贵州省民族地区学前教育发展困境与策略研究——基于松桃县学前教育规模与结构的实证研究

程 丽，甘永涛

(中南民族大学公共管理学院，湖北武汉430074)

一、引言

教育公平应从重视学前教育开始。［1］2010年7月29日正式颁布施行的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》明确提出，到 2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。2010年11月21日国务院又专门下发了《国务院关于当前发展学前教育的基本意见》，提出把发展学前教育摆在更加重要的位置，且必须坚持学前教育的公益性和普惠性。2011年11月15日，国家正式出台《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011－2020年)》，启动了我国首个连片贫困地区扶贫攻坚综合改革试验区的试点工作。扶贫先扶智，学前教育优质均衡发展无疑是试点成功的起点和前提。以贵州为例的武陵山片区，其学前教育存在办园规模不能满足幼儿入园、结构不合理等问题。［2］扩大武陵山片区学前教育办园规模，调整学前教育机构结构是促进学前教育公平、缩小城乡差距平的重要方面。

为了解和搜集有关武陵山片区学前教育发展现状的资料和数据，笔者于2011年9月份深入贵州松桃苗族自治县(以下简称松桃县)，对该县学前教育规模与结构问题进行实证调查分析，探究其中的原因，探索改善武陵山片区学前教育规模与结构的策略。

松桃县是全国最早成立的五个苗族自治县之一，也是一个革命老区县。位于贵州省东北边缘，处在黔、湘、渝两省一市结合部。全县辖28个乡镇503个行政村，国土面积3409平方公里，总人口73万，其中以苗族为主的22个少数民族占总人口的68.1%。是国家“八七”扶贫攻坚县和新阶段扶贫开发重点县，又是典型的“老、少、边、穷”县。［3］2012 年末松桃县有普幼儿园44所，在园幼儿17218人，专任教师259人。适龄儿童净入学率99.8%。［4］

二、松桃县学前教育机构类型划分与规模概况

按性质来分，学前教育机构可分为公办学前教育机构与民办学前教育机构;按区域来分，学前教育机构可分为城市学前教育机构与农村学前教育机构;按班级来分，学前教育可分为幼儿园小班、中班、大班及小学附设学前班。

根据松桃县国民经济和社会发展统计公报，统计出2010——2012年松桃县幼儿园数量分别为14所、25所、44所。2010——2012年松桃县幼儿园数量呈快速上升的趋势，2011年比2010年多11所，增长率约为78.6%;2012年比2011年多19所，增长率约为76%。

就从事学前教育的幼儿班级而言，既包括幼儿园班级(包括小班、中班、大班)，也包括学前班，学前班均为小学附设学前班。

由贵州省学前教育基本情况调查表(2011年)可得出，到2011年，松桃县共有幼儿班级499个，其中，小学附设学前班371个，幼儿园班级128个(小班36个、中班46个、大班46个)，学前班比幼儿班总数多243个，多出189.8%;班级数量最多的学前班(371个)比最少的小班(36个)多335个。2011年，在园(班)幼儿人数16994人，其中学前班13465人、幼儿园3529人，学前班班额平均约为36人/班，幼儿园班班额平均约为28人/班。我国《全日制、寄宿制幼儿园编制标准(试行)》中规定，小班(3～4岁)：20～25人。中班(4～5岁)：26～30人。大班(5～6岁)：31～35人。国家教委关于改进和加强学前班管理的意见指出学前班班额一般不超过40人。仅从松桃县学前班及幼儿班额数据来看，无论是幼儿班级班额，还是学前班班额均没有超标。

三、武陵山片区学前教育机构存在的困境

(一)办园规模不能满足入园要求

松桃县作为一个经济落后、财政收入少的民族贫困县，扩大学前教育规模，达到国家和贵州省规划的学前教育入园率目标的过程相比全国其他区县要艰难得多。2012年，松桃县总人口73万人，而据统计数据显示，松桃县2012年仅有幼儿园44所，在园幼儿共17218人。所有年龄段在园幼儿约占总人口的2.4%。特别是一些少数民族比较集中的乡镇，幼儿园数量仍是空白。

