我国体育产业政策研究

丛湖平，郑 芳，童莹娟，陆亨伯，罗建英，王乔君，林建君，董晓虹，潘雯雯

随着我国社会、经济的快速发展，人们的价值观念和行为方式发生了深刻的变化，体育的产业价值逐渐显现。从发展角度来看，体育产品的有效需求不断增加，主要表现在健身服务业持续扩大、体育赛事对公众的影响力不断提高；从体育产业规模扩张需求和国际化发展的角度看，体育产业的投、融资体系在逐步构筑，方式也蕴涵着多样化特征，体育品牌赛事的“引进来、走出去”战略逐渐形成共识，打造以区域体育赛事创新系统为主要特征的核心竞争力已成为一种趋势。在这样的背景下，如何从我国体育产业的现实和未来发展视角，合理勾画体育产业各行业结构的空间布局；如何使职业体育以及公共体育设施的产业组织创新，实现存量资源的有效性和增量资源配置的效能；如何实现体育健身休闲业对体育产业发展的强大支持，以及营造重点城市体育赛事核心竞争力等问题，已成为体育产业发展的重要研究内容。

我国体育产业在快速发展的过程中，存在产业政策的供给不足或结构失衡的事实，具体表现在国家和地方政府对于体育产业政策的系统性缺损方面，由此导致对体育产业的扶持力度不足，这种状况在很大程度上制约了体育产业的发展。本研究从产业关系政策、产业运行政策、产业发展政策三个维度对我国体育产业政策进行较系统的研究，并给出相应的政策安排。

1 研究框架与逻辑

本研究以产业关系政策（包括产业结构政策和产业布局政策）、产业运行政策（包括产业技术政策和产业组织政策）和产业发展政策（产业全球化政策）为基本政策构架，选择当今我国体育产业发展中五大重要领域作为政策选择的指涉对象，即“东部省份体育产业行业结构布局的政策”、“我国职业体育发展政策”、“我国公共体育场（馆）运营政策”、“我国健身服务业的产业组织发展政策”和“商业性体育赛事产业的发展政策”，并以此安排了五大子项目，在国家社科重点项目基金的资助下，进行了为期三年多的研究。在整体研究中，首先在对前期相关文献和国内外体育产业政策比较研究的基础上，获得了对本研究具有前期提示和启发作用的政策安排；继而采用规范研究和实证研究的范式分别就上述五大问题进行研究；最后，通过提取、归纳上述子项目的研究成果，给出了五大问题的政策选择建议。

图1 本研究框架示意图Figure 1.the Research Framework

产业政策属于制度范畴，制度在社会生产过程中虽然不是直接的生产要素，但对产业发展具有资源配置优化和引导性等重要作用。当在考察体育产业政策问题时，必须首先考虑产业政策的构成，以及各构成要素在具体的体育产业行业发展过程中的体现。基于此，本研究首先对体育产业各行业的基本问题进行研究，包括行业发展的外环境、区位特征、存量资源的结构特征、主导行业选择及运行过程中呈现的各种形态等，继而概括出各行业发展过程中由政策因素带来的诸多问题，对原有制度的结构问题或供给不足问题进行调整。通过上述研究、产业政策间的关系以及与国际体育产业政策的比较得到的启示，提出我国体育产业政策构架及重点产业区块、重点产业部门和项目的发展行动计划纲要。

图2 本研究认识逻辑示意图Figure 2.Logic Diagram of Recognizing

2 我国东部省份体育产业关系政策的选择

体育产业关系政策是调整同一地区和不同地区各产业之间关系的制度安排，包含体育产业布局和体育产业结构政策两部分。该类政策是基于体育产业区域总体布局需要，使体育资源配置在空间上达到有效的状态，实现区域共赢目的的规划性安排。体育产业结构政策，是指某区域体育产业各部门之间及其内部的相互关系和比例关系。我国东部省份体育产业发展速度较快，在全国具有示范效应。因此，本研究以东部省份体育产业结构及布局政策为研究对象，采用定量分析方法。首先，确定我国东部省份体育产业优势区域模式和区域主导行业；继而采用多轮次实地访谈、调研，揭示我国东部省份尚未形成体育产业的整体布局规划性政策、我国东部大多数省份尚未提供体育主导行业及产业联动的系统政策，是体育产业关系政策存在的两大基本问题；最后，建议从实现东部地区体育产业关系政策统筹安排的组织与机制及体育产业关系政策具体供给内容两个层面，构建我国东部省份体育产业关系政策的选择安排。

2.1 我国东部省份体育产业优势区域及主导行业

基于“社会经济发展”理论的指标结构，通过《中国统计年鉴》的数据资源，采用多元统计的主成份分析和综合评价方法，对东部省份体育产业“外环境”水平进行评估；利用“全国体育产业省级统计材料”进行了省级体育产业发展水平的评估，确定了我国东部省份三大体育产业优势区域［16］；对三大区域体育产业结构进行偏离份额分析［16］。

第一，环渤海体育产业模式:北京为核心，天津、河北为承载辐射源的圈层，大连、秦皇岛、青岛等滨海城市为轴带的环渤海放射型体育产业圈。“环渤海地区”体育产业结构从定量分析的结果看，该区域的主导产业为体育中介活动、体育用品服装鞋帽销售、体育组织管理活动、其他体育活动［16］。

第二，长三角体育产业模式:“圈”-“域”型。上海、江苏和浙江为体育圈的三个枢纽（上海为中心区域），南京、杭州为腹地，苏州、无锡、常州、宁波、舟山等若干城市为周边，形成中心城市圈与腹地或周边城市的“极化—扩散”效应的内在联系圈域。“长三角地区”体育产业的相关产业——体育用品服装鞋帽销售行业和体育赛事服务业为主导行业。该区域的体育用品服装鞋帽销售行业的需求收入弹性、生产率上升率、区位商分别为1.49、2.44、1.97，其市场需求度、产业专业化水平较高，具备产业扩张能力［16］。

