应对美国反倾销年度复审的新视角①：从上海M公司反倾销年度复审案谈起

2013-10-18上海海事大学高霏侯剑

中国商论 2013年4期

上海海事大学高霏侯剑

根据商务部的统计，截至2012年4月20日，美国目前正在实施的对华反倾销涉案产品共计92项。这意味着，会有相当数量的中国企业未来会面临美国商务部的年度行政复审调查。而中国木质卧室家具企业已经经历了数次年度复审调查，且第一次提出了MOI测试(market-oriented industry，市场导向测试，简称MOI)，其应诉过程和经历对于其他企业的应诉都会是宝贵的经验。本文以一家木制家具企业的反倾销年度复审为例，分析了在反倾销年度复审中，国家、行业协会、同业企业及应诉企业各自可以采取的一些措施，希望对之后的国内企业应对美国的反倾销年度复审提供一些新的思路。

1 案例介绍

2012年2月29日，美国商务部启动了针对中国木制卧室家具反倾销令年度复审。上海M公司被选为此次反倾销诉讼的强制应诉企业之一，复审审查期限为2011年1月1日至2011年12月31日。事实上，该公司为包括东莞在内的数十家家具生产企业代理出口，合计出口金额超过千万美元。根据要求，该公司必须完成全程应诉，包括填写全套的A卷(独立性问卷)、C卷(销售问卷)及D卷(成本问卷)及相关补充问卷，以及接受美国商务部的实地调查。因很多问卷的填报需要生产单位的配合方能完成，该公司一方面申请延期，一方面连发四份通知函请求帮助。最终，由于未得到绝大多数出口委托企业实质支持，且无一家单位同意分担应诉费用，该公司在独立完成A卷和C卷部分内容后，因无法准确确定C卷所涉及的《控制编码清单》和产品代码，进而无法完成D卷和其他补充问卷，不得不于2012年8月3日申请提前终止应诉。

根据美国的反倾销诉讼规则，强制应诉企业降低其反倾销幅度的惟一方法是完整参与行政复审程序。拒绝与美国商务部合作则会获得统一税率。然而，由于一些家具生产企业的不配合，此次反倾销诉讼不得不在最初的问卷调查阶段即告终止。若复审调查程序中未能收集到必要的信息，美国商务部将根据可得信息(facts available)做出裁决，中国企业将不得不面对可以预见的高额统一税率。

2 案例分析

中国木制卧室家具企业的反倾销诉讼已经进行了近十年，也许其漫长的诉讼过程可以带给整个行业以及其他中国出口企业更多的启迪和思考。

2.1 国家层面的积极引导和配合

2.1.1 设立基金，对应诉企业给予一定补助

包括台湾在内的一些地区，都设立了单独的推广贸易基金，将聘请律师、会计师以及顾问等费用的支出列入基金补助范围。我国也可以考虑设立专门的贸易发展基金，对企业的应诉费用进行一定的补助。这对于企业提高应诉积极性大有裨益。上海M公司对年度复审的放弃，原因之一也在于无力独立承担高额的国内外律师费用。该基金的初始成立费用可由国家财政予以支持，由专门的委员会予以费用的认定和支付。

2.1.2 设立更详尽的信息平台，对应诉提供更好的指导

商务部应对其下设的中国贸易救济网进行整合，除了包含反倾销诉讼的数据库和案例库外，还应对不同国家的贸易救济措施及相关信息进行整理，公告所有程序的具体流程，组织专家学者对过往案例进行详细分析，指明每次诉讼的利弊得失。同时，应建立替代国同类厂商信息平台，并对相关行业协会和企业进行相关信息的不定期推送和培训，使出口企业对此有更深入的了解，从而促进企业的积极应诉。

2.2 行业协会作用的拓展及与企业的全面合作

作为WTO体制中的“非正式制度安排”，行业协会理应在解决贸易摩擦中发挥更大的作用。

2.2.1 尽快提起MOI测试，争取单个行业的市场经济地位

2004年5月28日，《中国轻工工艺品进出口商会家具分会及中国家具协会申请给予中国木制卧室家具产业市场导向产业待遇的报告》被提交，要求美国商务部给予中国木制卧室家具产业市场经济地位，或是启动对中国木制卧室家具行业的MOI测试。11月9日，美国商务部做出仲裁裁决，仅以时间为由拒绝，并未从实体上进行反驳，同时指出今后的调查程序中还可以提出MOI测试申请。

