党把马列主义建党理论同中国的实际相结合，所创立起来的党内最基本的法规和制度，它“是党员行使自身权利的主要形式，是党内民主制度以及党内权力结构及其运行机制的核心。”①李景治：《大力推进党代会常任制和党代表任期制》，《江西师范大学学报》，2012年第3期。但当前这一制度的有效运作还面临一系列的障碍，因此，系统分析其障碍的具体表现，并提出实现其有效运作的具体路径，不仅对于发展党内民主和完善党内监督具有直接的意义，而且对于提高党的建设科学化水平也有着重要的意义，因为党的建设科学化说到底就是要“使党的建设有着法律、法规等制度保障，同时所建立的制度要符合科学化的基本要求”。②马超：《中国共产党执政经验的集中体现及其现实意义》，《吉首大学学报》， 2010年第6期。

一、党代表大会制度有效运作面临的障碍

（一）党代表产生制度不完善

出席党代会的代表是各级党的代表大会最基本的组成部分，这是因为现为党内最高权力机关的党的代表大会是由党代表组成的，也是由他们来决定党内重大事项并选举各级领导人。因此，完善党代表产生制度是党代表大会制度有效运作的前提。但当前在党代表提名制度、介绍候选人制度、差额选举制度等方面都还有一些有待完善的地方。

第一，党代表提名制度。当前，党代表提名的主要方式是党委直接提名、界别推荐和党员选举提名三种方式。其中，前两种方式是党代表产生的主要提名方式。这种提名和推荐所产生的人选虽然也是党委经过慎重选择以后选出的，但是，从党代表大会本身的地位和性质来讲是不合适的，首先，从代表大会与党委之间关系来看，代表大会作为党的最高代表机构和议事机构，其代表应是由党员直接选举产生的，而党委作为党员代表大会所选举产生的机关，是在代表大会领导之下的机构，不适合承担代表大会代表推荐的任务；其次，从代表的监督职能来看，对同级党委、纪委以及其组成人员进行监督是党代表的一项重要职责，但是，作为党委所推荐产生的代表，再对党委进行监督在逻辑上是相悖的。

第二，介绍候选人制度。选举前客观地向广大党员介绍代表候选人的情况，是切实保障广大党员充分行使民主权利的重要环节。但当前一些地方的选举条例关于介绍代表候选人的规定过于宽泛笼统，关于候选人的介绍内容也比较简单，往往是代表大会主席团把候选人的简历公布一下就完事，以致广大党员对党代表候选人无法充分了解，从而出现盲目投票的现象，也使广大党员很难选出能够真正反映民情、代表民意的党代表。

第三，差额选举制度。党代表的差额选举，在党的制度规定和具体实践上有一个逐步发展过程。第一次提出“差额选举”的办法是1980年，中共十一届五中全会通过的关于召开中共十二大的决议。1980年 7 月，中组部印发了《关于地方各级党代表大会有关选举若干问题的暂行办法》，对各级党代表大会代表名额、代表产生、代表资格审查、大会主席团的产生和任务，党委、纪委成员的名额和产生办法等都作了详细的规定，使党代表大会制度建设向严密性、规范性方向迈出了重要一步。1987 年，中共十三大通过的党章修正案中，第一次把党代表采用差额选举的办法写入了党章，从而党代表的差额选举进一步获得党内法规的保证。而中共中央1994年1月26日印发的《中国共产党地方组织选举工作条例》第17条则更加明确规定：党的地方各级委员会委员、候补委员和纪律检查委员会委员候选人的差额比例，不少于百分之十。但在实际的党代会选举中，在党委常委会已经确定人选的情况下，10%的差额多为“陪榜者”，以致代表们没有多少讨论和选择的余地，这就阻塞了更优秀人才脱颖而出的渠道。①张书林：《健全完善党的代表大会制度新论》，《中共南京市委党校学报》，2010年第3期。更有甚者差额原则在实际运作中经常会遭到种种变通，比如搞“暗箱操作”，披着“差额选举”外衣搞“等额选举”等。