第三，泛珠江三角洲体育产业模式:层--级型。广州、福州、深圳为中心，滨海为重点，逐步向两翼辐射，形成层级梯度发展、布局合理的体育产业链，带动泛珠江三角洲地区体育产业的快速发展。从实证结果看，“泛珠江三角洲地区”体育中介活动、其他体育活动、体育场（馆）管理活动、体育用品服装鞋帽制造等产业为主导行业。体育中介活动、其它体育活动（体育培训、体育彩票）两个行业的需求收入弹性分别为1.60、1.09；体育场（馆）管理活动的生产上升率为1.71；体育用品服装鞋帽制造和销售行业的区位商分别为1.70和1.42［16］。

2.2 我国东部省份体育产业关系（产业布局和结构）政策的主要问题及原因

通过对我国东部省份体育产业发展规划的分析与比较，同时经过多轮实地调研、访谈，发现存在两大类主要问题:

2.2.1 我国东部省份尚未形成体育产业的整体布局规划性政策

从国家体育总局到各省（市）“十二五”体育产业发展规划的文本中，没有建立在研究基础上相对完整的包含整个东部省份体育产业区域功能分类联动发展的规划性政策。产生这个问题的主要原因有两个:

第一，行政区划的约束，同时，加之各级体育行政部门产业政策安排的软约束。在本课题组的调研中，充分反映了由行政区划的规定性带来的省（市）体育局在体育资源分配和再配制上的“条块分割”特征，形成“行政区划管理”内循环体系。主要表现为部门主义和本位意识，并由此产生“具有普遍意义的地方保护行为”的现象。从微观层面来看，由于“环渤海地区”、“长三角地区”和“泛珠江三角洲地区”均存在体育资源的二元构成结构（一部分是由原计划体制配置的资源，并由政府职能部门掌管；另一部分是由市场机制社会资本转移所形成的体育资源），这在一定程度上也致使地方体育行政部门将视野聚焦体育产业发展的内部系统。在制定本地区体育产业发展规划时，几乎未考虑大区间省际合作及差别化发展的功能布局的需要，对产业链区域拉动的基本规律缺乏一定认识。

第二，近二十年，尽管国家体育总局在每一个五年计划（规划）中，均涉及体育产业发展的内容，但由于地方体育产业发展的行政、财政等资源和产业政策供给相对独立性，以及国家体育总局只能在业务范畴给予省（市）体育局一定的原则性指导，在体育产业省际的功能布局和相应的政策供给均不具有强约束，这也是导致我国东部地区至今无法形成体育产业整体规划性政策的原因之一。

2.2.2 我国东部大多数省份尚未提供体育主导行业及产业联动的系统政策

通过现有体育产业发展规划以及实际调研，除上海、广州等少部分省份明确规划了本省（市）的体育产业发展主导行业及联动行业的基本结构，并有指向地推出相关的产业关系的政策，但大多数省份在体育产业的主导行业选择及整体产业联动结构的总体安排上存在严重的同构现象，由此缺乏提供系统产业政策的依据。具体有两个方面的原因:

第一，体育产业的主导行业选择及整体行业结构的规划缺乏实际研究的支持。多数省份在体育产业发展规划中对本省行业结构的安排，尤其是主导行业的确定，仅仅基于现存的行业规模和产值或参照其他省份的经验或根据体育行政部门自身的需要予以实现，而没有以省际间体育产业的行业分工、差别化和区域产业关联的角度勾画体育产业结构的有效安排。这样的结果在很大程度上影响了地方体育行政部门在制定体育产业政策时的针对性和系统性要求，在向上级部门申请政策支持时，也有一些省份会因缺乏研究的系统依据而无法获得省政府的资源支持。

第二，部分省份体育行政部门存在对体育产业发展认识上的问题。在调研中也发现有些省份体育部门存在“体育产业为一般社会经济活动的部分”的认识，认为一个地区体育产业的主导行业以及整体结构是随区域经济活动而产生与发展的，体育行政部门并没有给予产业政策的权限。因此，在省本级体育产业发展规划中仅仅只提出指向性的原则性意见。这种观念问题也成为区域体育产业政策系统性不足的原因之一。

2.3 我国东部省份体育产业关系政策的措施与安排

通过对我国东部地区体育产业三大区域的模式、主导产业以及存在的产业关系政策等主要问题的分析，本研究认为，有两个层面内容需要作出安排:一是能实现东部地区体育产业结构布局政策的组织与机制性内容；二是体育产业关系政策的供给内容。

2.3.1 实现东部省份体育产业关系政策统筹安排的组织与机制

当考察东部地区体育产业关系政策的安排时，无法回避各行政区划条块分割带来的布局结构错位、区域间资源的流动受阻以及区际之间互补性降低的客观现实。因此，建立东部地区体育产业关系政策安排的统筹机制是一个好的选择。

第一，由国家体育总局牵头，东部各省（市）体育局共同参与组成体育产业政策规划的组织体系。该体系的主要功能是共同研究和规划东部地区体育产业发展规划，统筹发展总体目标、合作领域、政策结构、资源布局、发展方式、协作机制等重大问题。同时，由地方体育主管部门根据“中长期体育产业发展规划”制订具体的实施方案，以签约的方式规制各自的权利、义务和责任。

第二，在体育产业发展统筹规划的基础上形成具体的合作共赢机制。1）场（馆）资源的共享机制。“环渤海地区”、“长三角地区”和“泛珠江三角洲地区”可以在大区内省（市）共同承接国内外大型体育赛事，重构区域大型体育场（馆）的结构布局。这里涉及两方面的内容:一是存量资源［已有大型体育场（馆）］的结构调整；二是增量资源的合理配置。在此基础上，各大区省（市）体育部门以体育场（馆）功能互补等原则提出大型体育场（馆）合理布局方案，经充分论证，将方案报批、立项，并以签约的方式执行。同时，各省（市）新建大型体育场（馆）需严格按照“体育场（馆）布局方案”执行。2）建立体育产业市场的一体化。体育健身产业主要有两种形式:一类是国有的公共体育场（馆），采用市场运作的方式提供服务；另一类是由社会资本形成的健身企业。前者可通过组建非正式或正式一体化联盟，逐步实现区内或跨区的联合体，形成共同的营销网络，共享消费群体。后者可通过政策引导鼓励其输出品牌和服务，实现跨区合作。3）建立信息共享平台。以资源共享为原则，建立各大区体育产业发展的信息平台。该平台将各地各类体育服务信息、体育赛事信息、人才信息等予以共享，使东部地区各类信息交流实现一体化。4）建立体育产业从业人员资格互认制度。体育产业的发展是有关体育产品生产的自然条件、资源、劳动力、资本和技术等要素的投入和组合的动态过程，其中劳动力资源又是最重要的要素。目前，东部地区尚未实现体育产业从业人员资格统一认证，培训和认证标准也不尽相同。逐步完善东部地区体育产业从业人员职业培训的标准，并建立互认制度，形成东部地区共享的劳动力市场，推动体育服务产业的发展。

