促进教育公平，发展西部少数民族地区农村学前教育——以广西扶绥县为例

赵跟喜

(兰州城市学院，甘肃 兰州730070)

学前教育是基础教育的组成部分，是教育活动的最初阶段，属于人生第一个教育驿站。目前，我国学前教育发展相当滞后看，尤以西部民族地区为典型。由于经济不景气、文化匮乏乃至政府管理不到位等因素交织一起，使西部欠发达地区农民对子女接受学前教育不重视，严重影响了幼儿的正常发展。我国的基础教育管理体制的特点是“以县为主”，因此，学前教育的发展重难点在县域。在此背景下，我们拟对广西扶绥县“县域学前教育管理”进行实地调查，以实事求是、客观全面地弄清楚县域学前教育管理现状，最后根据实证分析结果得出结论。

一、扶绥县学前教育管理基本状况

位于广西西南部的扶绥县，下辖13个居委会和128个行政村，分别隶属于8镇3乡，全县拥有壮族、汉族、苗族、瑶族和侗族等18个不同的民族。［1］根据第六次人口普查，全县现有人口共计43．2万人。近年来，扶绥县社会经济发展迅速，在2006年，荣获“广西经济发展十佳县”，2007年，评为“中国西部百强县”，2010年，荣膺“中国最具区域带动力中小城市百强”。

扶绥县学前教育基本状况表［2］

上表数据统计可以看出，2010年，扶绥县上学适龄儿童人数共计18382人，其中接受学前教育儿童人数为16295人，有2086名学前教育儿童没有进行学前教育;从幼儿学前教育的总人数看，接受公办性质的幼儿教育人数占到学前教育总人数的13.1%。然而接受民办性质的幼儿教育人数约占幼儿园幼儿总数86.9%。数据显示扶绥县学前教育公办学前教育资源相当短缺。

2010年，扶绥县资金总投入为2760万元，在教育经费总投入中所占的比例仅仅是1.12%，此与全国的比例1.2%至1.3%差别不是太大。但是，这些微不足道的资金投入大多只是用于县镇上公办性质幼儿园教师的工资开销。偏远农村地区一直不能得到支持，从而导致农村学前教育除了教育资金不足，资源和管理短缺与落后之外，学前教育的城乡差别也在逐渐拉大。

该县目前一共有936名在职幼儿园教师。编内教师仅仅79人，而且集中在公办幼儿园中的只有76人，全县129所民办幼儿园中公办教师只有3名，可以看出两者有极大差距。就民办幼儿园来说，编外教师占绝大多数，这样无疑会导致民办幼儿园教师队伍不稳定。

在教师学历构成比例上，专业幼儿教师有197人，占 22%，中专以上学历的为 511人，占比54.6%，中专以下学历的为231人，占比24.7%;幼儿园教师持有教师资格的为440人，在所有幼儿师资中占比45.0%。见表2。

扶绥县幼儿园师资构成情况表

二、扶绥县学前教育暴露出的问题

基于以上调查分析，总的来看，扶绥县的学前教育工作不仅在制度建设和管理职能上存在问题，而且在监督体制和教育资金投入上还有许多不尽如人意的地方，具体表现如下：

(一)管理机构不健全

政府管理机构不健全主要表现在政府管理力量单薄。多年来，该县学前教育行政管理力量十分弱势，目前还未成立真正意义上专管学前教育的行政教育主管部门职能机构，从而出现对学前教育的发展统一领导、规划和引导欠缺，平常事务性教育工作常常依附基础教育股，并由该股的副股长负责学前教育的一些常规工作。该县也没有设置专职的幼教专干职位。乡镇级别的幼儿教师，他们的职务则挂在乡镇中心小学，并设立一名辅导员来负责监管。此种状况在临近县镇堪称普遍。这样一来，就只能由政府部门某科室管理学前教育管理工作，但这块的工作却不是该科室的主要职能工作，所以它能起到的作用将会严重滞后。