（二）党代表结构不合理，代表的素质也有待进一步提高

第一，党代表结构不合理。结构功能理论认为，党代表功能的发挥与其结构有着很大的关系，结构不合理必然会影响和削弱党代表功能的发挥。从实践来看，当前党代表结构不合理主要体现在两个方面：（1）党代表数量庞大，影响其代表性。根据中共中央组织部1985年2月印发的《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》：“省、自治区、直辖市党代表大会代表名额，一般为400至700人，党员和所辖党组织较少的300至400人，党员和所辖党组织较多的700至900人。”“省辖市党代表大会代表名额，一般为200至400人，党员和所辖党组织较多的400至600人。”“自治州党代表大会代表名额，一般为200至500人。”②中央办公厅法规室：《中国共产党党内法规选编》，北京：法律出版社，1996年版，第245页。“直辖市的区党代表大会代表名额，一般为200至400人。”“县(旗、市)、自治县和省辖市的区党代表大会代表名额，为200至400人。党员和所辖党组织较多的500人左右。” 党代表数量如此庞大，将会导致党代表在对党内重大问题的讨论时难以深入，也不利于党代会议事效率的提高，从而影响党代会作为最高决策机关效应的发挥。（2）党员代表比例构成不合理。党员代表的产生理应充分兼顾党内不同层次的党员的利益。当前党代表的主要问题在于：一是领导干部的比例偏高，其比例均超过65%；二是一线生产性劳动者在党代会中的比例不足。三是新兴行业的代表比例较低。十七大以来，我们在党代表结构上已有所改善，以党的十八大为例，“省（区、市）当选代表中，党员领导干部1021名，占65.6%，比十七大时降低2.6个百分点；生产和工作第一线党员535名，占34.4%，比十七大时增加51名，提高了2.6个百分点。”③《十八大“蓝领”代表比例提高7%以上》，http://politics.people.com.cn/n/2012/1107/ c100 1-19516799.html，2012年11月7日。但总的看来，党员干部的比例依然维持在65%以上。

第二，党代表的素质也有待进一步提高。出席党代会代表的素质、参政议政的能力，以及作用发挥得如何，直接决定着党的代表大会制度运作成效。应该说改革开放以来，党代表的素质在各个方面都得到了极大的提高，但依然存在一些问题，主要表现为：一是调查研究的能力不强，不能敏锐地发现问题，不能很好地提出批评、意见和建议；不能准确地上情下达，下情上达，从而影响和制约了党代表大会议事的质量以及代表大会作用的发挥。二是党代表的素质参差不齐，影响了党代表的整体议事能力的提升。三是一部分党代表对新时期党的建设的新要求以及党内民主理论缺乏应有的了解，对自身的职责和代表大会的议事程序不了解。

（三）党代表发挥作用的制度不健全

党代表是党的各级领导机关联系广大党员的桥梁和纽带，它对于密切党与群众的联系，消除各级党组织和党员群众之间存在的某些隔阂、误会具有重要的作用。因此，党代表作用能否得到有效发挥也是考察党代表大会制度运作情况的一个重要指标。当前，由于党的代表大会制度对党代表的权利、义务和责任还没有作出十分明确而具体的规定。党代表的权利主要局限在党的代表大会上。党的代表大会闭会后，党代表的活动就失去了依托和载体，因而很难对党代会决议的实施情况以及“两委”履行职责的情况进行有效监督。为了克服这一缺陷，2007年，中共十七大通过的《中国共产党章程》也第一次增写了：“党的各级代表大会代表实行任期制”的内容。实行党代会代表任期制，是针对之前党代会代表只在党代会会议期间发挥作用的现象提出来的，强调的是党代会代表除了在党代会会议期间发挥作用外，闭会期间仍然履行党代表的职责。虽然推行党代表任期制的重要意义目前已经获得党内外的高度认同，但从实践上看，这一制度的实施效果依然有限。罗忠桓通过调查发现：被调查党员(包括党代表及与党代表是亲朋关系者)认为“知道”本选区党代表是谁的占49.45%，认为其“能代表”自己利益愿望和要求的占27.70%。但当前仍有46.67%的党员“不知道”或“没听说过”本选区党代表，72.20%的党员认为其“不能代表”或“不知道能否代表”自己的利益愿望和要求。①罗忠桓：《党代表社会认可度现状、成因与对策》，《中国延安干部学院学报》，2010年第3期。由此可见，当前党代表作用的发挥还很有限，需要我们进一步从制度上加以完善。

