缅甸农业政策及粮食安全问题的演变

钱树静 侯 敏

(宁波大学国际交流学院 浙江宁波315211;青岛理工大学经贸学院 山东青岛266520)

缅甸独立前，属于英国殖民地。1869年苏伊士运河通航后，国际大米销售市场随之扩大。为了增加大米出口，英国在1876年颁布土地和赋税法令，规定凡如期向殖民政府纳税、连续耕种12年的土地可以成为私有财产，从而在缅甸确立了土地私有制。1889年又颁布法令，宣布上缅甸的土地为殖民政府所有，只有长期耕作的土地才有私有权。在英国统治下，缅甸的耕地面积、大米出口量增长很快。1885/86年度出口131.3万吨，到1915/16年度上升到313.1万吨，成为世界上最大的大米输出国，被称为“亚洲的米仓”［1］。

在很长一段时间里，缅甸一直都是世界上最大的大米出口国。但是就是在这样一个在稻米种植上具有比较优势的国家中，有30%的贫困人口仍在为获得维持基本生存的食物而努力奋斗。根据世界粮农组织 (FAO)的数据，缅甸一直是东南亚地区饥饿程度最高的国家。

本文着重探究缅甸独立后农业政策的演变原因及粮食不安全问题的形成过程，以时间分为三个阶段:吴努政府时期 (1948—1962);奈温执政期(1962—1988);军政府执政期 (1988至今)。

一 吴努政府时期 (1948—1962)

(一)农业政策的选择

缅甸政府在独立之初受两种情绪支配:民族主义和过分乐观地估计社会经济发展前景。虽然认识到国外资金和技术的引进有利于社会经济的发展，但又担心外国资本对本国经济命脉的控制，重蹈遭受殖民统治的覆辙。这种强烈的民族主义情绪导致了对外资的排斥政策。

二十世纪五十年代，外界对缅甸的经济发展前景非常乐观，世界银行曾预测其为东南亚地区最具增长潜力的国家，而帮助吴努政府制定国家经济发展计划的美国KTA公司也断言，经过八年的发展，到1959年缅甸人均产值将比战前增加4%①以吴努为首的自由同盟政府委托美国KTA公司对缅甸的资源环境进行全面调查，并为缅甸政府草拟国家经济发展计划。KTA顾问小组于1952年5月提交了报告，提出了上述目标，并断言必需的物资资源都已齐备，计划所规定的指标肯定能实现。。在报告所拟定的为期八年的计划中，总投资将达15.75亿美元。考虑到缅甸强烈的民族主义情绪，KTA公司认为能否筹集到足够的发展资金主要取决于缅甸的大米出口，即能否每年以每吨50英镑的最低价格持续出口大米200万吨以上 (1953年国际米价为每吨60英镑)［2］。KTA公司的报告得到了吴努政府的认可。从这里不难看出，作为世界上最大的大米出口国，缅甸把大米作为换取外汇的主要手段，而不仅仅是满足国民生存的基本物质保障。

(二)政策执行结果

但是，缅甸政府把投资资金来源寄希望于大米出口收入的梦想最终随国际大米价格的暴跌而破灭。缅甸独立后不久，每吨大米的售价从60英镑跌到1955年的44英镑，1956年的36英镑，1959年的32英镑。价格的猛跌和大米的滞销使预期的工业发展计划所依赖的唯一财政基础受到了严重破坏。缅甸的外汇储备从1953年6月的12.69亿缅元剧降至1955年的6.28亿缅元［3］。

而且在这段时间，吴努在民族政策和宗教政策上的偏差和政治作风的不民主导致了国内政治混乱，频频发生工人罢工、学生罢课，少数民族地区也变得不稳定。国内政治局势的动荡和国际经济形式的不利使得政府根本不可能在经济建设上取得预定的成绩，事实上，缅甸一些重要的经济指标均落后于二战之前。

总之，这一时期缅甸农业政策的主要目标是依靠农业来积累经济建设资金，但由于国内外局势的约束而无法实现。虽然这时世界第一大米出口大国的地位还未撼动，粮食安全问题也还没有提到议事日程上，但是随着国内动乱和分裂活动的加剧，农业前景不容乐观，政府对粮食安全的关注度开始提高。

