欧盟农业新内源性发展模式分析及启示

杨秀丹，赵延乐

（河北大学 管理学院，河北 保定 071002）

一、欧盟的农业发展的主要政策及相关问题

欧盟创始六国在1957年共同签署《罗马条约》，其中共同的农业政策明确了三条原则，即：建立一个欧共体内部农产品自由贸易的统一市场；优先保证欧共体内部的农产品自由贸易；建立共同农业发展基金。为了保证共同农业发展政策的顺利实施，欧共体在1962年创建“欧洲农业指导和保障基金”（FEOGA），其目标是提高农业生产率，稳定市场保证有效供给，稳定并提高农业生产经营者的收入和生活水平。随着欧盟成员国的增加，欧洲统一大市场的开通以及农产品国际市场竞争激烈、保护环境问题迫切需要解决等等的变化，欧盟在1992年提出新欧盟农业发展政策（CAP），开始实行彻底改革。此次CAP改革促使欧盟完全改变了其对农业的支持方式，同时确立了农村发展政策的重要地位。实现农业和农村全面、可持续的发展成为欧盟共同农业和农村发展政策的最终目标[1]。

在欧盟绝大多数成员国中，虽然农业仍然主要是指对土地的使用，但农业在农村经济中已不再处于支配地位。欧盟农业部门就业率仅占6%，甚至农业产值在其GDP总量中也只占了很小的比例，尽管由于近期欧盟扩展为27个成员国而略有增长。大多数乡村地区已经逐渐减少农业化的程度，但是农业仍然是保持有重大战略性政策的部门，仍然是确保乡村发展的主要力量。随着农村地区已实现了其他方面的功能，而其他公共政策也影响到了乡村地区，政府已注意到通过农村发展政策来解决乡村地区中经济发展和社会的核心问题。

当然，整个欧洲的农村地区的自然环境和所面对的挑战也是多样性的。由于农村地区改制的进行，农业重要度随之下降，也触发了经济、社会及政治和文化间一系列新型复杂的关系。以农业为基础性经济的地区面临的主要问题是，薄弱的市场性能和不完善的市场信息流。因为一些地区一直以来有自身的一些发展特点，例如在意大利，食品连锁店供应主要是严格检验了的肉类、酒和烟草。在希腊，农业部门维持传统的生产关系，例如家庭式农场。荷兰也有自己特色的社会组织生产流程和营销策略。然而，值得注意的是，在加入欧共体后，意大利因要实施结构性政策，而国家农业政策措施的实施与本地结构和乡村发展政策不能有效结合实施，以至于造成不充分的农业结构调整和不当的农村发展的结果。

在过去的二三十年中，为了适应不同的经济活动及新的生活方式，欧洲乡村发展政策多次变化发展模式，从外源性发展到内源性发展再到新内源性发展，无一不是欧洲各国及欧盟对于农业与农村社会发展和变化做出的适当调整和努力，尤其是其新内源性发展模式值得一个处在复杂变化环境中的中国农业和农村社会认真研究和学习。

二、内源性农业发展

（一）外源性农业模式到内源性农业发展的转变

近几十年来，欧盟农村发展发生了由外源性到内源性的转变，如表1所示[2]。农村外源性发展模式在战后欧洲一直占主导地位。该模式主张将工业化作为中心模型，认为农村地区的主要功能是为城市供给粮食，该模式的基本原则是将规模经济和集约化作为重点。到20世纪70年代末，外源性发展政策和手段都陷入低谷，被很多人批评为是依赖持续补贴和违背协议政策的决定，是一种孤立的、扭曲化的发展，因为它忽视了农村的非经济部分，只会导致特殊且单一的商业种类增多而使得其他方面落后。此外，外源性发展模式被预测为是一种破坏性发展方式，因为它忽略了农村地区文化和环境的差异，是脱离当地农村地区的外部专家和研究者所制定的发展模式。