（四）党代会常任制试点工作面临诸多困境

“实行党的代表大会常任制被认为是健全党的代表大会制度、把党内民主提高到更高水平的一项根本改革。”②王进富：《党代会常任制问题研究综述》，《理论探讨》，2011年第1期。从党的历史上看，“党的八大是党的历史上惟一实行党代会常任制的全国代表大会。”③张书林：《建党90周年之际对党的“八大”的理性透视》，《石河子大学学报》，2011年第4期。自20世纪80年代末，经中组部同意，浙江省台州市椒江区等实行党代会常任制试点以来，出现了三种不同类型的模式，即椒江模式、雅安模式和宜都模式。

这三种模式对于探索新形势下完善和健全党的代表大会制度的有效途径，无疑具有重要的理论和实践意义。但总体上看，由于党的代表大会常任制仍处于试点阶段，尚存在许多不成熟的地方，有许多问题亟待解决。例如：如何在更大的范围和更高的层次实行党代会常任制？如何更好地发挥党代会拥有的最高决策权和最高监督权的作用，并形成与之相适应的领导制度和工作制度？如何正确处理党代会、党委会和常委会的关系？这都是当下在深化党代会常任制改革过程需要加以解决的问题。

二、党代表大会制度有效运作的对策分析

（一）完善党代表遴选制度

第一，建立健全上下结合的党员代表提名制度。现行党内两个选举条例只规定了自上而下的组织提名候选人一种方式，十七大代表选举中虽强调党员和党组织都有权推荐提名，十八大代表选举中，中央也明确提出代表产生方法是自下而上、上下结合，但对党员联合提名目前还缺乏具体规定，实际上还是组织提名为主。随着形势的发展，应建立健全自下而上与自上而下相结合的代表候选人提名制度。采取组织推荐、党员推荐，“几上几下”产生候选人——上下结合，反复酝酿，逐级遴选。通过这一过程保证广大党员及其代表在党代表产生过程中有充分的知情权和表达权，从而防止出现由上级领导机关或少数几个人说了算的情况。

第二，规范介绍候选人制度。如上所述，客观地向广大党员介绍代表候选人的情况，是切实保障广大党员充分行使民主权利的重要环节。为此，要求党进一步规范介绍候选人制度，采取多种方式，利用多种渠道介绍、宣传候选人；也可以由选举委员会组织代表候选人与党员群众见面，当面回答党员的提问，作出个人履职承诺；还可以允许候选人直接走访党员群众，与广大党员直接交流，阐述自身的政治主张等，使广大党员对代表候选人有一个全面的了解，便于党代表作出正确选择。

第三，健全差额选举，并引入竞选制度。针对当前党代表选举中充分实现差额选举的问题，有必要对党代表的差额办法作出具体的规定。笔者认为，每个选区或选举单位的代表候选人数应多于应选人数的20%，差额按照比例计算少于1名的，应按照1名计算，以便让选举者有更大的选择余地，有更大的意愿表达空间。在实行差额选举的同时，要逐步引入竞选制。当然，也应该看到党代表竞选对党内权力结构以及基于其上的利益结构冲击较大，因此，竞选应有领导、有条件、有步骤地推开，通过严密的制度设计，有效防范各种不利因素。

（二）完善党代表结构，提高党代表的素质

第一，完善党代表结构。完善当前党代表的结构，一是要适当减少各级党代表的数量。本着精干高效、便于开会讨论研究决定的原则，改变当前党代表数量过于庞大，不利于深入讨论问题和提高党代会议事效率的不良现象。当然减少党代表数量并不是说党代表数量越少越好，而是要掌握适度的原则，一方面要注意代表的广泛性，另一方面要有个限度，这个限度就是便于召开会议，充分讨论问题和决定问题。如“椒江从1988年开始实施党代会常任制的第三次党代会起，为便于议事，适当减少了代表名额。第三次党代会共选出代表198名，比第二次党代会的300名代表减少了34%”①余逊达、伍醒：《党代会常任制：椒江的做法与思考》，《浙江学刊》，2004年第2期。，“此后，随着党员数量的增长，代表数额采用以120名党员为基数，每增加150名党员增加一个代表数的计算方法，来确定代表名额总量。按照这个方法，第四、五、六次党代会的代表名额分别为230名、230名和233名。”②余逊达、伍醒：《党代会常任制：椒江的做法与思考》，《浙江学刊2004年第期。二是完善党代表的比例结构。首先要逐步降低领导干部的比例，逐步提高一线生产性劳动者在党代会代表中的比例，使处于弱势地位的党员具有表达利益诉求的可能。最后，适当增加新兴行业中代表的比重。