2.3.2 我国东部省份体育产业关系政策的安排

我国东部省份体育产业发展存在“环渤海地区”、“长三角地区”和“泛珠江三角洲地区”三种主要模式，在前期的研究中，也相对明确了各大区的体育产业主导行业。基于此，从我国东部“三大区域”体育产业的行业结构布局规划和各大区域突出主导行业与其他行业关联效应的政策选择两方面提出建议。

第一，我国东部三大区域体育产业的行业布局规划重点。“环渤海地区”以北京为核心城市，将各类体育项目管理和服务（体育人才培养和管理、体育赛事策划、体育媒介和信息交流）为主导行业，以“中心-外围”的产业关联扩散方式，带动“环渤海地区”其他省（市）的体育研发、职业体育、大型体育品牌赛事、运动休闲、体育旅游和运动装备销售服务业的产业升级及核心竞争力的形成。打造我国体育服务产业的“极化区带”，逐步形成国际影响力。

“长三角地区”以上海为核心城市，以杭州、苏州为副中心，将大型体育赛事运作服务和高端运动装备制造业为主导行业，以“中心—副中心—多圈层”的产业关联扩散方式，带动“长三角地区”其他省（市）职业体育、体育健身服务业、体育休闲旅游业等产业的规模扩张和产业升级，进一步突现区域体育产业特色，成为我国国际商业体育赛事和高端运动装备制造业基地，进一步提升国际影响力。

“泛珠江三角洲地区”以广州、香港、澳门为多中心城市，将体育中介服务、商业性体育赛事运行服务、体育彩票业、体育用品加工与制造业为主导行业，以“多中心—多外围”产业关联扩散方式，带动“泛珠江三角洲地区”其他省、自治区、直辖市的体育休闲旅游服务业、运动健身服务和职业体育等产业的规模、质量的提高，充分利用香港、澳门的国际化门户优势，实现国际化发展的高度。

本研究认为，我国东部地区体育产业的总体布局规划一定要考虑已有的发展优势，还要考虑未来发展的需要，以及区域间产业互补与联动的客观要求。

第二，我国东部三大区域体育产业的结构布局及主导行业提升的政策。根据上述三大区域体育产业整体布局规划的安排，各区域主导行业升级和形成区域产业关联效应的需要，同时基于调研分析的实际情况，提出两方面的政策建议:1）以宏观调控政策引导区域体育产业结构布局的合理化。根据“环渤海地区”、“长三角地区”和“泛珠江三角洲地区”体育产业的整体发展规划，可采用直接手段和间接诱导手段实现区域体育产业的结构布局。地方政府通过运用相应的行政手段，限制部分体育行业在某些区域的布点，同时，对符合产业结构发展需要的行业在基础设施、项目环境和财政等方面进行支持。政府还运用税收、金融、价格、就业、薪酬等间接诱导的手段，调控体育产业生产要素的流动成本，通过改变环境变量，同时建立体育产业相关信息平台，提供区域体育产业整体发展规划、诱导并调控体育产业投资方向，从而推动体育产业布局调整。2）设立体育产业发展基金。为了更好地推进“环渤海地区”、“长三角地区”和“泛珠江三角洲地区”体育产业的整体发展，需要设立体育发展基金。该基金可由各大区的省份共同设立，也可由各省份自行设立，经费可从各大区体育彩票公益金提取一定的比例，或争取各省政府产业引导基金的资金，或体育债券或金融机构委托贷款等多种方式构成。该体育产业发展基金的使用，主要应围绕“环渤海地区”、“长三角地区”和“泛珠江三角洲地区”体育产业发展规划的整体安排，不仅仅用于三大区共同发展的制度建设、规划研究和决策、共享方案勾画、信息平台建设、体育市场一体化引导等，更重要的是重点支持三大区的主导行业的升级与区内关联产业扩散效应的提升。

3 我国职业体育产业运行政策的选择

历经20年的发展，我国职业体育产业运行机制初步形成，逐渐形成了具有国际影响力的中国男子足球职业联赛体系和中国男子篮球职业联赛体系等。本研究首先对美国、日本、欧洲国家（德国、英国、意大利、西班牙等）已有的职业体育产业政策进行比较、归纳，而后以部分中超（CSL）俱乐部、中甲（CL）俱乐部、男子职业篮球联赛（CBA）俱乐部、全国男子篮球联赛（NBL）俱乐部为调查对象，采用多轮次实地调研、座谈的方式，揭示体制和运行政策结构失衡是制约我国职业体育产业运行政策的两个主要问题，从 “稳定政策”和“发展政策”两方面，构建我国职业体育产业运行政策选择和安排。

3.1 我国职业体育产业运行政策存在的主要问题

通过实际调研、访谈和已有政策的分析发现，在我国职业体育运行政策选择方面存在两类问题:一类是约束我国职业体育产业运行政策供给的体制问题；二是我国职业体育产业运行政策结构失衡的问题。

3.1.1 约束我国职业体育产业运行政策供给的体制问题

在我国职业体育产业发展过程之中，选择了政府职能与协会职能一体化的模式（即单项运动管理中心与单项体育协会一体化），充分掌握着职业联赛的组织、管理、商业开发等各项权力。Bromley（1992）曾指出，“当市场中存在特权阶层时，其有效决策是忽略该决策给其他阶层造成的损失，而仅仅考虑其收益”［6］。这种体制的问题具体表现在:1）根据自身利益改变规则。我国体育管理部门曾经多次因准备国家队比赛而调整联赛的赛制与赛程的事件，改变既定的产业运行规则，这种行为无疑损害了俱乐部和消费者的利益；2）权利特权的规定性，致使俱乐部倾向于获得短期收益。由于俱乐部权利结构弱势，在行为决策中尽可能避免难以预测的未来收益被攫取的事实发生，或采用“负外部”行为获得短期利益，导致市场机制失灵，或以撤资方式退出市场；3）由于权力过于集中，形成缺少相互之间的权力制约机制，容易产生寻租等问题。这种“政府职能与协会职能一体化的模式”对我国职业体育产业运行政策供给形成较强的约束。