表1 外源性和内源性农业发展模型

20世纪70年代末、80年代初，一些研究者开始寻求新的发展模式，重点放在什么样的地区可以在自身资源的基础上来促进当地经济发展和改善社会环境。内源性发展模式是指基于一个地区的资源（自然资源、人力资源和文化资源等等）实现可持续发展。欧盟内源性农业发展强调农村社会的主体性地位，其主要特征有三点[3]，即：立足于地区视角的发展政策规划；基于地区自身的人力和物力资源的充分开发；着力于地区人民的需求、能力和愿望，承担实现自身经济、社会发展的责任。

外源性农村发展模式认为其面临的主要挑战是，怎样通过普遍提高技术技能及应用现代化基础设施，来弥补在农村地区产生的差距和不足；而内源性发展模式则认为其主要挑战是，如何通过发展当地人文特色和提高环境承受力，来消除农村地区出现的差异。在内源性发展模式下，当地的天然资源（如气候、土壤肥力和环境质量等）和独特的人力、文化资源是农村地区的长远发展的基本条件。

（二）内源性农业发展模式在欧盟的实践

欧盟各国农业发展政策和实践随着农业内源性发展战略思想的产生也进行了相应调整。

二战后英国经历了城市向乡村地区的蔓延，以至于出现了“逆城市化”现象，对乡村社区生活产生了重大影响，传统乡村社区消失，乡村内部冲突和矛盾日益扩大，一些乡村天然的人文环境也受到了威胁。英国政府多次制定了对乡村人文和自然景观的保护和管理的政策[4]，其中三项政策非常值得关注：（1）1949年，设立国家公园委员会，并把保护乡村历史和景观纳入法律条文。（2）1968年，设立乡村委员会，旨在管理乡村建设的基础设施和服务设施的改善，及对当地自然和人文景观的保护。（3）2004年，颁布《第7号规划政策文件：乡村地区的可持续发展》，用于指导乡村地区的可持续发展，规划政策不仅要提升农业产业发展的价值，也要能够体现地区特色、景观和自然保护等方面的价值。

丹麦、荷兰和德国农业的一个显著特点是以畜牧业为主。这三国的政府重视并制定了长期的发展战略和环境保护政策，重视发展规模化的生产与经营，并鼓励农民专业化生产[5]。三国农业经过长期发展，农民都拥有自己的农场，包括土地、牲畜和机械，实行的是自主经营，家庭农场的规模日益扩大，农场生产也日益专业化，农民越来越重视产品的加工来实现增值。

法国依据区域自然资源实现了区域专业化发展，例如中部地区为大耕作地区，以种植粮食、甜菜等植物为主。法国西部为畜牧业区，以饲养业为主。法国南部主要是园艺生产业，以种植水果和蔬菜为主。欧盟许多国家，在进行农业现代化建设的进程中，都不同程度地采用了农业合作社的组织方式，农业合作社的出现成为农业发展的必然选择。法国也将家庭小规模生产作为农业合作经济的主要组织，推动了法国农业现代化的进程[6]。

三、新内源性农业发展模式

（一）新内源性农业发展的提出

20世纪90年代初，一些学者（Low等1993，Ray2001）开始批判内源性发展的理论[2]。他们认为农村的社会经济发展不受外界的影响的观点（是否是全球化的、内生式贸易或者政府及欧盟实施的）可能太过理想化，且在当代欧洲并不实际。任何地方都必须与本地以外的因素相互作用。其关键点是怎样将外部的资源和活力来变为己用，在新政策、制度、贸易和资源环境上相互作用，及怎样介入这些作用。这便是新内源性发展的概念。

新内源性发展主张农村当地要保持自身独立地位的同时，也要一定程度上通过与外部的贸易、资源、政策等建立动态联系，来发挥农村当地商业化和机构化的重要作用。新内源性农业发展的途径是大力整合农村地区商业结构、人力资源和工作机构各个方面的能力，达到当地居民参与到内、外部发展的过程中的目标（表2所示）。