(二)管理运行不流畅

首先，在三级教育行政主管部门中，相互关系的处理也不到位。缺乏大局统筹的管理模式以及缺乏远见的技术指导能力，具体来讲，尤其是涉及利益方面的具体事务的时候，这样的管理方式管得太多而且太细。其次，政府及其相关部门在具体落实事务上不到位，所涉及到的有关职能部门，没能够及时的建立起学前教育联席会议所需要的有关体制。以上问题突出表现为：对于农村学前教育的管理，相关的教育行政部门分工不明确、管理界限模糊、责任不到人、从而形成多头管理的状况，以至于之间相互之间，争权夺利或相互推诿;并且有关部门在审批幼儿园环节上监管不严;民办幼儿园的申请在审批、管理上严重脱节，从而形成监管不力的问题。

(三)管理制度不完善

学前教育立法的严过度缺失，导致了扶绥县的学前教育出现了管理不善的严重问题。首先是适合的学前教育监管制度没有及时跟进;其次是缺失对幼儿师资比较稳定的政策保证，导致幼儿师资队伍良莠不齐，限制了该县的学前教育的整体质量。然而对于民办性质的幼儿园来说，尤其针对偏远地区，幼师师资普遍存在待遇低、福利低、水平低三低问题，造成幼儿教师队伍流动性强。由于很多现实原因，幼儿园的生存成为一个重要问题。只能靠降低教育成本，减少幼师人数，增加班级学生人数，缩减幼师薪资勉强维持，这样的后果就是一流的幼师不断流失，三流幼师进入学期教育行列，使整个学前教育事业发展受到影响。幼儿教师待遇的松动导致幼儿教师队伍流动，导致幼教队伍整体素质下划。

(四)资金投入严重不足

学前教育经费短缺是一个永恒的话题，也是一个世界性问题。不单存在教育总投入不足问题，还存在学前教育投入体制不顺问题，可怜的幼儿教育经费均顺着现行的行政、事业和教育部门预算口子拨付，民办、私人幼儿园不属于这个体系，没有被纳入此经费拨付渠道。所以，政府是无法资助农村及其小区等幼儿园。由于体制不健全，即使政府增加学前教育经费投入，但是这笔投入的教育经费却很难资助到农村及偏远地区的幼儿园教育建设。诸如这样缺失监管的办园模式，不仅会出现教学质量问题、而且卫生和安全问题也时有发生。由此看来，我国整体的农村学前教育面临着很严重的问题。要考虑到农村学前教育的长远问题，政府应该加强调控，树立以责任为导向的幼儿教育目标，这是关乎我国教育事业长久发展的大计。

扶绥县在2011年，学前教育经费投入达295．4万元，但其所占的财政支出极少。［3］然而这些本身不多的资金却只能用于支付县镇上公办性质的幼儿园教师工资。偏远农村地区一直不能得到扶持，无疑会导致扶绥县乡村学前教育资源贫乏、发展迟缓、管理落后等问题。在2011年前，扶绥县都还没有设立专门的学前教育专项经费。学前教育的微薄投入对教育事业的长远发展来看，显然是杯水车薪。从教育行政主管部门视角观之，由于近年来国家对义务教育阶段的政策有倾斜，扶绥县教育主管部门相应将工作重心投向“两基”上，从而对学前教育有所忽略。

(五)教育督导缺位

主要通过综合督导和宣传引导两个方面来对学前教育进行管理。纵观扶绥县学前教育管理现状，扶绥县没有形成一个有效的成熟的学前教育管理机制体系，这里所谓的学前教育管理仅仅通过每年一度例行的综合督导活动来实现，且所参与的督导人员队伍西临阵组团，出现外行管教育，管而不导，即只找出学前教育存在的主要问题，而不能提供对应的整改方案。另一方面未明确扶绥县学前教育发展的定性定量具体实施的指标;还有在学前教育的管理职责分工、教学评估、教学设施效用和服务社会方式等方面的引导和管理欠缺。县政府、教育主管部门对宣传引导乡村学前教育发展没有引起全社会的极大关注，也没有建立起健全的机制，因此，实施县域学前教育规划的社会引导宣传工作有待进一步提升。