3.1.2 我国职业体育产业运行政策结构失衡的问题

经实地调研、访谈和实际数据的分析，职业体育的产业运行政策的结构失衡表现在几个方面:

第一，职业体育相关税、费的优惠政策供给不足。自1995年至今，我国针对体育产业施行了19项相关税收优惠政策。然而，迄今为止，尚没有一项给予职业体育税、费优惠的政策。根据现实的数据材料统计结果，绝大多数职业体育俱乐部在连年财务负运行的情况下，仍需在安保、场地、税收等方面支付高额费用。在职业体育市场发展的初级阶段，不能不说是产业运行政策供给不足带来的结构失衡的问题。

第二，商业开发政策的结构错位。发达国家职业体育的联赛收入通常由电视及媒体转播版权、主场球票销售、相关经营以及商业赞助构成，其中，转播权和商业交易收入属于商业开发的环节。通过对CBA等联赛的材料分析，本研究认为，在我国职业体育商业开发政策安排上，存在结构错位问题。无论是电视及媒体转播版权、赛事票务销售、赛场广告和赞助等制度安排上，不是采用效能较低（由销售能力不强产生的低效率）的“打包销售”政策，就是在一些商业交易中安排了商业价值不高的限制性政策。这在一定程度上影响了职业体育市场的商业开发水平。

第三，职业体育后备人才政策的供给和执行问题。从相关“规划”中看到后备人才指标的反差:中国足球协会在《中国足球事业十年发展规划（2003—2012）》中提出十年间，足球系统训练的青少年达20多万人。到2010年底，中国足球协会发布的《中国青少年足球“十二五”发展草案（征求意见稿）》中表明，正式注册的青少年球员人数不足7000人。从实际青少年足球队伍的统计情况看，包括“社会民间俱乐部”、“体校联办”等多个年龄段的专业队的数目都不超过50支。产生这种结果，固然有我国职业体育管理体制的原因，同时“三级训练人才培养的国家体系”与“社会性人才培养的职业体育体系”的互动政策存在严重的供给不足问题。

3.2 我国职业体育产业运行政策的安排

职业体育需提供相应的政策以释放其生产力。由于我国职业体育体制问题有其复杂性，也不是短期能解决的。为此，本节仅仅基于产业运行政策问题的分析，结合国外职业体育发达国家的政策实施经验，从职业体育发展运行政策，即“稳定政策”和“发展政策”两方面，提出我国职业体育发展的政策建议。

3.2.1 职业体育的稳定政策

职业体育稳定政策，是指在提升职业体育俱乐部财务稳定性和参与积极性的引导制度。这些政策主要包括两个方面:

第一，提供职业体育俱乐部税收和融资优惠政策。由于现阶段职业体育存在投入大，收益少的事实，又因职业体育具有准公共品的属性（欧、美等发达国家均视其为准公共品，并在诸多方面给予税收优惠政策的支持），提供相应的税收优惠政策，是保护职业体育发展的有效措施。具体包含:1）完善职业体育俱乐部投资人的注资母公司以优惠税收政策；2）设立对企、事业单位、社会团体和其他组织以及个人对职业体育俱乐部的资金、物资资助，计算在企业或个人应纳所得税税前扣除范围的政策；3）建立对改善职业体育训练条件，满足国际比赛进口的体育器材、设备等给予投资人或母企业退税或专款补助政策；4）给予减低赛事安保费用的政策；5）提供将职业体育俱乐部纳入文化企业或公益组织的范畴，使其享受已出台的多项文化产业以及公益组织的投融资政策；6）安排鼓励民营资本、外资进入的政策等。

第二，建立政府财政补助政策。职业体育俱乐部还兼具发展青少年体育发展的公益性质的属性，如青少年足球、篮球运动的发展、具有群众性质的训练基地与训练设施的建设等，在促进职业体育俱乐部持续健康发展的同时，也增强了企业自身的公益属性。对职业体育俱乐部这类活动，可设立财政补贴方式的政策或通过部分或全部返还俱乐部所缴纳企业所得税的政策，进一步促进职业体育俱乐部的社会公益责任。建议在经济较发达的省（市）在体彩公益金中提取一定量的数额，设立专项扶持职业体育发展的基金，以支持职业体育产业的发展。

3.2.2 职业体育的发展政策

职业体育的发展政策主要体现在垄断与竞争、职业联赛商业化、人才培养、全球化等方面的扶持政策。这些政策旨在完善职业体育俱乐部市场行为和社会责任，从而实现职业体育的可持续发展。

第一，完善职业体育竞争均衡政策。发达国家职业体育的经验已经多次证明，在职业体育发展中的一个重要因素，是“职业体育的竞争均衡”，在职业体育联赛或联盟内部俱乐部管理监督方面，进一步完善现行有关内部竞争实力均衡的制度。诸如:1）职业运动员的流动以及劳工问题方面的政策；2）俱乐部迁移地址、准入制度的政策等，以提高职业体育俱乐部之间的比赛结果的精彩性和不确定性，有利于职业体育市场的稳定发展。

第二，完善职业体育自主经营政策。在我国职业体育发展的现阶段，联赛商业运营的统一管理与职业俱乐部的自主经营的关系是一个值得进一步合理化的问题。建立联赛整体开发与职业体育俱乐部自主经营权让渡的政策。例如，建立联赛公司电视转播权等统一出售，按比例再分配，同时，主场商业开发权让渡各队自行经营的政策，以缓解俱乐部商业运营渠道过于狭窄的问题。

第三，完善职业体育人才培养政策。我国现存的“三级训练人才培养的国家体系”与“社会性人才培养的职业体育体系”的人才培养双轨系统，造就了人才资源流动的制度屏障，这种格局同样产生基层体育俱乐部、各级学校以及民间社会组织三个方面人才流动的问题。为此，建立各层次人才培养和流动的制度体系，是实现职业体育发展的重要政策安排。另一方面，除了运动员的培养问题，管理人员、经营人员、专业技术人员（包含教练员、裁判员）等多元专业人才，也需要通过各种途径实现人才结构的优化。