二 奈温执政期 (1962—1988)

(一)农业政策选择

1962年3月，为维护联邦统一和实现缅甸式社会主义②缅甸社会主义是缅甸民族主义运动发展的产物，是军人为维护其政治利益而建立起来的思想体系和政治制度，实质上是军人领导的民族社会主义。，奈温领导的国防军发动政变，从此缅甸进入军事统治时期，议会政治暂时终止。奈温的理想是要使缅甸成为真正的缅甸人的缅甸。经济国有化是这个理想的必要组成部分，他认为只有将进出口贸易、银行和其他企业实行国有化，才能把外国人从缅甸的内部事务中清除出去，他希望通过国有化把缅甸的财富装进缅甸人的腰包［4］。所以，奈温政权经济政策的主要目标是推行国家主导型的计划经济，对大、中型企业实行国有化，期待国营企业能够起到促进工业化进程的作用。其基本特征是采取行政措施把农业部门的剩余资金抽调、转移到国营部门，以此作为原始积累来发展国营经济。这种政策的另一个主要特征是不依靠外援，强调走自力更生发展经济的道路，体现出奈温政权的民族主义特征。

1962—1988年缅甸基本上处于闭关自守状态，执政者的核心目标是维持政权稳定和促进工业化发展。由于缅甸的比较优势在农业，在没有政府干预的情况下，资源和资金必然流向农业，经济自发实现工业化的概率很小。外生设定的工业化目标必然导致政府制定各种政策，扭曲市场自发行为，使国内有限资源和资金流向特定的工业行业。这种内生的政策体现在农业上就是:(1)人为压低农产品价格，低的农产品价格可以降低城市工人的生活费用支出，从而使支付工人低工资成为可能;(2)垄断农产品出口，将换取的外汇投资在需要政策倾斜的工业上。简而言之，就是以压制农业发展为代价促进工业的发展。由于缅甸农业最具比较优势的物种是大米，所以政府非常关注稻米的生产和流通。

除了促进工业化这个目标外，奈温当局把政权的稳定看做是压倒一切的。国民温饱问题没有解决的时候，政权稳定是不可能的。东南亚国家的主食是大米，根据FAO的数据，这一地区的绝大多数国家大米摄入的能量占所有日常食物的30%以上，缅甸尤为突出，1995年这一数据为70%，而同期的马来西亚、菲律宾、泰国分别为30%、39%和52%［5］。在所有东南亚国家中，缅甸人均大米消费量和比例都是最高的。这都暗示着大米在缅甸粮食安全领域的地位非常特殊，也解释了为什么每次缅甸农业政策的调整，有关大米的内容最多、也最为敏感。

由于上述两个外生目标的驱动，在1988年缅甸改革之前，农业政策内生为以下具体的制度:政府强制统一收购农产品，收购价格往往低于市场价格①并不是所有的农产品都以低价收购。例如，缅甸在食用油的生产上不具有比较优势，但是在社会主义时期 (1962—1988)体制下需要自给自足。由于无法从国际市场上进口，缅甸国内的食用油价格高于国际市场价，统购和配给制在一定程度上保护了生产菜籽和芝麻的农民。，如大米，通过人民供销社和合作社定量配给每个消费者，同时国家垄断农产品出口权。通过这一系列的制度安排，实现稳定政权和动员全社会资源发展工业的目标。

(二)政策执行结果

1.农民种稻意愿下降

最初统购体系下的农民种稻积极性比较高，原因是扣除政府收购责任稻谷和家庭消费留存后，农民还有部分剩余大米，可以在市场上自由流通，能够获得一定的利益。而且稻农普遍为能够为国家社会主义做贡献而自豪。随着人口数量的增加，粮食需求的增加，而政府的粮食收购价格多年保持不变(如下图)，农民的种稻积极性下降，供需缺口日益加大。政府后来进行几次粮食统购系统的调整，对稻农的利益扭曲日趋严重，20世纪80年代中期，统购体系几乎盘剥了稻农所有可在市场流通的剩余。不可否认的是，这一时期种植稻米的唯一原因是政府的高压强制。