三、扶绥县学前教育管理存在问题的原因透析

(一)教育系统外部原因

就外部原因来看，一直以来，政府主管部门对学前教育的基础性、重要性认识不够，为学前教育的健康发展设下障碍，特别是农村学前教育。学前教育属于准公共产品，有正外部效应，具有流动性。在此种外部效应的广泛影响下，出现了难以界定投资主体产权问题。为了让投资产权明晰化和发挥它应有的作用，在政府的调控下，投入资金会转入产权明晰的其他行业。目前来看，不仅绩效评价体系漏洞百出，而且投资学前教育的效果短期不明显。鉴于以上考虑，投资人就会把注意力放在了整体的经济环境的运行上。

按照常规，在经济发展较快的地区，如果“普九”义务教育基本实现之后，学前教育的发展就能够被极大关注。在偏远的西部地区，经济发展水平落后，政府的宏观政策引导缺失，教育资金投入力度不够，就使得西部偏远地区的学前教育就只能自力更生。在外部因素的影响下，从一方面来说，扶绥县重视学前教育的力度远远低于经济建设的力度。由于收到经济利益的驱使，县政府的财政支出自然地接近国内生产总值的“刚性”发展，有什么样的利益就有什么样的行动，面对学前教育“软指标”必然大打折扣，这是一个不争的现实。同时，少数民族领导干部轻教育重“政绩”也严重制约了学前教育的政策发展。从另一方面来说，学前教育还不属于义务教育范畴，基于政策导向制约，政府一样在抓学前教育方面远没有像抓“两基”工作那样有力度、有魄力。忽略县域学前教育发展的需要就不难理解了。

在缺失政策导向的情况下办学前教育，在社会与市场很少被吸引的背景下发展学前教育，最终致使扶绥县公办幼儿园的发展荆棘丛生、困难重重，民办幼儿园的处境尴尬质疑、岌岌可危。

(二)教育系统内部原因

一是我国还没有真正意义上的国家性学前教育法，政策缺位导致学前教育发展不良。学前教育事业的发展目前虽然已经被纳入法制化的轨道，但没有真正的国家性学前教育法。［4］即学前教育在国家层面上实际已经被“边缘化”了，成了被遗忘的角落，县级教育主管部门在规划学前教育时相应也会将学前教育“边缘化”，那么，主要靠社会力量办学，监管幼儿园也成为一句空话。负责学前教育的主管部门，却忽视了该领域的发展，使得办园体制在政策上处于摇摆不定的状态。二是教育行政管理体制为社会力量参与学前教育办学设下许多障碍。一直以来，上一级别的教育行政机构对下属机构的垂直领导，导致了一种僵硬的垂直型教育管理模式，此种直接领导的垂直型行政管理机制层级繁多、管理死板，对发挥社会和市场等方面参与学前教育事业缺少吸引力，不利于调动积极性。三是教育行政管理部门管理的责任与关系尚不十分明晰。因此，政策的缺失，教育管理分工不明、责任不清，出现多头管理、互相争权或推诿等不良现象。

总之，政府不仅存在职能分工、管理流程和资金投入问题，而且在政策保障和督导监察问题上都有很多漏洞，这直接制约了扶绥县学前教育健康发展。同时，这也与国家就学前教育之导向政策不无关系。长期将普及九年义务教育作为重中之重来抓，学前教育被冷落抑或忽略即习以为常了。因此，要改变西部乃至全国学前教育现状，需要全方位去改革，其中政府主导作用是关键。

［1］ 扶绥县简介［EB/OL］．http：//www．qqywf．com/view/b_144187．html．

［2］ 扶绥县学前教育三年行动计划数据［S］．2010，3．

［3］ 卢文斐，汪新波．扶绥县建立“六大机制”推进学前教育工作［EB/OL］．http：//www．gxfs．gov．cn/web/2012－08/3742．htm．

［4］ 庞丽娟，韦彦．学前教育立法—一个重大而现实的课题［J］．学前教育研究，2001(1)．