表2 新内源性农业发展模式

（二）新内源性农业发展模式的实践

基于新内源性农村发展思想而制定的“2007－2013年农村发展政策”，在如何分配欧盟农村发展公共资金和如何引导各国、各地和私人在农村地区的投资方面做出了具体的规划，规定由“欧洲农业农村基金（EARFD）”集中管理农村发展资金。由此，这一政策使得欧洲农村在建设发展的道路上渐渐明确了三个基本目标，即：实施农业结构调整提高农业竞争性；加强土地管理以改善环境和改善农村；实现经济多样化以发展现代化乡村。

“领导＋”是欧盟“2007－2013年农村发展政策”的一项重要改革，其全称是“把农村发展的愿景与农村经济发展的各项活动联系起来”[7]。“领导＋”中地方团体不隶属于地方政府，其成员由地方社会团体、有意愿从事地方事务的个人和公司以及一定比例的地方政府官员组成。“领导＋”联合会制定所在地方农村发展总规划及符合欧盟政策导向的农村发展项目，经欧盟批准后，欧盟款项下拨，同时各国和社区的相关资金也到位。“领导＋”制定的是农村社区发展的战略规划，是具有前瞻性的，它涉及到规划区域内土地上进行的所有活动。这样的农村发展规划方式是自下而上的由地方社区主导的，旨在提高竞争性，用多种经济提高农民收入，提高资金使用效率。

在执行欧盟“2007－2013农村发展”的七年规划中，英国政府注重“地方发展”的规划，不仅重视保护乡村当地的特色和环境，更加关注乡村地区的持续和多样化的经济发展。其政策的特点主要体现在提高农业竞争力，保护乡村环境，大力扶持乡镇企业的发展方面。

从20世纪90年代起，包括英国在内的欧洲国家综合的乡村发展政策成为欧盟乡村政策的核心，不仅强调不同经济部门间的相互联系，更加强调与乡村地方的经济、社会、环境和市场之间的相互依存。英、法、德等发达国家将非农产业作为促进乡村经济发展的重要措施。由此，尽可能发挥市场对资源进行优化配置的功能，保证了乡村地区的快速发展。

四、启示与借鉴

农业问题是一个国家实行现代化建设全局的重大问题和基础问题。欧盟与中国同样具有经济发展不平衡和环境多样化的特点，从欧盟的农业发展模式可以看出，欧盟越来越立足于乡村地区自身的认识与研究的发展过程。目前我国农业发展也进入到了一个新阶段。在这个新阶段里，农业还面临着一些亟待解决的矛盾和问题。我国过去的农业增长方式是粗放型与集约型相结合，这种外源性发展模式显现出了我国农业在技术、资本和体制方面的弊病：农业生产结构不合理，农产品区域特色不明显、无开拓力，资金过分依赖外部企业及政府支持等等。因此转变农业发展方式，不仅要由外源性的发展向内源性发展转变，使农业向广度与深度发展，更要不断促进农业产业结构的优化，向可持续发展的农业发展。欧盟的新内源性发展模式可为我国农业发展提供可借鉴的经验，具体有以下几方面：

一是，重视本土农业资源与外部资源的协调配置。农业资源环境是农业生产最基本的物质基础和经济发展的根本条件。首先要正确认识本土的资源，自然、文化、人力、社会等等方面，这些资源决定了一个地区的特色和优势。注重对这些资源的利用，可以让农民作为真正的发展主体，参与到技术升级、品种优化、市场开拓的农业发展过程中。然而，并不能排斥对外源引致性因素的吸收。来自于外部的资源，如企业、技术、资金、人力等，为本土农业发展提供实现自身价值的机会。重视内部资源与外部资源的协调配置，才能发挥综合社会经济系统的能力，以应对外界挑战。