表1 缅甸政府稻谷收购价 (单位:缅元/吨)

2.政府财政赤字增加

在社会主义时期大米配给制度下，每个成人每月可以获得12.6公斤的配给量，12岁以下的儿童可以得到6.3公斤的配给①种植稻米的农民不在配给制度范围内，政府允许他们留存家庭口粮后再完成售卖义务，但是低于3英亩耕种面积的农民享受政府大米配给福利。。按照缅甸当时人均大米消费量，成年人人均消费180公斤，84%的消费量来自配给体系。这一时期的配给价格稳定在市场价格的50%，而且1975—1988十多年间，配给价格没有变化，如上图。同样，这一时期的消费者受到最大程度的保护。随着人口数量的增加，统购统配体系所带来的财政负担也越来越重。这一点可以从官方数据看出，1982/83年度的粮食财政盈余达到历史最高，为2亿缅甸元，1985/86年度急剧下跌到赤字2.2亿缅甸币②财政支出不仅仅只有大米，但是考虑到大米在粮食收购体系中的绝对量和相对量，可以认为粮食贸易赤字主要来自稻米收购量的增加。。Tin Soe测算出，1978/79到1986/87的9年间，大米统购统配造成的财政赤字增加了5倍［6］。在这种情况下，政府事实上不可能提高稻米收购价格，以缓解稻农对粮食统购体系日益高涨的不满。

在上述的背景下，1986/87年度缅甸政府无法以低价收购到足够的稻米，1987/88年度的稻米配给量是当年收购量的2倍。虽然政府采取了许多措施试图缓减这一问题的严重性，如加大对大米黑市交易的打击力度，但是效果不明显。如果任由局势发展，缅甸不久就会面临粮食短缺的问题。于是，政府被迫改变其执行多年的粮食政策。

三 军政府执政期 (1988年至今)

1988年上台的缅甸军政府对农业实行了改革，而农业改革又分为1988年至2003年和2003年至现在两个时期。尽管奈温政府对经济工作非常重视，但是取得的成效甚微，经济常处于停滞状态。缅甸1987年底被联合国宣布为世界上最不发达的国家之一。随着缅甸经济和政治状况的日益恶化，民众的不满日益高涨。1988年3—7月份爆发了大规模的反政府游行示威活动，导火索是1987年度大米价格暴涨，达到CPI的1.75倍［7］。缅甸政府派出军警弹压，造成很多平民伤亡。7月奈温辞职，引发了国内政治局势的大动荡，国家处于瘫痪状态。9月国防部长苏貌发动政变，宣布接管政权。迫于内外压力，1989年军政府放松党禁，正式宣布多党大选法。1990年大选结果大出军政府首脑的意料，由昂山素季领导的全国民主联盟获得59.2%的选票和396个议会席位 (占总席位82%)，而受到政府大力支持的民族团结党仅得到21.2%的选票和10个议会席位 (占总席位的2%)［8］。虽然昂山素季领导的民盟得到广大选民的拥护和西方国家的支持，但是由于其自身的组织涣散和内部分歧而难以有足够的力量与强大的军政府抗衡，军政府不交出权力，他们也没有办法。直到现在，缅甸的政权实际上仍然掌握在军人手中。

西方国家在外交上孤立缅甸，在经济方面对缅甸实施制裁，为了能够长期执政，军政府的目标必然是维持国内政治稳定和保持一定速度的经济发展。这一目标在两次农业改革中都体现得淋漓尽致。

(一)第一次农业改革 (1988—2003)

在上述政治局势背景下，缅甸当局着手解决农民种稻积极性下降、大米统配制度造成的财政赤字增加等经济问题，于1988年起调整了农业及粮食安全政策。考虑到示威活动的导火索是大米价格的大幅上涨，当局担心完全放开稻米市场控制会引发又一次的不安定，因此把这一期间大米的主要职能定位于满足国民生存需要，淡化了大米作为外汇来源的功能。