美国商务部的MOI测试有三个标准：一是产量、价格没有政府干预；二是行业以私有或集体所有为主要成分，允许国有企业在该产业存在，但大量的国家所有阻碍市场导向产业的成立；三是所有重要投入，不论物质的或非物质的(如劳动力和管理费用)，都必须以市场决定的价格支付。

反倾销诉讼中，一般都是针对某行业中的绝大多数出口企业进行调查并最终给予相应的反倾销税率，中国企业则或抱团应诉，或单独应诉，或放弃诉讼，但基本未有从“市场导向测试”角度提出过应诉。中国木制卧室家具反倾销案是第一例。可以说，这给了中国企业一个全新的应诉视角。尽管，MOI测试申请从开始阶段就比一般的反倾销问卷调查更为复杂，但从长远看，一旦某行业获得市场经济地位，则反倾销调查中的很多相关问题即可迎刃而解。

(1)无需选择替代国。针对过往案例的实证分析显示，中国的“非市场经济国家”(NME country)对美国商务部肯定性裁决结果无显著影响，但对反倾销税率高低的裁决有显著影响。2016年前，中国的“非市场经济地位”在美国商务部眼中仍然牢不可破，因而替代国的选择就显得非常重要。反倾销诉讼中，美国商务部选择的替代国五花八门，印度是最经常的选择。在之前的木制卧室家具诉讼案中，东莞震兴等企业已提供证据表明印度的MSFTI价格存在严重扭曲，并要求将印尼作为替代国，但未能如愿。过往案例显示，美国国际贸易法院早已认可商务部在替代国选择上拥有自由裁量权，基本很难得到突破。然而一旦申请到MOI待遇，该行业的涉案企业就能根据出口国本国的价格或费用来确定正常价值，这无疑会大大影响之后的裁决结果。

(2)利用MOI测试尚未完善，尽快准备本行业的MOI测试申请。此次M公司的年度复审中，美国商务部也指出，可以应要求考虑木质家具企业是否是市场导向产业，前提是可能提供证据的出口商必须立即联系商务部的负责官员。问题在于，与问卷提交的时间节点明确到具体年月日的5 p.m.ET(美国东部时间下午5点相比)，美国商务部并未指明“立即”的期限。这似乎为之后其拒绝开展MOI测试的可能性埋下了伏笔，也印证了之前木制卧室家具行业的MOI测试申请中的相关分析，即美国商务部拒绝启动MOI测试的真正原因是其国内没有关于如何启动和进行调查测试的具体规定。一方面法律允许应诉行业申请市场导向测试，一方面又没有具体的法律规定予以落实。尽管在缺乏明确的法律条款指引下，行业协会提交相应的MOI测试申请报告会异常艰难，且至今未有成功申请的案例。但中国某些行业协会提交的每一份MOI测试申请，都将为今后其他行业提供有益的借鉴，并促进美国商务部尽快做出具体的调查标准。相信类似申请的不断提交，在不久的将来，必然会出现第一个MOI测试的启动，以及第一个市场导向产业的认定。

2.2.2 加强协会专业化程度及对企业的约束力

1996年后，美国商务部针对MOI测试中“关于某行业是市场导向产业的主张必须包括该产业所有的或实质上所有的生产商”的要求已经加强为“整个行业”。本次年度复审的放弃，很大程度上是由于问卷调查涉及公司的财务报表等机密，很多企业不愿提供，导致诉讼程序因此中断。若由行业协会负责并加强沟通，或许可以减少出现类似问题。

此外，应加强协会的专业化程度及对企业的约束力。协会平时就应注意搜集可能的替代国的商品价格、成本资料，国内市场价格的合理性等相关信息，以便在企业诉讼时能提出更有利的证据。同时，要代表全行业所有企业的共同利益，建立有效的机制，制定相应的协会行规，引导企业之间的有序竞争，维护市场秩序。行业协会可以联合美国消费者保护组织，强化廉价进口之利，直陈保护主义之弊，借力打力，应对美国的贸易保护。

2.3 同业之间的通力合作

在本案中，M公司因代理出口的量较大被列为强制应诉企业,但由于缺乏同业企业的配合而放弃了应诉。在反倾销诉讼裁决后，年度复审是企业的另一个机会。因为年度复审可以改变倾销幅度，而其确定的加权平均倾销幅度也将被美国商务部作为重要依据，在之后的日落复审中考虑。因而，本次年度复审中家具企业的放弃应诉将导致美国商务部对复审期间内的出口课以适用于不合作企业的最高税率。