国务院2011年印发中国儿童发展纲要(2011－2020年)，纲要提出了未来十年的儿童教育发展目标，包括基本普及学前教育。基本普及学前教育的具体目标包括：学前三年毛入园率达到70%。而根据贵州省学前教育基本情况调查表(2011年)，2011年松桃县28个乡镇学前三年毛入园率平均值为66.3%。学前三年毛入园率超过70%的乡镇仅共8个，约占乡镇总数的28.57%。学前三年毛入园率低于50%的有7个乡镇。学前三年毛入园率最高的蓼皋镇(122.10%)比最低的黄板乡(33.90%)高88.2%。以上分析结果表明，尽管松桃县28个乡镇学前三年毛入园率平均值为66.3%，离学前三年毛入园率达到70%的目标较近，但学前三年毛入园率低于 70%的乡镇多达 20个，约占乡镇总数的71.43%，大部分乡镇学前三年毛入园率低于70%。学前三年毛入园率不均衡现象较为突出。学前三年毛入园率低且不均衡反映出办园规模仍不能满足幼儿入园需求。

(二)幼儿园类型结构不合理

根据贵州省学前教育基本情况调查表(2011年)分析，按性质划分的松桃县幼儿园结构不合理。2011年松桃县公办幼儿园与民办幼儿园分别为5所、20所，公办幼儿园与民办幼儿园占幼儿园数量的比例分别为20%与80%。就全国幼儿园结构而言，2010年全国公办幼儿园数量约占总数的40%，民办幼儿园数量约占总数的60%，与全国平均水平相比，松桃县公办幼儿园比重过低;2011年在民办幼儿园就学的幼儿数(2779人)占在园幼儿总数(3694人)的比例为75.23%，在民办幼儿园就学的幼儿占多数，就全国而言，2010年全国就读于民办幼儿园的人数约为40%，与全国平均水平相比，松桃县就读于民办幼儿园的人数比重过高。松桃县公办幼儿园过少，难以满足幼儿学前教育需求，这直接拉动了民办幼儿园的发展。2011年民办幼儿园数量(20所)比2010年民办幼儿园数量(9所)多11所，增长率为122.2%，民办幼儿园保持较快的发展速度。而2011年公办幼儿园数量(5所)与2010年公办幼儿园数量(5所)相比没有增加。一般来说，民办幼儿园收费高于公办幼儿园，对于经济支付能力较弱的贫困地区民族县市民众来说，这意味着更重的经济负担。在松桃县，民办幼儿园近年来有较大的发展，而公办幼儿园发展停滞不前，这种结构性问题尽管减轻了政府的学前教育负担，却在一定程度上忽视了学前教育的公益性和普惠性。也反映出松桃县等经济落后的民族区县学前教育资源短缺，入园难矛盾突出，尤其是入公办园难。

根据贵州省学前教育基本情况调查表(2011年)分析，按区域划分的松桃县幼儿园数量不合理。在8所县镇幼儿园中，2所为公办幼儿园，6所为民办幼儿园，民办幼儿园占幼儿园总数的75%;在17所乡镇幼儿园中，3所为公办幼儿园，14所为民办幼儿园，民办幼儿园占幼儿园总数的82%。这说明，乡镇民办幼儿园比例高于县镇民办幼儿园比例，由于民办幼儿园收费高于公办幼儿园，乡镇幼儿家庭承担更多的费用于学前教育。总体而言，县镇幼儿家庭经济收入高于乡镇幼儿家庭经济收入，经济收入较低的家庭反而需承担较重的学前教育费用，不利于促进教育公平与缩小城乡差距。

(三)幼儿园分布不合理

由贵州省学前教育基本情况调查表(2011年)分析显示，松桃县28个乡镇中，拥有幼儿园的乡镇的共15个，既无公办幼儿园又无民办幼儿园的乡镇共13个，约占乡镇总数的46.4%。28个乡镇中，设有公办幼儿园的乡镇仅4个。设有民办幼儿园的乡镇为13个。由于极少数的乡镇设有公办幼儿园，大部分的幼儿只能在民办幼儿园就读，由于民办幼儿园学费较高，受家庭经济条件限制，幼儿“入学难”现象较为严重。而对于近一半的既无公办幼儿园又无民办幼儿园的乡镇而言，由于路途较远，学费较高，加上家长学前教育观念的滞后，这些乡镇3－5岁幼儿几乎没有接受学前教育的条件和机会，往往只能等到5－6岁时进入学前班接受学前教育。