第二，提高党代表的素质。党代表的素质状况如何直接关系到党代表作用的发挥和党代表大会召开的效果。为此需要做到以下几个方面：一是提高党代表的政治素质。使党代表了解自己的权利和义务，增强自身的责任意识，主动为广大党员服务，并接受选区党员对自己工作的评议和监督。二是提高广大党员的文化素质。可以通过培训的方式对党代表进行马克思主义基本理论教育，学习党章和党内各种法规制度，与此同时也要帮助党代表掌握工作中的现代科学知识，拓宽知识领域，注重管理科学、信息科学、法律法规等方面知识的学习更新，了解掌握市场经济运行的特点、规律，以为参政议政奠定基础。三是提高党代表的参政议政能力。可以通过召开经验交流会、现场参观等方式对党代表进行教育，也可以对党代表进行培训，使他们进一步了解参与党内事务的渠道方式，明确党代表、委员的各项权利和应承担的职责。

（三）探索建立发挥党代表作用制度

第一，建立党内情况通报制度和情况反映制度。党是一个政治性组织，保持组织内的信息畅通对党的健康发展是极为重要的。而党内通报实际上构成了党内信息沟通和情况交流的网络体系，而“这种网络体系的实际运作，不仅有信息和情况沟通的功能，而且具有党内教育和党内监督的功能。”③林尚立：《党内民主——中国共产党的理论和实践》，上海：上海社会科学出版社，2002年版，第203页。为此应做到以下几个方面：一是要及时将党委的工作动态向党代表传达，使其了解党内的信息，以增强党委与党代表之间的沟通和联系。二是通过党代表旁听全委会、常委会来使代表获取相关的信息。如杭州市委召开全委会和常委会时，根据议题需要邀请基层党代表列席，并明确所有的基层一线党代表在任期内至少列席一次市委全委会或市委常委会。④中共杭州市委组织部：《发挥党代表作用的实践及启示》，《党建研究》，2008年第3期。

第二，建立党委委员与党代表联系制度。为了密切党委委员与党员的联系，可以考虑规定每位党委委员联系若干名党员代表，党委委员和其联系的党员代表要保持常态化的联系，听取党员代表反映的意见。同时每位党员代表也要联系其所在地区的党员，如可以通过建立党代表热线、党代表信箱，实施党代表联系普通党员，畅通党代表联系党员群众和反映党员群众利益诉求的渠道。同时党员又要联系一定范围的群众，了解群众所关心的热点、难点问题，及时向党代表反映相关情况。如浙江温岭市实行的“三级联动”活动就是典型的例子，要求每1-2党委委员、纪委委员联系一个代表小组；党代表每人要联系3-8户党员党代表；党员每人要联系3-5户群众。⑤王长江：《党代会常任制理论与实践探索：台州党代会常任制》，北京：中共中央党校出版社，2007年版，第131页。从而形成从领导到基层再到群众的三级联系网络。再如，“浙江义乌1104 名各级党代表按照分工，联系各级基层党组织以及 100余项重点工程项目，倾听党员群众心声，参与重要决策的意见征求”⑥王广峰：《党代会常任制的两次实践过程比较研究》，《理论与改革》，2013年第4期。等。

第三，建立党代表视察、调研制度。党代表除了注意日常生活中了解党员和群众的呼声以外，还需要在遇到重大问题时，或者定期展开视察和调研。特别在党的代表大会召开之前，通过这种视察和调研可以提高议案的针对性和时效性，也为提高党代表大会的效率奠定基础。同时在日常生活中，各级党委也可以组织党代表就本地区的重大问题或党建工作展开视察和调研，以为各级党组织的决策提供参考意见。