第四，建立与职业体育全球化发展相关的政策。职业体育的国际化发展，主要体现在两方面:一是吸引国外优秀队员进入国内职业体育市场，提高职业运动水平；二是提升职业体育产品全球竞争力。为此，需建立适应于未来发展的相关产业政策。主要包括:1）完善运动员国际间转会制度，其中，涉及优秀外籍队员转会、教练加盟过程各环节的合法性、个税、“永久居留证”的公民待遇、子女入学、配偶安置、医疗保险、户籍住房等方面的政策安排，以吸引优质人力资源；2）研究并制定提升本土职业体育国际化发展的系统产业政策。本土职业体育资本全球化是提升全球竞争力的重要途径。从我国职业体育国际化发展的角度看，引进外资、管理、运行经验和国际网络等方面的优势，对本土职业体育的行业标准、基础设施、赛事制度、市场运行等提供支持，将极大地提升国内职业体育的竞争力。

4 我国公共体育场（馆）市场化运行政策的选择

近20年来，随着社会经济的发展，城市化得到了极大的提升，各类体育场（馆）及辅助性基础建设项目也获得了快速发展，这种发展态势不仅满足了奥运会、亚运会以及其他有影响的体育赛事的需要，同时，也为提升城市知名度和影响力做出了贡献。但是，不能否认，大批体育场（馆）存在使用效率低，运行成本较高的客观事实，其中，相关政策供给不足是重要原因之一。为此，研究组以自主经营管理、事业单位企业化经营管理、租赁承包经营管理、委托经营管理、体育场（馆）股份制经营管理等多种运营模式为调研的典型对象，对国家体育场（“鸟巢”）、国家游泳中心（“水立方”）、上海东亚体育文化中心、广州天河体育中心、南京奥林匹克体育中心、武汉体育中心、济南奥林匹克体育中心、浙江黄龙体育中心等近二十个大型体育场（馆）进行了资源结构、运行方式和效益调研，并通过44名具有实际管理、学科研究类专家进行结构性面访，获得大型体育场（馆）运营状况的基本材料和相应的运营政策安排；同时，结合对各省市体育场（馆）政策和国外体育场（馆）政策的分析，就我国公共体育场（馆）运行政策存在的问题和运行政策提出建议。

4.1 我国公共体育场（馆）市场化运行政策存在的主要问题

通过实际调研、访谈和已有政策的分析，发现在公共体育场（馆）运行政策选择方面存在两类问题，一类是约束体育场（馆）运行政策调整与执行的体制问题；二是体育场（馆）市场化运行政策供给不足的问题。

4.1.1 约束体育场（馆）市场化运行政策调整与执行的体制问题

在传统的单一计划经济体制向社会主义市场经济体制的逐步转变的过程中，尽管体育系统体育场（馆）的经营管理制度也有所改变，但传统观念带来的计划行为方式仍然具有较强的刚性约束，很大程度上致使体育场（馆）运行政策调整与执行难度。

第一，体育场（馆）运行、管理的多主体协调问题。现代大型公共体育场（馆）的建设常常是部分国家财政支付，同时利用社会资本，采用多种融资方式（如BOT、ROT等）实现，这也决定了场（馆）建设和运营的多主体特征。由于公共体育场（馆）公益的属性，政府部门追求社会效益，而社会资本主体则更大程度上追求经济效益，两者目标函数不同，多数此类体育场（馆）均程度不同地存在多主体间的博弈成本，具体表现为:1）多主体管理带来的协调成本较高；2）体育行政部门政事边界模糊，干预过多；3）场（馆）内部管理行政化，内设机构层级过多，效率不高；4）场（馆）各岗位工作职责缺乏问责。这样的现象反映出多主体管理的协调成本较高的问题。又因始终缺少国家层面的专项政策与法规，使得公共体育场（馆）的市场化、社会化改革的政策供给不足，缺乏深层次的创新效率。

第二，传统的“大政府”观念限制了大型体育场（馆）的市场化政策的执行。在被调研的大型体育场（馆）中，有较多场（馆）的管理运行仍然维持着最传统的方式。其主要原因有两方面:一是对大型体育场（馆）公共品属性的认识不够完整，认为政府理所应当需要承担公共体育场（馆）的建设与运营的支出。在这种认识基础上，不可能考虑体育场（馆）建设、运行和管理的多元化问题。由于大型体育场（馆）的建设常常需要过亿元的经费，运行也需每年上千万的运营成本，运用市场化运行手段获得必要的运行成本，并未改变公共体育场（馆）公共品的本质属性。二是缺少真正高质量的经营管理的专门人才。由此影响一些大型体育场（馆）市场化政策的制定与执行，导致资源处于闲置状态。

4.1.2 体育场（馆）市场化运行政策供给不足

由于我国公共体育场（馆）的快速发展与管理、运行理念滞后，存在明显的结构性问题，很大程度上导致了在体育场（馆）市场化运行政策方面存在供给不足的现象。其主要体现在两个方面:第一，国家层面缺乏“体育场（馆）建设、运营、管理和监督”的专项指导性政策。通过对现有的文件和法规的分析，尽管涉及体育场（馆）建设、管理、运营和监督方面有一些政策条款，但系统性和政策指向性均难以支持地方体育行政部门出台符合本地体育场（馆）建设、管理、运营和监督的实施办法。第二，公共体育场（馆）运行各种税费供给错位。在对近20个大型体育场（馆）的各类税费情况的调研中，发现不同地区公共体育场（馆）运行各种税费没有统一的标准，有些省份按企业经营的标准，又有的省份按文化事业经营标准确定各种税费。这种现象直接导致各类场（馆）运行成本的提高，限制社会资源的介入和市场化发展的需要。

4.2 我国公共体育场（馆）市场化运营政策安排

在保障公共体育场（馆）公益性的前提下，充分利用市场机制的作用，吸引社会各类资源实现体育场（馆）的市场化运行效率，是现阶段各级体育行政部门必须考虑的问题。基于上述认识，同时结合目前我国体育场（馆）建设、管理、运行和监督中的问题，提出如下政策建议。