(四)幼儿班级结构及分布不合理

根据松桃苗族自治县学前班、幼儿园入学统计表(2011年)分析，幼儿班级结构不合理。2011年松桃县幼儿班级共499个，学前班占74.3%，幼儿班级共占25.7%，其中幼儿园小班占7.2%，幼儿园中班占9.2%，幼儿园大班占9.2%，反映出学前班在松桃县幼儿班级中占主体地位，不同类型幼儿班级数存在不均衡问题。

根据松桃苗族自治县学前班、幼儿园入学统计表(2011年)分析，各乡镇各类幼儿班级幼儿数分布不合理。2011年松桃县28个乡镇所有在园幼儿就读于小班的占5.36%，15个乡镇尚无幼儿就读，约占乡镇总数的53.57%，就读于中班的占7.80%，仍有13个乡镇尚无幼儿就读，就读于大班的占7.60%，仍有14个乡镇尚无幼儿就读，就读于学前班的占79.23%，就学前班而言，13个乡镇100%的幼儿只就学于学前班，未读过幼儿园，占乡镇总数的46.43%。3～5岁是幼儿学期教育的黄金时段，是入园的主要对象，以上分析结果反映出，松桃县等民族地区5岁及5岁以下幼儿入园压力大，幼儿就读学前班较为普遍，幼儿3～5岁未能入园的问题尤为突出，各乡镇幼儿入园比例不均衡现象严重，原因可能来自于学前教育发展落后和家长学前教育观念滞后两方面。

根据松桃苗族自治县学前班、幼儿园入学统计表(2011年)分析，学前班在各乡镇分布不合理。由图1可见，松桃县28个乡镇中，小学附设学前班共371个，均值约为13个，学前班个数最多的蓼皋镇(36个)比最少的瓦溪乡(6个)多 30个，多出500%。反映了学前班在各乡镇之间具有较大的不均衡性。

(五)乡镇中心幼儿园建设滞后

图1 2011年松桃县各乡镇学前班班级数比较分析

《中国儿童发展纲要(2011－2020年)》明确提出要重点发展农村学前教育，每个乡镇至少办好一所公办中心幼儿园，发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的示范指导作用。根据贵州省学前教育基本情况调查表(2011年)统计显示，松桃县28个乡镇中，乡镇中心幼儿园共有5所，占松桃县2011年幼儿园总数(25所)的20%。有中心幼儿园的乡镇仅占乡镇总数的18%，无中心幼儿园的乡镇占乡镇总数的82%，说明松桃县绝大部分乡镇尚无中心幼儿园，乡镇中心幼儿园建设严重滞后。

四、改善武陵山片区学前教育规模和结构的策略

本文通过对贵州省民族地区典型县—松桃县学前教育规模与结构的调查研究后，笔者认为要通过扩大学前教育规模，调整学前教育结构来促进民族地区学前教育公平，需要从科学规划、把握实施重点及丰富实施方式三个方面采取对策措施。

(一)科学规划幼儿园建设

对幼儿园建设进行科学规划是改善贵州省民族地区甚至是武陵山片区学前教育机构规模和结构的首要工作。科学规划幼儿园建设要做到以下三方面：(1)幼儿园建设要与户籍制度改革、城镇化带动战略、产业结构转型升级等经济社会发展相结合;(2)幼儿园建设要与人口变化情况相适应。这要求各县市必须建立学前幼儿生源预测机制。农村中小学撤点并校会造成小学附设学前班减少，旧城改造、公租房建设、经济开发区的建设会带来城镇人口、转户居民子女、进城务工人员随迁子女和其他流动人口子女增多，因此，应将这些变化情况作为学前幼儿生源预测的重点，合理设置幼儿园;(3)幼儿园建设要坚持就近入园的原则。每一个幼儿都选择“就近入园”方能体现学前教育资源公平，但由于公办幼儿园与民办幼儿园在收费及保育保教质量方面存在不少差距，在城市按照就近原则为每个幼儿园划定服务范围的可行性仍不强。贵州省民族地区地处山区，村落较为分散，对一些联合办园的联村幼儿园而言，就近入园还意味着要寻找各个村落之间的“圆心”，兼顾各个村落所有幼儿的就学需求。对一些村或村民小组，应设立幼儿教育点、流动幼儿园、季节班等。

