转移支付效率说

谷文

联系到吴胜泽博士时，他对转移支付改革这个话题表现出了强烈的专业性。作为广西壮族自治区财政厅政策研究室的一名财政研究者，他对于广西作为转移支付大省的地位深有感触，而作为研究学者，他对这个话题的看法又明显不仅局限于一个省的范围。在他看来，应该以制度经济学的角度分析转移支付的范围，定义和制度。这次的改革是一个阶段性的总结，不是开始，当然也不是结束。

多次口径探索

“我们首先要确定一件事：转移支付方面的改革，一直都在摸索的过程中。”吴胜泽说。

在吴胜泽的表述中，转移支付这些年最大的问题，在于口径不统一。“这其实也是历史遗留问题。什么是一般性转移支付？什么是专项转移支付？口径不统一，这些年改了很多次。现在我们所谓的一般性转移支付，最初是叫均衡性转移支付，现在还有很多老财政人把一般性转移支付叫做均衡性转移支付。在改革过程中固化下来的很多专项转移支付，也都逐渐的归结到均衡性转移支付中来。说起来很复杂，涉及到几十项原有的专项，现在都已经合并为一般性转移支付了。”他表示。

他说，现在的一般性转移支付，已经“吃掉”了很多原来的专项转移支付。“一般性转移支付、均衡性转移支付、财力性转移支付三个概念以及与之相关的项目内容和口径自1994年以来几经变革，现行一般性转移支付并非完全等同于分税制改革之初使用的一般性转移支付，在具体内容上也比原来均衡性转移支付、财力性转移支付更多，涵盖范围更广。2000年左右还有财力型转移支付的说法，现在也都没有了。总体上来说，转移支付是逐渐向明朗化，综合化前进的。比如最初的均衡性转移支付包含了一般性转移支付，现在一般包含均衡。从这些做法中可以明显看出政策的意图和走向。”

自选动作和利益隐患

由于是刚刚出台的政策，吴胜泽表示，广西从省一级财政来说暂时没有专门的制度文件或者通知出台。“但在实际上有动作。”

因为转移支付改革并非一蹴而就的工作，因此作为省一级财政，广西一直在想办法优化转移支付的构成方式。“能不按专项的都按一般性下达。这几年我省逐渐将社保、政法、教育都放到一般性转移支付中。边境地区转移支付去年也改为一般性转移支付。”

他表示，在转移支付研究领域，相对固化的转移支付，都应当纳入一般性。“比如很多转移支付项目，它是相对固定的，在相当长的一段时间内，比如十年，二十年，它都会以一个很稳定的方式存在，这种转移支付，我们通常都会将其归结为一般性转移支付。”

他说，转移支付这项工作，并非单独存在。财政的所有工作都是互相联系的，比如预算编列方式对于转移支付的影响。广西自治区在今年提出了对现行的自治区本级安排对市县专项转移支付资金年初预算编列方式，实际上也是对于事权财权下移，和一般性转移支付“扩容”的一次辅助性动作。

一是对中央提前下达的专项转移支付资金，属于自治区本级支出的编入部门年初预算，属于对市县转移支付支出的编列线下转移支付支出相关科目；

二是动用自治区本级财力安排的对市县专项转移支付资金，年初编制预算时不再编入部门预算，列线下转移支付支出相关科目，预算指标预留在自治区财政，但在年初部门预算批复文件中正式告知区直部门相关资金额度；

三是完善自治区本级预算表格体系，分科目列示自治区本级支出和自治区本级安排对市县转移支付支出；

四是按照中央有关要求进一步完善自治区转移支付制度，优化转移支付结构，同时加快资金分配下达进度。

他说，财政政策不能单一而论，所以专项转移支付改革，也必须依附于整个财政改革的大环境，顺时而动，顺势而为。

但一般性转移支付的扩容和专项转移支付的减少，除去技术层面的固化问题，其实还存在着一些部门之间、项目之间的政府资金争夺问题。吴胜泽表示，当前专项转移支付庞杂的主要原因，从理论上说在于省以下政府间事权不清晰（一些是历史遗留问题导致，一些是利益调整困难导致），省以下分税制财政体制不到位，以及政府相关部门职能或资金使用各行其道难以整合。

他表示，广西自治区对专项改一般尚未出台正式文件，来自业务处室的一个想法是：能否将各主要业务处下达各类具体专项转移支付都在使用的同一个预算科目，视有关政策的稳定性、项目实施的时间长短、项目性质等，归类整合为一般性转移支付。

范围与制度效率

“关于明显减少专项转移支付的这些政策，我有一些初步想法。”吴胜泽说。

他表示，中央对地方的转移支付，是与政府间事权分配和财力划分挂钩的。有一些问题，比如利益外溢的问题，经济发展方式的一些问题，是当地政府无法单独完成的，这些事项都应该由中央的行为体现。中央对地方的专项资金分配，就在财政层面体现了中央的地方政策意图。

但这并不代表所有的事项都要上升到中央级别才能解决完美。吴胜泽说，一些跨地区的项目，“其实现在很多，比如两个县共同开发一个项目，在这种资金分配上，需要由省级财政帮助解决，由于我们现在的省管县财政体制，上升到省级，大多数问题都能得到很好的解决。极少数问题有些需要升到中央级别。”

在这个层面上，吴胜泽认为专项转移支付是一种协调性手段。那么无论是专项转移支付还是一般性转移支付，都是为了协调地方间、部门间、项目间的政府资金而存在的。

“一定要避免为了减而减。”吴胜泽说，现在我们的很多政策问题都出在“一刀切”上，导致了制度效率很低。从制度经济学的角度来讲，我们一直在致力于改善转移支付的制度效率问题。

许多学者推荐在财政政策中采用多梯级的政策手段。像转移支付这样有明显地域平衡性的财政政策，更应该东西部各省区别对待。另外，在保留多少专项转移支付上，吴胜泽呼吁，专项转移支付至少在一定时期内，是有存在的必要性和价值的。专项改一般，不能为改革而改革，同一级序行政辖区之间外溢利益调整、跨下级辖区或大型公共基础设施、省对下事权委托项目、其他基于上级政府行使专属职能需要相机调整的的政府间财政关系等，需要保留专项转移支付的，应当坚决保留。

吴胜泽表示，在专项转移支付的归纳范围上，有关于公共服务导向的应该归纳进一般转移支付，但有关于地方经济发展的引导性专项转移支付要保留，而且要细化，以保证这些资金的使用效率。