以互助合作、自我管理为主导的社会融入模式探究——以上海浦东陆家嘴为例

邰鹏峰

(复旦大学社会发展与公共政策学院，上海200433)

上海浦东陆家嘴社区(街道)地处浦东陆家嘴金融贸易区的中心区域，辖区地域面积约6.8平方公里，共有82幢商务楼宇、8000多家各类企业。随着浦东加快推进“两个中心”建设，陆家嘴正处在经历经济社会快速发展的转型时期，越来越庞大的外来人口一方面为陆家嘴的经济社会发展做出了巨大贡献，另一方面也对社区的服务与管理水平提出了越来越高的要求。

一、陆家嘴社区(街道)的基本情况

根据陆家嘴社区(街道)的统计数据，截至2010年11月，陆家嘴街道共有住户48300户，实有人口151000人。其中有外来人口45000余人，占实有人口总数的29%。男性为24270人、女性为21000人，性别比占54：46，平均年龄为33岁;文化程度以初中居多，占58%，大专以上学历占12%左右。从事各类务工的占外来人口总数的58%，从事经商的占12.4%，从事管理的白领人员占21.9%，从事发廊、休闲、娱乐业的占7.1%。

外来人口的居住主要是通过租用社区居民的住宅来实现。除了建筑工地的来沪农民工有部分是居住在工地宿舍外，绝大部分的外来人口租住在社区居民的出租房内，据统计，社区内共有17900间提供给了外来人口租用，占总户数的37.5%。在现有外来人口中，居住了十年以上的有1025人，占2.3%，五年以上的有 3985人，占 8.9%，三年以上的占15130人，占 33.6%，一年以上的 25120人，占55.8%。由于来沪务工、经商人员经济状况的不同，对出租房的品质要求也不尽相同，有居住在近年来刚开发的知名高档商品房小区的，也有居住在陈年老旧小区的，其中有一部分人员租用了当地居民的围墙封顶的简屋内，还有相当一部分为合租、群租。据调查统计，社区内现有群租房屋800余间，占到出租房的4.5%。其中，企业单位用作员工宿舍的500余户，自然人两户以上合租的有300余户。群租房屋，普遍存在了扰民、各类安全隐患的问题。

二、以互助合作、自我管理为主导的社会融入模式实践探索

据笔者调查，陆家嘴外来人口在社区活动、自治管理参与等方面呈现以下三个方面的特点。

(1)社区活动参与意愿随着受教育程度的提高而愈加明显。外来人口介入城市社区各种活动是其融入城市社会的有效方法，可以增进了解，减少偏见。由表1可见，在外来人口社会融入的大背景下，随着人群教育程度的提高，参与社区活动的意愿(包括社区管理组织、社区志愿者活动、社区组织的其他活动)逐渐增强，初中及以下教育程度的来沪人口中，由于个体心理的边缘化、社区归属感的缺失及活动组织的排外性等缘故，能参与社区活动的人数实际上极其有限;而在高中及以上学历的外来人口中，由于能意识到丰富知识及大量信息所带的机遇与改变，社区三类活动都有超过50%的人数有意愿参与。在调查实际已经参与社区三类活动且超过2次以上的人群有12%，参与者的教育程度与参加者的意愿程度基本保持一致。

表1 陆家嘴来沪人口“社区活动参加意愿/教育程度”的关系

(2)愿意接受居住地服务和管理的外来人口比例较高。关于外来人口进行管理，72.4%的被调查者更愿意接受居住地提供的服务和管理，仅6.9%被调查者选择外来人口自治管理。选择外来人口自治管理的人群中，除了57.4%的被调查者选择不清楚以外，25.6%的被调查者选择部分来源地的自我管理，7%的被调查者选择同乡会，8%的被调查者选择家族管理。选择家族管理的人群来源地主要以江苏、四川占较大比重，选择同乡会的人群来源地主要为安徽、浙江。选择同乡会和家族管理的人群文化程度以初中为主。如果外来人口自治管理，7%的被调查者认为自治管理能提供介绍工作，5%的被调查者认为能提供安全保护。涉及到自治管理是否应该归属于居委会管理问题，46.7%的被调查者认为应该归属于居委会管理，否定的声音占7%。