4.2.1 制定国家层面体育场（馆）建设、管理、运营、监督的指导性法规

针对体育场（馆）发展的现实需要，从国家层面制定体育场（馆）建设、管理、运营、监督等具有指导性的相关政策。该政策供给应在下述几方面给定政策指向:1）在场（馆）建设方面，应明确指明在政府规划和财政支持主导下，鼓励社会各类资源通过各种投融资方式（BOT、PPT、ROT等）参与大型体育场（馆）建设；2）在场（馆）管理方面:需明确在保证产权属性明确的基础上，要求各类主体间通过契约方式选择管理模式、权利边界划分和内部制度建设等；3）在场（馆）运行方面:在保证公共体育场（馆）公益属性的基础上，鼓励通过市场化运行或政府购买服务等多样化方式实现社会效益和投资者的经济效益；4）在场（馆）监督方面:鼓励建立由出资方、建设方、运营方共同组成的场（馆）建设验收及效益评估机制。

4.2.2 完善公共体育场（馆）经营税费的政策

公共体育场（馆）具有公共品属性，但由于建设和运行的费用非常高，在无竞争和非排他性情况下无法使大型体育场（馆）正常运行，也就无法更好地服务于大众。为此，政府财政通过建筑和设备折旧补贴或购买服务等补贴，同时对运营者限低价经营以补偿运行成本和各类融资成本收益，是一种必然的选择。这样既能满足大众低票价运动消费的需要，同时也能满足体育场（馆）建设的投融资方需要。

基于这样的选择，对大型体育场（馆）市场化运行所涉及的各种税赋应有统一规定，建立对超过各类成本的收益则开增税，而对未超过各类成本的部分享受免税政策。由于体育场（馆）的运行具有水、电等能耗大的特点，应制定用于群众性活动、公益性活动的能耗特别收费标准的政策。

4.2.3 建立公共体育场（馆）监管制度的政策

公共体育场（馆）的市场化运行可能会产生一定“负外部性”行为，建立体育场（馆）监管的政策是很有必要的:第一，建立公共体育场（馆）服务标准规范政策。在充分调研的基础上，建立强制性的体育场（馆）基本公共服务标准，尤其在场（馆）等级服务内容、水平以及公众满意度等进行监督与管理。实行体育场（馆）服务的保证金制度，用于年度评估的奖惩。第二，建立第三方监督制度。将体育场（馆）的年度监督交有资质的第三方组织执行，并将社会公众监管引入体育场（馆）的规制与监督范畴。这样既节约政府的监管成本，又保证监管的公正性与有效性。

5 我国体育健身服务企业连锁经营的产业组织政策选择

由于资源是企业发展的基础要素，又因资源的稀缺性，任何企业在追求发展时均存在资源不足的现实问题。基于这种客观现实，通过企业组织的自我创新获得外部资源的补充，以提高竞争力，则成为现代企业发展的一种选择。健身服务企业的连锁经营就是此类企业获得外部资源求发展的一种企业组织创新方式。本研究通过对国内一兆韦德、力美健、中体倍力、宝力豪、深圳中航、英派斯等14家连锁经营企业及其所属的523家健身门店的问卷调查，以及对国家体育总局经济司、健身服务企业主管和体育经济学的9名专家教授进行结构性访谈，获得了关于企业网络和产业组织政策方面的大量定性、定量材料［14］。在对此类企业网络结构、特征和企业成长关系研究的基础上，归纳和提取了制约我国体育健身服务企业的产业组织发展的政策问题，提供相关的产业组织发展的政策建议。

5.1 体育健身服务业产业组织政策存在的主要问题

通过实际调研、访谈和已有政策的分析发现，在我国体育健身服务业产业组织政策选择方面存在两类问题，一类是约束体育健身服务业产业组织创新的外部体系问题；二是体育健身服务业产业组织创新政策供给不足的问题。

5.1.1 体育健身服务业产业组织创新的外部体系问题

体育健身服务的消费市场有着明显的区域化特性，通过品牌延伸获得外部资源和外部消费市场，以连锁经营形成网络的企业组织创新模式，是提升企业竞争力的重要选择。这种企业创新行为并没有好的外部体系支持，以致于产生三种形态的问题:

第一，缺乏行业自治管理的环境和平台。尽管在“体育服务认证管理办法”和“中华人民共和国国家标准（健身房星级的划分及评定）”等服务标准的政策中，规定了体育健身企业自身规范服务质量的条款，但由于跨区、跨省份的市场环境差别，造就了不同区域的市场不确定性，存在较多的损害连锁经营的产业组织的发展，如时常发生价格战、恶性竞争等市场行为。

第二，缺乏企业间联盟等信息平台的政策。市场信息对企业寻求合作伙伴是至关重要的；企业的组织联盟、财务、融资和运行服务质量评估等信息对消费者也是至关重要的。尽管在国内14家连锁经营的健身服务企业都有自身的信息网站，但仍缺乏一个公共、公开、透明的反映企业和市场需求方面信息的共享平台，也缺乏具有指导性的政策支持。

第三，地方政府缺乏连锁健身企业门店退出市场的制度约束。尽管企业通过正式和非正式契约明确加盟和退出的规则，由于连锁健身企业具有跨区的市场不缺定特征，在企业经营的过程中会有一些加盟店内退出市场的情况发生。当此类问题发生时，有些退出市场的主体不履行企业内部契约，产生“万名会员索要会费事件”。不仅影响企业的组织发展和形象，更重要的是影响社会的稳定。在被调研的城市中，地方政府几乎没有提供连锁健身门店退出市场并与消费者产生纠纷的相关约束和奖惩政策。

5.1.2 体育健身服务企业组织创新的发展政策供给不足

通过已有的政策研究，体育健身服务企业组织创新存在若干政策供给不足的问题，具体表现:

第一，连锁健身企业的兼并购政策需完善。在我国加入WTO之后，境外跨国品牌和资本快速涌入健身服务行业。我国连锁体育健身服务行业是外资参与程度较高的领域，多种经济成分、多样化服务的格局已逐步形成。一方面，外资和品牌的进入提升了体育健身企业的市场规模和品质，另一方面，也存在着垄断性的并购问题，同时还有外资突然撤资，带来市场波动的问题。尽管国家出台了企业兼并购重组和资产推出市场的相关产业政策，但就体育健身服务连锁经营企业的垄断性兼并购行为的特定约束政策仍不够完善。

