公共服务城乡发展一体化的影响因素

王树新，李俊杰

（河北大学 继续教育学院，河北 保定 071000）

近些年来，党和政府高度重视公共服务城乡发展一体化的研究与实践，尤其和民生相关的基本公共服务更是成为社会关注的热点。党的十七届三中全会明确提出了城乡之间均衡配置公共资源，并就城乡规划、产业布局、基础设施建设和公共服务一体化提出了新要求。党的十八大更加鲜明的指出，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。笔者认为，城乡公共服务的主要内容应当包含基础设施、义务教育和基本医疗卫生服务三个方面。长期以来，城市作为一个地区政治和经济以及社会活动的中心，其基础设施、义务教育、基本医疗卫生服务都大大的优于乡村。虽然，近十年来，随着经济的快速发展，各级政府财政支出力度不断加强，国内农村的基础设施建设、义务教育和基本医疗卫生服务得到了显著的提升，但和城市相比还相差甚远。笔者认为，要改善城乡之间公共服务的差距，必须提升公共服务的供给能力，而公共服务的供给能力受到了城乡二元结构、财政支出、经济规划 、农民收入等因素的影响。只有努力破解城乡二元结构，增加财政支出和农民收入才能逐渐缩小城乡间公共服务的差距，实现公共服务城乡发展一体化的既定目标。

近年来，国内理论界也对公共服务城乡发展一体化进行了有效而深入的研究。和立道、李妍（2012）从城乡基础设施公共服务均等化角度出发，在对其影响因素进行理论分析的基础上，从基础设施投资、交通基础设施、社会性基础设施等三方面对基础设施的城乡差距进行了详细分析，并在理论和实证分析基础上对基础设施均等化的路径选择进行探讨[1]。张燕（2012）认为，义务教育是一种公共物品，也是每个公民应享有的权利。义务教育均等化有利于构建和谐社会，缩小城乡间的差距。并对我国城乡义务教育公共服务差异化的表现进行了分析，剖析了义务教育差异化的原因，最后构建了城乡义务教育公共服务的均等化机制[2]。王超君（2012）认为，城乡基本医疗卫生服务均等化直接关系到全民的健康，有助于医疗保障制度的持续发展和社会的和谐稳定。进一步阐述了我国城乡基本医疗卫生服务非均等化现状，剖析了导致非均等化的根本原因，并提出了相关建议以促进城乡医疗卫生服务均等化的发展[3]。

一、公共服务城乡发展一体化的现状

当前我国城乡之间的基础设施、义务教育、基本医疗卫生服务等公共服务的差距依然比较大，严重阻碍着公共服务城乡发展一体化的发展进程，具体表现在：

（一）基础设施投入的差距

基础设施投入指的是对基础设施所投入的各种资金的价值总量，通常以基础设施投入资金的数量为指标来衡量。基础设施投入的多少和方向直接造成城乡居民间享受基础设施公共服务的差异。在我国，城乡基础设施之间的差异是比较明显的。通过2003—2011年我国基础设施投入情况不难看出，城市基础设施的总投资额和人均投资额都远远超过了乡村。如果从投资总额和人均投资额方面给各级行政单位所获基础设施投入进行排序，分别为城市、县城、建制镇、乡、农村。通过排序，可以很直观的看出城乡基础设施建设存在较大的差距。

表1 2003—2011年我国基础设施投资状况

（二）义务教育投入的差距

教育是一个国家和民族振兴的基石，义务教育作为我国教育体系中不可缺少的一环，其重要性不言而喻。衡量我国城乡适龄儿童在接受义务教育方面机会是否均等主要有两项参考指标，分别为小学入学率和家庭义务教育支出。

1.小学学龄儿童入学率

根据教育部公布的全国小学学龄儿童入学率统计数据显示，2006年全国学龄儿童数为10 070.5万人，以入学学龄儿童数为10 001.5万人，入学率为99.3%。2011年全国学龄儿童数为9 522.4万人，以入学学龄儿童数为9 502.5万人，入学率为99.8%。单从小学学龄儿童入学率角度看，城乡间的差距不大。

2.家庭义务教育支出情况

通过对表2的分析可知2011年城乡家庭义务教育支出中，城市家庭在小学和初中的教育支出总额要大于农村家庭。并且城市在小学和初中的支出占家庭收入比例高于农村，说明城市家庭对其子女接受义务教育的重视程度较高。城乡间义务教育公共服务的差距得以显现。

（二）基本医疗卫生公共服务的差距

基本医疗卫生公共服务由两个方面构成。其一是公共卫生服务范围，其中包括疾病预防控制、计划免疫、健康教育、卫生监督、妇幼保健、精神卫生、卫生应急、急救采血服务以及食品安全、职业病防治和安全饮水等12个领域。

表2 2011年城乡义务教育支出情况

其二是基本医疗，即采用基本药物、使用适宜技术，按照规范诊疗程序提供的急慢性疾病的诊断、治疗和康复服务。基本医疗卫生服务一体化即人人享有基本医疗卫生服务，也就是指任何公民，无论年龄、性别、职业、地域、支付能力等，都享有同等权利。近年来，党和国家高度重视基本医疗卫生服务一体化的发展，并提出到2020年，要基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务。衡量一国城乡医疗卫生公共服务是否均等的两个重要指标是卫生费用的构成和卫生费用在城乡间的分配。如下表所示：

表3 我国卫生总费用

由表3可知，从宏观上看，我国卫生总费用的投入是逐年增加的，然而在不断增加的同时也存在着不合理性。首先，我国卫生总费用构成的不合理性。2001年个人卫生支出比例达到最大值，虽然从2002年起有所缩小，但整体上个人支出占比仍较大。这使个人在基本医疗上的负担有所加重。其次，基本医疗城乡之间分配的不合理性。以2007年为例，经计算，城市所获得的费用分配是农村的3.44倍，人均卫生费用是农村的4.23倍，达到了近几年城乡卫生费用分配不合理的最高值，不利于城乡基本医疗卫生服务一体化的发展进程。

