和谐之路

马晋　张雪冰　王晓亚

【摘 要】今年6月，网络上一则新闻引发热议——“洛阳大叔在美国摆摊，日赚800美元”。相比近年来国内城管与商贩矛盾日益激化，有人调侃“美国没有城管真幸福”。美国是没有城管，但对于街头商贩的管理有着严格的制度和模式，管理效果明显好于我国。那么，对于中国政府而言，是否可以借鉴美国政府的管理模式，找到更合理适用的方法，对街头商贩进行和谐有效的管理呢？

【关键词】街头摊贩；城管；和谐；管理

自改革开放以来，我国经济发展突飞猛进，城镇化进程不断加快。随着农村人口不断往城市迁移，以及每年留在城市工作的高校毕业生不断递增，城市的就业形势日益严峻。街头摊贩作为一种门槛最低、见效最快的就业模式，成为我国城镇最普遍的一个群体。对街头商贩的管理，是我国城管部门的最重要的职责之一。而街头摊贩和城管日益激化的矛盾，也成为了社会和谐发展的一个重大隐忧。如何让城市管理与街头摊贩和谐共处，成了当今城市发展面临的一个重要问题。

为何一个连英文都不会说的洛阳大叔，都能在美国摆摊做生意赚钱，而在中国城管视街头商贩如过街老鼠矛盾不断？美国对街头摊贩完善的管理手段，是让街头摊贩得以和城市管理和谐共处的根源所在，也是我国目前需要借鉴学习的地方。

一、正确对待，以管代罚

对于街头摊贩的态度，中国和美国在观念上有根本上的区别。在公有制计划经济基础上转型而来的我国，虽然市场经济的繁荣带来生产经营模式的多样化，但私有制经济始终令人产生一些模糊的疑虑，而处于私人个体经营的最低层次的街头摊贩，给人们的感觉更多是一种就业的无奈，也一直没有合法的地位。对他们的管理，也缺乏系统的制度。即使在2011年修改过的《工商行政管理暂行规定》，关于无证摊贩的内容，也仅在处罚的章节中有涉及（第二十六条“对未经核准登记，擅自从事经营活动，或者从事其他违反经营登记管理规定行为的，工商行政管理机关可以依照相关法律、法规、规章，责令改正；给予警告、没收违法所得、罚款、责令停业整顿……”）。

而在美国，政府能够清楚地认识到，街头摊贩现象是社会保障不力所致，所以在准入和税收方面都对小贩提供方便。政府需要做的是对摊贩加以规范的管理，以保证商贩合理存在的同时，公共安全、卫生等相关秩序也能得到有效的保证。以管代罚的做法，能有效避免执法者和执法对象之间产生对立情绪，是和谐的基础。

二、建章立制，各司其职

城管，被称为我国除警察外的第二支城市执法队伍。而这个队伍的执法，并没有明确的法律依据，他们执法的范围，却包罗万象，注定了他们的执法管理与很多行政主管部门职责交叉重叠。对于大家都认定为城管最主要工作的街头摊贩管理，所依据的一般是各地的《城市市容和环境卫生管理条例》里的一小块内容。这样的模糊化的、交叉重叠的管理现状，注定了难以产生好的管理效果。

用公共管理的角度看来，这就属于协调失灵现象——即两人或多人之间的非合作交往会导致非帕累托最优结果产生，即不同利益追求导致“谁都不愿意选择的结果”。如何解决这些协调失灵的现象呢？在笔者看来，借鉴美国对这个群体制定相关规则的模式是一种相对有效的方法。对街头摊贩制定一系列的特定制度规则，以法律法规去规范他们的经营模式，让街头摊贩在合理的规则中谋生，既能缓解就业压力，同样也能给城市增加属于自己的特色。

美国没有专门的城管大队，对摊贩的管理方式是各个部门各司其职严格监管，警察在街头执法但没有直接罚款和没收的权力，只是记录违法内容然后将单据交给市政处理，屡教不改者也不会被暴力取缔，而是会交由法院裁决。据纽约“小贩权益组织”的调查，摊贩们每天都要面对包括卫生局、消费者事务局、清洁局、环保局、财政局、公园局和市警局等七个市府单位的监督和检查。

明确责任才能规范管理，我国政府应针对城市摊贩管理制定出清晰明确的管理规定，这是城市和谐管理的依据。正如著名学者奥斯特罗姆所说：“在人类社会中，没有立宪秩序和法制，就不存在负责的公共行政。”

三、查找问题，因势利导

街头商贩可能带来的主要的问题，一是乱占道影响交通安全，二是食品卫生难以保障，三是产生的垃圾影响市容环境，这些可能性在哪一个国家都会存在。如果这些问题能够得到很好的解决，从某种角度看，街头商贩的存在，也能给市民生活带来某种便利。

美国是如何管理街头商贩的呢？事实上并非如国人所想，街头商贩是完全处于“自由”状态，相反，较之于中国街头摊贩主要来自城管的缺乏明确标准的管理，他们要受到更多的精细化“限制”。如食品商贩要带塑料手套经营，原材料必须保证在华氏40度以下；提供热水的明火不能灭；流动餐车距离马路边缘，不能超过2英尺半等等。这些对于街头商贩摆的摊子细致的规定，使他们对城市环境、交通、食材安全上的负面效果缩小到极致。

公共管理的根本目标，就是更有效地提供公共物品或公共服务，促进公共利益的最大化。保障公共管理者不偏离其根本目标，而是致力于促进社会公共利益的实现。给街头商贩一个合理、有序、可控的生存空间，有利于解决就业问题，有利于促进社会和谐，这也是公共利益的一种实现。

四、善用公权，公正执法

孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”

我国城管所涉职责包括市容环境卫生、规划、绿化、市政、工商行政、公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，将“公权”当“私权”的特权思想或者官位思想，不利于更好地为人民服务。再者，我国目前城管人员身份不统一，素质参差不齐，加上我国城管执法缺少法律程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。这些现象，也加剧了城管与街头商贩等执法对象的矛盾。

那么美国又是如何做的呢？纽约市政府对街头小贩有明确的规章制度来规范他们的行为，所有的管理规定全部在网站上公布。例如从食品经营许可，到餐车餐具的申请的要求，都有繁复却清晰的程序。每个环节的监督管理，都有相应的依据，给执法者的权力一个明确的界限，保证公正执法，是政府对街头商贩和谐管理的保证。

五、和谐之路，符合国情

和谐发展，是我国社会经济发展的基本要求。党的十八大报告中明确提出，“必须坚持促进社会和谐”；“统筹各方面利益关系，充分调动各方面积极性，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面”。

虽然美国的城市管理模式有值得借鉴之处，但具体的做法，还是要结合我国的国情。除了以上提到的几个方面，提高街头摊贩的公共意识、为他们解决一些实际问题、增强他们对所在城市的归属感等，应该对和谐管理能起到更好的作用。笔者认为，只要做到有法可依、有章可循、理解包容、公正执法，城市管理者与街头商贩之间做到和谐共处，共同促进城市的发展和繁荣还是可期的。

参考文献：

[1]庄序莹主编.公共管理学——MPA（公共管理硕士）系列.上海：复旦大学出版社，2006

[2]埃莉诺·奥斯特罗姆（美）. 《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》.上海.三联出版社，2000

[3]孟德斯鸠（法），申林 编译.论法的精神.北京.北京出版社.2007