第二，连锁健身企业融资优惠政策的不足。连锁型体育健身服务企业没有一家在国内的资本市场上实现融资，这对体育健身企业获得外在资源实现企业的组织创新和发展是影响的。

第三，各地体育健身企业连锁经营的健身准入政策不一致。在调研中发现，不同省份在体育健身服务企业的品牌延伸，设立加盟店的政策不尽相同，有的省份规定加盟店必须由连锁企业总部统一办理；有的省份简化了连锁健身企业当地门店的工商办理手续。这种政策安排的不一致，在一定程度上影响了企业组织发展。

第四，企业产品差别化和技术创新的鼓励政策需完善。调查发现，尽管我国已有14家较大型连锁体育健身服务企业，其门店也覆盖了中国的大半城市，但从提供的服务产品类别来看，65%以上的产品具有同质化；针对相应客户的产品开发和技术开发相对滞后，精专发展动力不足，这一定程度上加剧企业以价格为手段的恶性竞争行为。

第五，培育骨干企业国际化政策的问题。在国家体育总局的相关指导意见和规划中，均明确提出了提高体育服务企业的国际竞争力要求，鼓励其积极参与国际竞争。但是，在具体的政策安排和引导方面，各省份基本没有为“培育骨干企业国际化，打造健身行业的龙头产业，促进有实力的企业集团积极参与国际分工体系，抢占价值链的制高点”的具体政策安排。

5.2 我国连锁体育健身服务企业产业组织政策的安排

5.2.1 建立全国体育健身行业协会的产业政策

由国家体育总局相关部门牵头组织各省（市）体育局和连锁型体育健身企业组成体育健身服务行业协会，其基本组织功能有下面几个方面:

第一，建立促进企业间合作与结盟。协调和控制体育健身企业间的市场行为的制度。通过制定系统的企业结盟、市场行为规范和产品差别化发展行业基本规范，促进企业资源整合的有效性，降低企业恶性竞争的市场环境，同时指导企业间产品开发的质量。

第二，建立企业共享的公共信息服务平台。公共信息平台是一个反映市场需求，为体育健身企业组织学习，提供行业资讯和战略分析，指导投融资途径、手段，寻求合作伙伴以及建立联盟等方面的支持系统。

第三，指导企业的产品与服务管理创新。该协会可以通过邀请专家或与相关的科研院校建立合作机制，以“产、学、研”或采用专题咨询等多种方式，为体育健身服务企业提供产品和服务管理的创新提供支持；也可与政府职能部门深化联系，争取政府在体育健身服务企业组织和技术创新等方面提供优惠政策，进一步提升我国体育健身行业发展的内在动力。

第四，协助国家体育总局完善行业服务标准的实施细则。国家体育总局经济司和国家标准认证中心已建立了“体育健身行业的服务标准”。在此基础上，该协会可以根据体育健身企业当下和未来的发展需要，进一步完善体育健身服务标准的实施细则，保证“服务标准”实际有效性，规范体育健身服务行业的经营和服务行为，逐步实现行业的自治管理。

5.2.2 建立连锁体育健身服务企业产业国际化发展政策

根据连锁经营集团网络化的发展趋势，我国连锁型体育健身服务集团逐步参与国际企业价值链整合，提升产业价值链高度已是重要的发展方向。这不仅有助于体育服务产业结构调整，也是提升我国体育健身行业的软实力的重要途径。基于此，建立我国连锁型体育健身服务企业的国际化发展政策是必然选择，具体的政策建议:

第一，积极推进体育健身服务企业联盟或兼并重组行为的产业政策。兼并重组行为是提高企业的市场集中度，增强创新能力，实现规模经济的有效手段。从市场效果来看，这种行为可使企业共享市场销售网络、信息网络、技术与服务资源，以及抑制企业间过度竞争，增强企业竞争力。为此，需要研究和制定体育健身服务企业“产权互置的正式一体化联盟”、或“非正式化一体联盟”、或“兼并重组”企业的资产评估、股权转让、法律审查，以及与之配套的贷款、投融资和税费等方面的针对性扶持政策。

第二，制定体育健身服务企业的国际化发展的产业政策。国际化发展包含两个方面:一是创造良好的投资环境，吸引优秀国际健身企业品牌的服务、技术、管理和资本，提升我国体育健身服务的水平；二是鼓励国内优秀健身企业跨国投资或兼并国外同类企业，逐步获得国外的市场份额，提升企业的国家竞争力。为此需要提供如下产业发展政策:1）建立引进企业的品牌价值、服务水平、管理和技术能力以及资本等方面的资质标准制度，并提供符合进入资质标准的投资主体相应的优惠政策；2）对国内优秀健身企业的跨国投资或兼并国外同类企业行为，提供融资和法律等方面的特别支持政策。

6 商业性体育赛事产业发展政策的选择

近20年来，我国商业性体育赛事无论从规模、数量、社会影响力，还是其自身的经济价值方面，都有了快速的提升，其对城市作用的多种正效应也逐渐呈现。商业性体育赛事的性质决定了各类交易主体以其拥有的资源，在交换过程中形成特定的关系，这种由主体---资源---交易关系形成的总结构，可视为“交易网络”。实践已证明，“交易网络”是区域商业性体育赛事核心竞争力的基础要素，而社会网络与其嵌套是降低交易成本，提升核心竞争力的支持要素。如何形成区域商业性体育赛事的有效“交易网络”，并在此基础上实现“交易网络”与社会网络的嵌套，获得核心竞争力，则是我国商业性体育赛事快速发展的一个重要问题［11］。本节基于对子项目的归纳与概括，从产业发展政策，即市场准入、财政金融、税收优惠和人才培养等政策方面，提出实现商业体育赛事核心竞争力的政策建议。

6.1 我国商业性体育赛事产业发展政策存在的问题

基于社会资本三维度理论（结构、关系和认知）的框架，通过对赛事管理、运行等20多位专家多轮论证，提炼了影响商业性体育赛事交易网络有效性的社会网络资本的重要指标；采用结构性访谈法获得了上海、广州商业体育赛事管理者、运行者对实际的社会网络重要指标状态的评估材料；结合已有的政策文件分析，发现存在两大类问题:一是，商业体育赛事各类交易主体社会网络资源的嵌套程度较低；二是，商业赛事优质资源国际化流动的阻力较大。