(3)愿参加自治活动以60－75岁、来沪3－5年及失业和无业的外来人口居多。愿意参加社区活动的人群占调查样本的6%，而愿意参加自治活动的人群占调查样本的22%。将愿意参加社区和愿意参加自治社区的人群进行对比，其共同点是年龄方面60岁－75岁人群对参加社区或自治活动较为活跃，在上海滞留3－5年的外来人口较为集中，以失业和无业人员占比重较大。

表2 愿意参加社区活动和愿意参加自治活动的属性特征比较

根据外来人口参与社区活动、社区管理的意愿比较强烈这一状况，陆家嘴社区(街道)动员资源创设各类社区服务机构、社区管理组织，外来人口在参与服务、参与管理的同时，也享受到各项社区服务，实现了再社会化;这一互助合作的过程，也进一步加强了外来人口的社区主体意识、责任意识、合作意识。具体来讲，陆家嘴社区主要采取了以下三个途径鼓励来沪人口参与社区服务。

(一)组织与引导外来人口与当地居民参与互助服务。随着外来人口教育程度的提高、参与社区活动意愿的逐渐增强，陆家嘴社区(街道)不断强化来沪人口利益社区化，鼓励社区外来人口参与社区的管理与社区事务：如引导他们参与社区志愿服务;鼓励他们参与社区的自治组织，包括居委会与其它自治组织;允许他们进入社区委员会共治机构中发挥作用;允许他们与户籍居民同样有资格参与街道社工的招聘。充分发挥外来人口的特长开展互助服务。外来人口能发挥特长和技能的领域有投资类、理财类、健康养生类、安装维修类、法律类、音乐类、运动类、医疗保健等、治安类、司仪类等，其中唱歌跳舞类、运动、计算机类方面较多。

(二)实施“家园”计划与志愿活动积分制。根据社区外来人口的实际需求开展学习教育的推广和志愿者活动，帮助外来人口早日融入社区，成为社区家园一员。首先，统一制作社区外来人口“家园”卡，为社区外来人口提供文明礼仪、城市精神、社情概貌等基础知识普及课程(必修课)的学习;说上海话、金融理财、乐器演奏、计算机基础、摄影入门等艺术兴趣课程(选修课)的学习。推出一本适合外来人口快速了解陆家嘴，融入上海文化背景的宣传手册。通过展板制作、居民区巡展，吸引外来人口关注社区培训，并通过发放免费试听卷的形式，鼓励外来人口参加社区各类培训活动。其次，采用“家园”卡积点奖励的形式，两年内，完成所有必修课程并参与社区志愿活动5次以上的社区外来人口可以凭“家园”卡换领社区手册(免费参观社区相关景点，例如东方明珠等)或免费参加社区学校开设的兴趣类课程。第三，采取志愿活动积分制，在志愿者积累到一定的分数就可以得到优惠，以此激励志愿者的参与热情，壮大志愿者服务的队伍，营造出良好的社区服务氛围，不断提高居民的社区参与度。

(三)赋予外来人口参与协商、管理公共事务的权利。基于外来人口数量激增、管理人员不足、管理制度和政策滞后的现状，陆家嘴社区(街道)主动改变传统的自上而下的、防范式为主的管理思路，针对社区内日常事务管理(登记基本信息、发放检查证件及收取管理费等)、专项管理(房屋出租管理、治安维护、市容市貌维护、卫生防疫、计划生育等)、服务性社区管理(如办证咨询服务、房屋出租信息服务、用工招聘信息服务、计划生育服务、卫生防疫、医疗保健服务以及法律咨询服务等)过程中遇到的问题，针对社区资源的利用与建设、外来人口的需求与评估等内容，邀请社区居住的外来人口参与讨论、参与协商、参与决策、参与管理，让外来人口不仅参与较低层次的社区事务的运作，也参与较高层次的决策与管理。