二是，发挥农村信息发展驱动力的作用。农村经济社会的资源优化配置需要通过信息来引导。在欧盟，随着多元化农业的发展，各种农业产业和服务业已经发展为网络式的业务和合作关系，并越来越依赖信息流来组织社会生产流程和营销策略。在我国，由于信息技术发展和现代化大背景的影响，我国农民的科技素质逐步提高且信息意识有所加强，注重宣传和推广农产品的特色及优势，经济市场越来越需要信息商品的交易，农村社区迫切需要完善的农业信息市场等等，而这些将形成推动农村经济发展的信息驱动力。这些信息驱动力对于形成产、供、销的新型组织形式，解决“三农”问题具有促进作用。鉴于信息驱动力的影响，我国目前可采取一些措施，如建立农村资源环境信息网络，及时反馈当地资源、环境的变化；提高农业科技信息技术，加快科技成果展示与交流；农村管理信息化不仅要实现农村行政管理、农业企业管理信息化，更要加强农村社区与外界的交流渠道，提升当地农民的开阔的视界，促进完善地方管理制度。

三是，实现自下而上的规划。我国的村庄发展规划可以借鉴欧盟的经验，坚持“提高农业竞争性”和“推进农村经济的多样性和改善农村地区的生活条件”的原则，让中央公共财政资金的使用更加有效和协调。

实现自下而上的规划形式的具体做法是，农村发展要由地方主导，最好是当地农民发挥主动性，来提出合理的项目议题，通过相关部门审核后，乡镇府及上级部门采用引导性的措施来推进项目发展。地方获取项目资金，并实现有比例的按需投资，对经济、社会有所贡献，以提高农村地区的生活质量。

四是，坚持可持续农业发展的理念。可持续农业应该是有利于环境的、有经济效益的、具有生产性和保持乡村社会结构的农业系统[8]。要实现社会经济和生态环境的“双赢”，要注意以下几点，一是我国政府当更加重视农业与环境问题的研究，让相应的措施得到进一步细化，对土地管理、农用化学物的使用等作出具体的规定。例如，建立和完善相关立法，控制或禁止农业生产过程中的化学药品使用，重视农产品审查的环节，提高农药、化学肥料的价格等等，这些措施都能够解决农村生态环境面临的问题。二是应调整农业产业结构，发展农业研究、科研事业，改变落后的土地生产关系。例如开展技术推广培训和咨询服务，不仅要让农民认识理念得到提高，还应加强农民可持续农业技术水平，让有利于环境的农业技术和方法实现推广。三是国家加大对生态农业持续发展项目的资金支持，解决农业环境问题需要的经费支持，例如设立专项基金，帮助落后的农村地区解决诸多环境问题。对于按照指标生产的农业项目给予补偿，以确保农业的可持续发展等等。

[1]徐世平.欧盟共同农业政策变迁探析[J].甘肃科技纵横，2005（6）：8－9，207.

[2]EMILIO GALDEANO－GóMEZ，JOSéA AZNARSáNCHEZ，JUAN C PéREZ－MESA.The Complexity of Theories on Rural Development in Europe：An Analysis of the Paradigmatic Case of Almería（South－east Spain）[J].Sociologia Ruralis，2011，1（51）：51－78.

[3]孔祥萍.欧洲“新内源性”乡村发展对中国的启示[C]／／多元与包容——2012中国城市规划年会论文集，2012.

[4]于立，那鲲鹏.英国农村发展政策及乡村规划与管理[J].中国土地科学，2011（12）：75－80.

[5]荆戊田，钟锋.丹麦、德国和荷兰农业发展的主要特点[J].新疆农业科学，1995（3）：139－142.

[6]宋玉丽，王建民.法国农业可持续发展的经验与启示[J].山东农业大学学报：自然科学版，2010（1）：151－155.

[7]叶齐茂.那里农村社区发展有四条值得借鉴的经验——欧盟十国农村建设见闻录四[J].小城镇建设，2007（1）：43－44.

[8]孙中才.欧盟重视“可持续农业和农村发展”问题的研究[J].世界农业，1999（2）：5－6.