第四，建立党代表评议、质询制度。为了进一步鼓励和促进党代表作用的发挥，上级党委组织部门可以每年定期组织党的代表对下级党委班子成员进行一次测评，测评的结果作为考核干部的依据，测评的内容可以根据不同地区实际情况确立测评指标。同时对于群众和党员关心的热点问题，有10名党代表联名的可以向当地党委以及所辖区内的各级党组织提出质询。对于党代表的质询，相关部门应高度重视，并给予积极的回应，诚恳地解答，对于涉及自身的错误要限期加以整改。

（四）完善党的代表大会常任制的试点工作

第一，切实加强领导，确保党代会常任制的正确方向。首先，进一步统一思想认识，消除部分同志思想疑虑，通过自上而下的宣传，教育党员干部群众弄清实行党代会常任制的重要意义，在思想上提高认识，尤其是要进一步统一各级党委的思想，不能把党代会常任制仅仅定位在党委的“参谋”和“耳舌”或在党委领导下的一个反映党员群众意见的渠道，更不能因为实行党代会常任制增加了工作量，而对这项工作不积极、不主动。其次，在目前党代会常任制已经试点多年，并且已积累了一定的实践经验的情况，中央有必要在总结各个地方实践经验的基础上，进一步规范试点行为，出台一个市、县、乡（镇）党代会常任制工作相对完善、比较规范的指导性意见，这不仅有利于进一步规范和指导地方实践，也有利于避免“基层锁定”的格局等问题的产生。

第二，进一步探索和完善党的代表大会常设机构。为了保证党代会在闭会期间依然能发挥其应有的作用就需要设立常设机关。党代会常设机构是从属于党的代表大会的机构，其权力来自于党代会。在对其授权的环节，应该结合党代表选举的成功经验，建立健全其组成人员的科学选任体制。同时为了实现党代会常任机构对党委会的监督，还必须建立相应的制度体系和权力运作架构。其中雅安的做法值得借鉴。可以将党代会下设的三个委员会，即监察委员会、发展委员会、代表委员会，建立三者之间权责明确、分工合理的权力运行框架。其中，监督委员会的职责是监督党委、纪委对党的路线、方针、政策的贯彻落实、对严肃党的纪律的落实情况；发展委员会主要负责本地区的经济社会发展的工作；代表委员会负责党的代表产生、选举、代表权利的保护等工作。当然，与此相适应的，也要对现行的党内权力架构进行调整。如将现行纪委的监督权力和职责与监察委员会进行明确划分。监督委员会侧重对贯彻执行党的路线、方针、政策情况进行监督，对重大问题决策进行监督，对本级党的领导机关整体作风情况进行监督。纪委侧重于特别是调查处理党组织和党员违纪案件等方面的工作。

第三，正确处理党代会、全委会以及常委会之间的关系。在党代会常任制机构设立起来的条件下，正确处理党代会、全委会以及常委会之间的关系，便成为党代会常任制试点必须要加以解决的问题。对此，椒江区在很长一段时间的做法是取消常委会，减少一个层级，目的是为了有利于发挥党的代表大会和委员会的作用，同时提高效率。“实践证明，这样做也的确一定程度地解决了党内权力纵向失控的问题。”①王长江：《党代会常任制理论与实践探索：台州党代会常任制》，北京：中共中央党校出版社，2007年版，第269页。后来，湖北罗田也学习了这一做法。但这里还有个关键的问题，即党的委员会的人数设置问题，人数太少，使权力更为集中，人数太多，又会造成意见分散。从试点情况来看，椒江区委员会人数在一直12-17人之间浮动，而罗田县委员会也大致在15人左右，这实际上是一个扩大化的常委会，并且委员会制与党章规定也存在着抵触，因为现行的党章仍规定了党代表大会、委员会、常委会三级权力设置。正因为如此，2006年椒江区又再次恢复了常委会，这种改革的“反复”表明当前党代会常任制试点面临的困境和瓶颈。笔者认为，浙江淑江和湖北罗田在探索的方向上是正确的，改革要向纵深推进一方面离不开中央的支持和指导，包括如上所说的出台指导性的意见，以此进一步提高党代会常任制试点的“法理”依据；另一方面，在实践中要坚定推进党代会常任制的决心，并积极探索保证党代会常任制有效运作的制度体系。