(二)扩大公办优质学前教育资源

公办优质学前教育资源最能体现学前教育的公益性和公共性。为扩大公办优质学前教育资源，武陵山片区各省市均制定了《学前教育三年行动计划》，这为扩大公办优质学前教育资源明确了目标，但由于是指导性意见，缺乏细化政策和配套措施，更缺乏法律法规的约束，目标的实现仍然充满了不确定性。因此，武陵山片区各省市除了要以《学前教育三年行动计划》为依据，为各县市科学规划和积极扩大公办优质学前教育资源提供指导，最为重要的就是要以法律条例的形式来为相关计划的落实提供保障。如青岛市为加强公办幼儿园建设的力度，发布的《青岛市学前教育条例(草案表决稿)》规定在城市规划区范围内，每五千人口的区域应当设置一所规模为六个班以上的幼儿园;在城市规划区范围外，每三千至五千人口的区域应当按照就近入园的原则合理设置幼儿园;城镇居住区配套幼儿园由区(市)政府投资并组织建设。［6］武陵山片区入园难、入园贵、城乡差距等问题尤为突出，各省市应将扩大公办优质学前教育资源纳入地方性法规予以明确和保障。

(三)促进普惠性民办幼儿园发展

2011年松桃县幼儿园教师共2005人，其中，幼儿园专任教师67人，代课教师1938人。2011年松桃县财政总收入60083万元，教育事业支出42533万元。2011年贵州省铜仁地区乡镇及以下学前教育专任教师人均工资为2427元/月。若将全县幼儿教师全部纳入编制由地方财政支付工资，并按照2011年铜仁地区乡镇及以下学前教育专任教师人均工资来计算，松桃县每年需要投入约5839．36万元用于支付教师工资，约占财政总收入的9．7%，占松桃县教育事业支出总额约13．7%，以上投入还不包括幼儿园建设维修和固定资产等需一次性经费投入的项目。显然，如此大的经费投入，即便是经济发达地区县市的地方财政都难以承受，更不用说松桃县等地方财政困难的县市。《国务院关于当前发展学前教育的基本意见》提出了“普惠性民办幼儿园”的概念。［7］促进普惠性民办幼儿园发展，既坚持了学前教育的公益性和普惠性，也坚持了政府主导、社会参与、公办民办并举的办学方针。幼儿教育的发展面临着道路选择上的两难困境：立足于公平的“穷国办大教育”，会进一步激化教育需求和供给的矛盾;而着眼于效率，将教育推向市场，则难以保障儿童公平的受教育权。［8］从教育公平和效率的角度来看，促进普惠性民办幼儿园发展，也是协调武陵山片区学前教育公平和效率的有效举措。这也意味着武陵山片区各省市政府要对部分条件成熟的民办幼儿园提供补助(包括采派驻公办教师、鼓励补贴、购买服务、租金补贴)，并对保教费及书本费、生活费、校车接送费等幼儿园收费给予指导价。《贵州省学前教育三年行动计划》提出通过采取购买服务、保证合理用地、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式对民办幼儿园提供补助。《湖北省省学前教育三年行动计划》还提出公共财政委托管理、贷款贴息。从武陵山片区各省市发展普惠性民办幼儿园的措施来看，大多是间接补偿措施，直接补偿较少，而间接补偿措施的稳定性和可预见性较差，中央政府及武陵山片区各省市应结合武陵山片区地方财政困难的实际情况，对普惠性民办幼儿园提供直接补助，从而形成中央、省区、市县三级政府共同补助的格局，制定出享受政府补助的民办幼儿园的生均补助标准。

