夷陵：“富财政”新挑战

黄前柏 文竹

夷陵区，是湖北省宜昌市辖区13个县区中的普通一个，但又是不一样的一个。正如其名，“水至此而夷，山至此而陵”，故名为“夷陵”。

2012年，夷陵区全年生产总值突破300亿元，公共财政预算收入突破20亿元，居宜昌市第一位，全省第五位。

客观来讲，夷陵经济发展取得了十足进步，但是从宜昌全市范围来看，还需要厘清一些思路：作为经济强区，如何在“宜昌跨越”战略中发挥好领军作用？夷陵财政又将如何践行好“质量财政”？

完善改革

初见夷陵区财政局局长袁世明，似曾相识。后来经过交流，原来在四年前的一次活动上，我们就有过交流。于是，接下来的采访就进展得很顺利。

“夷陵区有着很特殊的体制，2001年夷陵撤县设区后，夷陵财政在湖北省里仍然保留着相对独立的县级财政体制，但是在资金结算上，还是和宜昌市结算，因此，是一种‘宜县宜区独特的体制。”袁世明介绍。

面对现如今全国掀起的新一轮“撤县设区”热潮，袁世明结合夷陵的实际情况认为，“撤县设区”后，不利的地方是夷陵不能享受西部大开发的政策，因为它是宜昌市的城区，但是宜昌辖区的长阳县就可以享受。有利的地方是作为宜昌市的城区，可以加快公共设施的建设，享受公共资源，与城区组团规划。

今年，夷陵区被列为全省“城乡统筹发展实验区”，这是一项很重要的改革实验。谈起夷陵财政的改革，在上世纪90年代推出了几项很有影响的改革，袁世明至今津津乐道。

第一项改革就是1998年“夷陵统管”模式问世。针对当时行政事业单位的财务混乱，乡镇财政所不能把握财务管理的主动权，夷陵区在全国首创零户统管财会管理模式，

在保持单位财务自主权、资金使用权不变的前提下，实现会计主体与会计人员分离、资金使用权与会计核算权分离，以此制约财务权力、源头治理腐败，进而提高财政资金使用效率。这也是现行的国库集中支付制度的雏形。

第二项改革是推出“税款直达”模式。1998年，夷陵区地税局与区财政等部门联合研制出“国库经收，税款直达，微机联网”的税款入库新模式，在全国进行推广。2001年又全面应用“湖北省地税征管信息系统”，税收征管网络逐步建立。全系统实现微机联网、信息共享。

第三项改革是“收支两条线”。也是对公共财政改革的有益探索。

“这几项改革当时都取得了较大的成果，但是坦白来讲，现阶段夷陵财政改革步伐有所放缓，这主要也是适应当前社会发展的需要，在原有改革的基础上进一步的完善和总结。”袁世明说。

对于近些年夷陵财政改革的步伐放缓，袁世明还是有不少遗憾，主要是考虑到改革牵扯到的精力太多，改革的成本太大。

质量财政先行者

“市局提出‘质量财政很及时，也很有必要，我们夷陵财政也已经在积极探索，搞好‘质量财政，关键是要搞好管理。”袁世明认为。

要搞好管理，就要创新机制，比如早在2007年夷陵财政局就成立了财政投资评审中心，这在当时可是个新举措，效果也非常明显。现在每年评审的财政资金达到几十亿元。在投资评审中心，实行“一个单位、两种制度”的模式，工资待遇上实行年薪制，保障工作人员的积极性，从而提高财政评审的效率，减少决策风险。财政投资评审中心只是绩效评价的一个环节，但是可以看出夷陵财政在管理方式上的大胆创新。

搞好“质量财政”，夷陵财政可谓先行者。主要从以下几个方面展开。

首先在收入方面。一手要抓发展，一手要抓民生，资金怎么来？关键是要整合各项资源，多渠道筹备资金。主要通过以下几个方面来运作。

一是对矿产资源的管理，利用好资源优势，转化为经济优势。建立对矿产资源“一站式”管理模式，这种模式在全国都比较先进，经常有考察团过来学习交流经验。管理效果非常明显。矿产上缴的税收由2005年的8000万元，上升到2012年的7亿元。

二是对土地资源的整合。随着夷陵的发展，一些国家重大项目落户或者经过夷陵，对土地资源的要求带来挑战。比如特高压工程，特高压电网经过的地方，土地都不能利用，本来夷陵土地资源就有限。这就对土地资源的利用提出了高要求。因此，在现有条件下，在土地招拍挂过程中严格控制，尽量将受益最大化，确保土地收入及时入库。

三是整合国有资产。把行政事业单位的资产通过整合，组建集团公司来运作。

其次是支出方面。袁世明认为，财政资金分配观念和意识要改变，要加大竞争性分配。现在需要财政支持的地方太多了，财政确实很难办。

夷陵在部分专项资金分配管理环节引入竞争机制，通过招投标等竞争方式，建立“多中选好、好中选优”的项目优选机制，注重对分配后财政资金的使用和效益、投入和产出的全过程追踪、问效和问责，提高财政资金的使用效率。

在支出方面，夷陵财政进行了很多探索。

一是在财政资金安排上，广泛征求意见，收集民意。财政部门先拿出初步方案，然后由区委区政府最后决定。

二是保障民生投入。在不同时期有不同特点。国家的民生政策在夷陵区得到100%的落实。财政“蛋糕”多为民生切一块，让人民群众共享“发展红利”，已成为夷陵财政改善民生的“助推器”和“原动力”。

三是多向基层倾斜。坚持两条腿走路，一方面是发挥区本级的优势，另一方面激发乡镇政府的积极性。从1986年到现在，夷陵乡镇财政体制改革已经完成了第八轮改革。

四是支持实体经济发展。加大技术改造资金，培育一批重点企业，落实财政对企业的扶持政策。

新挑战

2014年的财政状况将会如何？财政连年高速增长的局面还能维持多久？这恐怕是每一个财政局长都关心的问题。

结合夷陵的实际情况，袁世明认为明年将很难保持高增长。他的担忧不无道理，首先现在实体经济很难，这将导致财政收入减少。比如企业所得税是跨年的，有滞后效应，就会反映到明年的财政收入上。其次是没有新的经济增长点，因为今年夷陵没有引进大项目。第三是磷矿石产量和价格都下滑，使得当地税收减少几个亿，影响很大。

对于现在广受关注的政府性债务，如同悬在地方财政头上的“达摩克里斯之剑”。据袁世明介绍，夷陵区的政府性债务在20亿左右，处于良性控制的阶段。早在几年前，就邀请相关专家测算了夷陵财政能够承受的政府性债务的压力，加上夷陵区储备的6000亩土地，因此还债的压力不是很大。

袁世明认为，当前地方政府领导的投资冲动是最大危险。

另外，对于备受关注的分税制，夷陵财政局相关人士建议，在中央省级层面可以搞分税制，但是县级以下就不应该搞，现在县级财政很难，资金都上交给中央了。同时，在一些税种的分成上，也应该进行调整。袁世明认为，一些落后地区大力发展工业，而工业产生的主要税收是增值税和所得税，大头最后都交给了中央，而发达地区发展服务业，产生的主要税收是营业税，大头主要归地方，这些发达地区税收更高了。这样，整体上更加拉大了不同地区之间的差距。

作为财政强区，夷陵财政如何服务好“宜昌跨越”战略？袁世明认为，主要以以下几个方面为“抓手”：筹集资金，挖掘资金、资产的存量；全程跟踪，加强资金的监管；大力合理发展政府投融资平台；撬动社会资本。