6.1.1 商业体育赛事各类交易主体社会网络资源的嵌套程度较低

专家论证表明，商业性体育赛事生产者与赛事相关的交易主体，即俱乐部、裁判协会、后勤服务公司、票务服务公司、赞助商等的交易中，社会网络资源指标中的“声誉”、“人际信任”、“共同遵守规范”、“信息传递”和“联系强弱”等指标是最重要的。但在对上海、广州商业赛事管理运行专家的实际评估调研中，却呈现上述指标对赛事要素交易中的嵌入程度不高的问题。具体表现在:1）存在因运动员接待上一些原因产生消极行为，甚至罢赛等现象；2）存在裁判员执裁过程中的若干“负外部”行为；3）安保人员存在赛场维护“缺位”的现象；4）票务公司在有些赛事中存暗地倒票等机会主义行为；5）赞助商存在向赛事生产者隐瞒企业规模和能力，夸大其产品质量和销量等现象；而赛事生产者也存在追求单方利益，对赞助商排他权规则保护不力等现象。

上述问题在很大程度上表明，目前我国商业性体育赛事在经济性交易网络中，“声誉”、“人际信任”、“共同遵守规范”、“信息传递”和“联系强弱”等社会网络指标尚未起到降低赛事主体间交易成本的作用。

6.1.2 商业赛事优质资源国际化流动的政策阻力

资源的流动性是保证产业发展的重要指标之一。从现有的体育赛事的相关政策安排以及对赛事管理运行者访谈的材料来看，在我国商业赛事优质资源的国际化流动方面存在如下问题:

第一，体育赛事的申报制度壁垒较高。国际性商业赛事的申办规定了国家、地方政府部门多级申报制度，不仅手续繁多，增加申报者的精力和时间成本，同时还存在诸多费用成本，如主办费、保证金和数目不小的审批费。这样的制度安排存在进入壁垒，使得一些承办赛事者失去了机会。

第二，运动员、教练员和赛事中介资源的国际流动政策尚不尽完善。尽管在运动员、教练员国际间转会政策上逐步有所完善，但由于我国体育人才资源的长期“官办”与“垄断”的运作惯性作用下，以及运动员人力资本产权划分的问题，在相关制度安排上，仍然难以促使大多数运动项目的国内外运动员和赛事中介的实际流动。同时，在外籍运动员的个税、住房、子女就学等方面也缺乏相应的优惠政策。

6.2 我国商业性体育赛事发展政策的安排

6.2.1 建立引导社会网络资源嵌入体育赛事主体经济交易的政策

由于商业性体育赛事在经济性交易网络中，“声誉”、“人际信任”、“共同遵守规范”、“信息传递”和“联系强弱”等社会网络指标具有重要性的判断，为此，需从两个层面建立促使上述指标嵌入体育赛事经济交易主体，以降低交易成本的相关政策。

第一，在体育行政部门层面，建立体育赛事各类交易主体协作和利益共生体信誉的资质评级引导政策。以体育赛事各类交易主体的资源品质和“声誉”、“人际信任”、“共同遵守规范”、“信息传递”和“联系强弱”等社会网络指标为基础形成评估体系，对商业性体育赛事资源已有交易经历的各类主体进行等级水平定级，其结果定期在“官方网站”上公布，形成企业资质评级的引导政策。

第二，在行业协会层面，建立在商业赛事运作过程中对各市场主体的监督、维权、协调等服务政策与机制。政策核心应指向行业道德规范约束、失约行为协调与仲裁制度的运行机制。同时，充分利用社会舆论监督的作用，以促“声誉”、“人际信任”、“共同遵守规范”、“信息传递”和“联系强弱”等社会网络指标在各主体之间赛事资源交易的有效性。

6.2.2 调整、完善现有商业体育赛事资源国际化流动政策

根据我国政府职能转变的一个重要部分，即“推进行政审批制度改革，简化审批流程”的要求，以及我国商业性体育赛事国际化发展的需要，从以下两个方面提出相关的政策建议:

第一，调整现行商业性体育赛事的申报、审批政策。商业性体育赛事从其属性来看，就是一种市场生产行为，“生产什么，生产多少”主要应有市场需求决定。不可否认，国际性商业性体育赛事对举办地的外事、安全、公共资源以及产品替代等方面有一定要求或影响，建立申报和审批制度是很有必要的，然而，省（市）地方政府完全有能力对此作出判断。基于此，将商业体育赛事审批权下放到各省市地方政府，并由其决定申报要求、程序和费用等，结果报国家体育总局备案制是一种发展性的政策选择。这样的选择可简化申办程序，缩短申办时间，节约商业赛事的运营成本，推进体育赛事市场化发展。

第二，完善商业体育赛事基础资源全球合理流动政策。商业体育赛事的基础资源除了赛事品牌本身，还包含运动员、教练员、赛事中介和资本等方面，建立赛事优质资源国际化流动的优惠政策。该政策指向:1）在建立优质资源评级基础上，对达到优等的基础资源放宽进入我国市场的政策安排；2）对达到优等的运动员、教练员等人员给予一定的个税、住房等优惠政策支持；3）赛事中介购买必须的竞赛器材、检测设备、安保设备、通信设备等专业技术设备，免征部分进口税收等；4）其它各类赞助、电视转播、符号特许经营权转让等给予一定的优惠支持。政府通过政策性公共品的供给，完善我国利用国际优质赛事基础资源的环境，加速商业体育赛事产业的发展。

7 结束语

我国体育产业政策问题是外延非常大的一个命题。自承接此项目伊始，便考虑到以产业布局政策、产业运行政策和产业发展政策为构架，探讨体育产业政策的选择问题；在选择体育产业政策指涉具体行业及内容时，则以当下及未来我国体育产业的行业结构优化、产业组织升级和国际竞争力发展为判据，将研究聚焦于上述五大领域；在研究的认识逻辑上，首选对各研究领域进行了基本问题的分析，继而提取由政策结构和安排上的“缺位”、“供给不足”所引起的产业发展的具体问题，最后提出相对可行的政策建议。由于本研究未覆盖体育产业的所有政策内容，也可能存在顾此失彼的问题。恳请同仁们提出建议，共同为我国体育产业的发展提供研究支持。

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