三、对以互助合作、自我管理为主导的社会融入模式的思考

以互助合作、自我管理为主导的社会融入模式将是外来人口社会融入的有效模式，这一模式中，以相关职能部门指导和依托于社区为前提，以当地居民、外来人口及其自治组织为主体，以以外管外、互助合作、服务的均等化和自治为特征，充分发挥了外来人口参与管理、参与服务和自我约束功能，促进城市社区的发展。陆家嘴的做法尽管已经取得初步成效，但是在政治参与、社区管理机制与外来人口自治等方面，仍有可以突破之处。

(一)扩大政治参与，构建社会融入良性机制

以互助合作、自我管理为主导的社会融入模式注重外来人口的广泛参与，搭起党委、政府与基层群众沟通的桥梁，使大量的不安定因素和矛盾纠纷在基层得到有效化解、及时解决，提高了基层政权管理社会的能力，提升了党和政府在人民群众中的形象。

政治参与是实现社会融入的重要途径，也是突破社会排斥的重要手段。一是要充分发挥区域化党建的作用，发挥群众组织的桥梁作用，积极凝聚外来人口，吸收优秀的外来人口加入党组织，吸引外来人口骨干进入群众组织。二是赋予社区内的外来人口选举权与被选举权，在社区议事会和社区管理委员会等常设机构的管理人员，外来人口应占适当比例，拥有一定数量的名额，在一定意义上行使民主管理的权力，这样就会在一定程度上保障了外来人口的政治参与权。三是结合外来人口参与政治生活的愿望，适当增加外来人口在各级人大代表、政协委员中的名额，进一步畅通外来人口的诉求表达渠道，提高外来人口对浦东的城市归属感、认同感和主人翁意识。

(二)“以外服外，以外管外”，构建社区管理的新型机制

一方面，引导外来人口参与社区服务与社会管理，提高外来人口对城市的认同感和归宿感。鼓励外来人口建立自己的NGO，让外来人口不仅享受社区服务，而且也为社区生产和提供服务，并以组织的形式参与社区服务。同时，可以结合外来人口在社区的居住情况，创造条件吸纳一定数量的外来人口参与到社会治安工作中，使之为建设“平安社区”贡献力量。事实上，外来人口自组织关心社区事务和社区发展，参与社区服务和管理，可以使他们为社区提供的服务更具灵活性、针对性和实效性，更能促进组织的规范化建设和发展。另一方面，着眼于“以外管外”的理念，要注重高危外来人口管理。针对外来人口违法犯罪带有较强的地缘性这一特征，可以充分利用他们在同业、同乡、同语言、同生活习惯等方面的情况，及时采集信息，实时掌握他们的动态，以便及时有效处理社区内的突发事件、突发矛盾。与此同时，要注意外来人口信息采集的安全保护工作，并给予充分的关照和帮助，这样才能使服务与管理工作取得长效。

(三)动员多方力量，形成外来人口的自治机制

发挥外来人口中地缘与亲缘关系的作用，尝试建立适当的外来人口自治组织，进行自我约束和自我管理。首先，要从政策法规层面积极引导和推动。要根据外来人口的基本情况，围绕外来人口的利益社区化、权益保障化，在政策上倾斜、在资金上投入，积极引导和推动外来人口自治组织的成立、发展乃至发挥其应有的作用。同时，要加快关于外来人口的综合性法规或条例的制定，对外来人口的自治管理的权利与义务都要有明确的规定，为进一步完善外来人口的自治做到有法可依、有章可循。其次，要不断完善自治机构。在街镇、村居等基层职能部门的引导下，外来人口可组建外来人口协会(或委员会)，作为自治管理的最高权力机构;其下设工会、计生委、妇代会、团委等机构，各机构负责人由民主选举产生，各机构在自治管理中行使各自的维权、服务、治安管理等职能。最高权力机构——外来人口协会(或委员会)，可以集思广益，制定章程、公约等社区规范，以保障外来人口的合法权益，多维度、多渠道推进外来人口的自治。其三，充分发挥自治机构的核心引领作用。以外来人口协会、工会、团委等自治管理机构为桥梁和纽带，有效整合社区外来人口资源，维护合法权益，并加强信息沟通与交往，强化外来人口的自我约束和相互约束功能，有效实现外来人口的自我管理与自我服务。

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