二、公共服务城乡发展一体化的影响因素分析

（一）城乡二元结构

新中国成立后，受历史和现实条件的影响，国家为了促进工业化的发展，提出了先工业后农业的发展战略，工业化的战略取向必然导致国家对涉及工业部门的劳动力等因素进行政策性的偏向，在基础设施建设、义务教育投入和基本医疗卫生服务等公共服务上给予高于农村的投入和鼓励。为防止农村人口向城市大量的迁移影响工业化进程，国家采取了严格的户籍制度。受该制度的影响，农民很难在城市获得与城市居民相同的教育、医疗、就业等福利和保障。城乡户籍制度在很大程度上导致了城乡在基础设施建设、义务教育和基本医疗卫生服务上的差距。

（二）政府财政支出

在我国相当长的一段时间之中，中央政府和地方各级政府都将如何实现经济快速增长放在重要位置，进而忽视了公共服务这一关系民生的重要项目。近年来，随着社会发展观念的转变，单纯追求GDP发展的高速度思想得到了改善。国家越来越重视基础设施建设、义务教育和基本医疗卫生公共服务的发展，并先后出台了促进城乡公共服务的若干政策意见，取得了一定的成果。但由于欠账时间过长，公共服务的实际供给还难以满足人们日益增长的需求。更重要的是，1994年中央和地方进行了分税制改革。改革之后，地方政府的财权上移而事权在不断的下沉，直接导致地方政府在公共服务的建设上捉襟见肘，难以有大的作为。加之政府财政转移支付制度的不完善，使之成为城乡间公共服务一体化中的一项重要体制障碍。

（二）经济发展规划

我国建国初期“工业优先，城市优先”的战略发展部署，一开始就为今后城乡间公共服务差距的逐渐拉大埋下了伏笔。改革开放以来，城市仍然作为带动区域发展的中心，政府在财政、税收和金融等制度安排上基本围绕着城市的需要展开，使得在涉及农村的基础设施建设、义务教育和基本医疗卫生等公共服务建设上的相关政策少之又少，表现为农村中小学危旧房较多和基本医疗卫生条件较差，这些现象长期没有得到改观。

（三）农民收入较低

随着我国经济的快速发展，近几年城乡居民收入得到大幅增长。2012年城镇居民人均可支配收入24 565元，扣除价格因素，实际增长9.6%，全年农村居民人均纯收入7 917元，扣除价格因素，实际增长10.7%。特别是中央连续出台文件，均聚焦三农问题，农村发展迎来了新时期。但是，由于农业生产经营成本较高，农产品价格上升有限，国内外经济形势复杂多变很可能会影响农民工资性收入的增长，在很长一段时间内，农民收入水平很难和城市居民收入水平相提并论。单靠从农民身上筹集发展基础设施、义务教育投入和基本医疗卫生的资金是不可行的。城乡间公共服务的差距很难在短期内得到解决。

三、对策建议

（一）统筹城乡发展，破解城乡二元结构

全面贯彻和落实科学发展观，积极统筹城乡发展，特别注重乡村公共服务的建设和发展。户籍制度是形成城乡二元结构的根本制度，是阻碍城乡人口自由流动，逐步改革户籍制度，增强城乡间人口的自由流动，努力消除附着在户籍上的各种利益是破解城乡二元结构的根本途径。

（二）完善政府财政机制

从整个社会发展的长远角度出发，合理安排财政支出，特别是将财政支出更倾向于农村基础设施建设、义务教育投入和基本医疗卫生公共服务上。合理处置财权和事权二者之间的关系，在遵循财权和事权相匹配的原则下，确保中央和地方各级财政在支持公共服务建设上发挥更大更有效的作用。健全和完善各级政府财政转移支付制度，使其成为调节城乡间公共服务财政分配的重要保障。

（三）完善经济发展规划

要加快制定公共服务城乡发展一体化规划。在基础设施一体化、义务教育一体化和基本医疗卫生一体化上明确发展重点和目标以及相关政策措施。要更加注重对农村的财政支出、税收优惠和金融方面的支持力度，从而降低农村发展公共服务的各项成本。努力解决好关系公共服务城乡一体化的重大民生问题。如加快农村水电网建设，确保农村居民饮水安全和用电便利；加快农村劳动力、土地等要素市场建设，使得农村居民同城镇居民一样共享改革发展的红利。

（四）不断提高农民收入水平

进一步加大强农惠农力度，不断深化农村综合改革，着力促进农民增收，保持农民收入较快增长，坚持和完善农村基本经营制度，努力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农村经营体制.政府应加大农村公共服务建设政策优惠的力度。如对投资农村公共服务的企业或团体给予税收优惠和财政补贴，间接地减轻农民负担。努力拓宽农村公共服务建设的融资渠道，提高农村的收入水平。充分发挥市场的基础性作用，吸引更多的民间资本、外来资本从事农村基础设施建设、义务教育投入和基本医疗卫生等公共服务领域，使农民可以就近就业，既可以增加农民收入又可以缓解农村劳动力过剩的压力。

[1]和立道，李妍.城乡公共服务影响因素及其路径选择[J].云南师范大学学报：哲学社会科学版，2012（6）：108－112.

[2]张燕.我国城乡义务教育公共服务均等化研究[J].农业经济，2012（9）：63－64.

[3]王超君.城乡基本医疗卫生服务均等化研究[J].大众科技，2012（3）：12－15.