这正是目前我国反倾销诉讼中的困境之一。有些企业不愿互相配合，期望借此实现市场占有率的重新分配。美国对华大蒜反倾销案的提起，即是中国大蒜出口企业之间的恶性竞争的后果。出口企业应同舟共济，通力合作，在主管部门和行业协会的协调下积极应诉，方能取得较好的诉讼后果。至于选择联合应诉或是单独应诉，可由企业自行决定，但某企业的放弃应诉或不配合却会直接导致全行业平均税率的高企不下。

2.4 本企业的积极应对

2.4.1 充分利用会计准则，适当应对问卷填写

反倾销诉讼中，快速准确全面的会计信息的提供将大大有助于应诉，进而影响到倾销是否存在及倾销幅度的最终确定。

表1 本次年度复审中包含的问卷内容及涉及的会计信息

不少企业应诉失败的原因在于会计因素。因而，企业需要建立一套符合国际通行标准的财务会计制度并严格加以遵守。在数据的提交上，行业性数据应最大限度地使用统计部门的数据，并使其在统计口径等方面更具可比性；在要素产品的提供上，包括土地、人力、电力、资本等市场化程度有待提高的生产要素，证实其为市场价格而非受政府定价等因素影响存在一定难度，企业应尽可能提供以市场价格购买的凭证进行抗辩。在MOI测试中“所有重要投入以市场价决定”是衡量行业是否为市场导向行业的重要标准之一，应确保复审调查的全部问卷与MOI问卷、审计报告的数据一致。

2.4.2 主动提出请求要求复审

根据19U.S.C.§1677(9)条款，有权提出复审请求的利害关系方有：(美国)国内利害关系方；有利害关系的外国政府；反倾销令所涵盖的出口商；涉案产品的进口商。因此，在向美国商务部提出复审请求的最后期限之前，中国出口商可以先行提出进行行政复审的请求，以作为保护权利的一种方法。当然，此法只适用于出口商认为目前的倾销幅度过高，且公司财务报表等所有资料的提交可能导致倾销幅度的降低的情况下。由于出口商仅能对自身倾销幅度提请行政复审，因而主动申请并不会导致其他同业企业卷入诉讼之中。这样，一旦进入复审程序，该企业可因被视为单独税率公司而可能获得较低税率。此外，由于提出复审请求的利害关系方可以在美国商务部联邦公报中首次公布复审通知之后90天内撤回请求，企业仍可在90天内撤回请求，且不会造成任何损害。

2.5 新规则下的应对

2010年8月，美国商务部决定，考虑采取加强“两反”执法14项建议。新规则下，“在反倾销调查和复审中扩大随机抽样，而不一定抽取最大的出口企业作为强制应诉企业”。尽管之后的公告建议按大、中、小三个类别抽取三家而并非完全的随机抽样，但该规则下中小企业应诉的可能性将因此大大提高。考虑到应诉成本等因素，中小企业若仓促应战甚至中途退出，将大大影响到其他企业的税率。

在选择替代国价格时，美国商务部宣称将运费、装卸和港杂费加到进口价格之上，并且允许计算反倾销或反补贴税率时，可以减掉中国的出口关税。这显然将提高替代国价格，导致应诉企业被认定为倾销的可能性和倾销税率的大幅提高。未来，企业应当尽可能提供资料证实本企业并未实际支付装卸费和港杂费，结合关税法中“尽可能准确”计算倾销幅度来进行抗辩。

此外，该规则不再把过去3年没有向美国倾销产品的企业排除在反倾销措施之外。如此，以往反倾销调查中获得零税率的企业并不能必然被免予参加复审，将可能导致更多的出口企业卷入反倾销诉讼之中。美国商务部更考虑在初裁后即要求进口商缴纳反倾销或反补贴现金押金，这可能会限制到某些进口商的进口能力。

还需注意的是，美国商务部2011年在对中国六偏磷酸钙的反倾销年度复审中发布备忘录称今后将不再经常以印度作为替代国，而以泰国、菲律宾、印尼、哥伦比亚、乌克兰、南非六国作为替代国，这将给中国企业搜集替代国数据带来更多不确定因素，但泰国、印尼、菲律宾市场相对公开，今后企业应诉时可尽量争取将这三国作为替代国，可能导致倾销税率的降低。