(四)丰富学前教育模式

贵州省民族地区地广人稀，片区内主干道网络尚未形成，公路建设历史欠账较多，由于交通不便，路途遥远，幼儿难以就近入学，加上一些家长缺乏送幼儿接受学前教育的观念，幼儿入学显得困难重重。笔者认为，解决农村边远地区儿童学前教育问题有三种思路：(1)自给自足。即针对武陵山片区村落较为分散和农村留守儿童较为普遍的情况，在人口密度较低的地区建立“寄宿制幼儿班”，“寄宿制幼儿班”可独立设立，也可附属于当地小学寄宿制学校;对于偏远地区的散居地，可设立流动幼儿园，对边远地区学前儿童进行送教上门服务。(2)对口支援。即与经济较发达，学前教育水平较高的省市建立对口援助关系，对口援省市帮助受援省市建立高水平幼儿园，受援地区在规划用地、经费配套、加强管理等方面提供相应条件。对口支援模式作为我国一种特殊的支援模式，在农业科技、职业教育、高等教育、义务教育等领域较为常见，如河南郑州市农委与新疆哈密市开展农业科技对口支援合作工作，在哈密市建立农业科学研究试验工作站。［9］湖北省与新疆博州开展基础教育对口支援合作，在新疆博州建立华中师大一附中博乐分校［10］，把高素质师资队伍和先进的管理理念带到新疆，实现特色发展和优质发展。借鉴已有经验，武陵山片区贫困县市也可探索与东部等经济发达的省市建立对口支援关系，由对口支援省市在武陵山片区设立“寄宿制幼儿园”，缓解农村边远地区儿童学前教育需求。(3)持续深入推进“山村幼儿园计划”。2012年起，中国发展研究基金会在实地调研、专家论证和前期试点的基础上，开始正式推行“山村幼儿园”计划。目标是在中西部省区选择贫困偏远的县，由企业和个人捐资，基金会提供技术支持和监督指导，当地县教育局组织实施，联合政府与社会的共同力量为山村幼儿普及学前教育、提高学前教育质量。［11］“山村幼儿园计划”由于具有分散设点、就近入园、控制成本、注重培训、保障质量，营养和教育并重等特点，［12］收到家长欢迎，目前“山村幼儿园计划”仍处于起步阶段，实施“山村幼儿园计划”项目的县市仍然过少，应加大宣传和推广力度。

［1］ 朱宗顺．教育公平应从重视学前教育开始［J］．教育理论与实践，2008(18)：8．

［2］ 胡韬，赵德肃，郭文．民族贫困地区学前教育发展的问题与对策——以贵州为例［J］．现代教育科学，2011(10)：106－107+146．

［3］ 松桃县人民政府．松桃苗族自治县介绍［EB/OL］．http：//www．songtao．gov．cn/zjst/stjs/3412．shtml．

［4］ 松桃县人民政府．2012年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］．http：//www．songtao．gov．cn/xxgk/tjsj/tjgb/15132．shtml．

［5］ 中国学前教育网．青岛市学前教育条例发布 每5千人配1所幼儿园［EB/OL］．http：//web．preschool．net．cn/html/2013－04－26/n－82878．html．

［6］ 冯晓霞．大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本［J］．学前教育研究，2010(5)．

［7］ 方钧君．基于教育券思想的政府投资幼儿教育政策研究［D］．华东师范大学，2007．

［8］ 郑州市政府网．市农委与新疆哈密市开展农业科技对口支援合作工作［EB/OL］．http：//www．zhengzhou．gov．cn/sitegroup/root/html/ff80808135754db2013575500d7e004b/20120803181254524．html．

［9］ 博乐市高级中学网．华中师大一附中博乐分校简介［EB/OL］．http：//www．xjblsgjzx．com/html/xxgk/index．html．

［10］ 山村幼儿园计划网．项目介绍［EB/OL］．http：//www．cdrf．org．cn/plus/list．php?tid=139．

［11］ 基金会中心网．“山村幼儿园计划”的特点［EB/OL］．http：//news．foundationcenter．org．cn/html/2012－02/37670．html．