第一，减少稻米收购量。大米配给制度的受众面不再是全民，而主要集中在机关和公共群体，改革后的配给量维持在60－80万吨，比改革前减少了100万吨。60%的大米配给公务员，30%给军队，剩余的分配给一些特殊机构，如医院等。由于配给量的减少，稻农的上交额也相对减少，平均每英亩上交量从每公顷1.5－2.1吨减少到0.5－0.6吨，统购量占生产总量的比例也下降了近1/3，这在很大程度上减轻了稻农的负担。同时，由于自主留存量增加，稻农经济效益提高，种稻积极性提高。粮食财政状况马上得到明显改善，由1986/87年度的赤字3.5亿缅甸币，变为1989/90年度的盈余3.1亿。这一措施不仅解决了财政赤字增加的问题，而且提高了农民的经济效益和政府雇员的既得利益，有利于国内政治局势的稳定［9］。

第二，解除农产品垄断出口禁令。1988年缅甸政府取消了除大米之外的农产品垄断出口权。目的是通过参与国际贸易，激励农民种植具有比较优势的农产品，换取外汇，为发展工业提供资金积累。继续执行的国家垄断大米出口权则承担了维持国内较低市场价格的任务，这一点可以从1988/89年度后缅甸大米产量稳步上升，但是大米的出口量和比例都大幅降低看出。由于有效的隔绝了国际大米市场和国内大米市场的联系，大米国内市场价格远远低于同期国际市场价格，国内价格大约为国外价格的60%。2000/2001年度缅甸币贬值时，国内米价甚至只有国际米价的40%［10］。因此，这一政策不仅在一定程度上实现了靠农业来积累经济建设的目标，而且使缅甸人的主粮价格维持在低水平上，符合既定的改革目的。

第三，1992/93年度引入夏季水稻项目。1992/93年度政府宣布种植夏稻所获得的收成也不纳入统购系统，这一政策有效地激励稻农种植两季水稻。根据日本学者Koichi FUJITA 2006年测算的数据，夏季水稻的种植面积从1993/94年度的215万亩增加到2001/2002年度的288万亩，尤其在Delta地区，从163.8万亩增加到215.5万亩。由于夏季水稻只能种植在可灌溉稻田，农民自发组织修建了排水渠道、积极添置抽水机，全国各地以抽水机灌溉的面积大幅增加，从1991/1992年度的32万亩，增加到1999/2000年度的207万亩，增加了约175万亩，占同期可灌溉面积增量的84%［11］。

第一次农业改革的效果不尽人意，主要体现在:第一，国内米价仍然被人为压低。缅甸的国内米价一直低于国际市场价格，1987/88年度前，国内价格占国际价格的1/3－1/4，第一次改革前1983/84年度达到最低点，仅为1/7－1/8。取消全民配给制度后，国内大米价格扭曲程度有所缓解，1989/90年度国内价格一度只比国际价格低30%，但是，大米价格被人为压低的状况没有改变，1993/94年度后的数据显示，各年度国内价格基本维持在国际价格的60%。价差仍然是阻碍稻米生产的主要因素［12］。

第二，稻米统购政策给农民的负担仍然很重。尽管政府限定了大米配给集中在政府公共事业部门，减轻了稻农的压力，但是大米统购配给体系对稻农来讲，依然是一个沉重的负担。首先，统购价格远远低于市场价格，仅为市场价格的50%－60%［13］。另外根据缅甸官方的数据，由于配给量的减少，稻农的责任粮从每公顷1.5－2.1吨减少到0.5－0.6吨，稻农的责任粮等于、小于产出的1/5。这一数据是依据每亩60箩筐的假设，但是据日本学者藤田幸一的实地考察，官方数据明显高估，当地的实际单产只有40－45箩筐，也就是说实际上责任粮占农民当年生产稻米的1/4到1/3［14］。

第三，与之相较，解除政府管制的领域如豆类发展迅速。取消出口限制后，缅甸的豆类生产经历了令人惊讶的发展。由于豆类不是缅甸的主粮，也不是赚取外汇的主要途径，所以，政府给予这个领域的关注非常少，1988/89年度取消统购计划，允许国内自由贸易，撤销出口限制，仅对出口贸易收取10%的出口税［15］。这一领域的市场运行机制使其不失时机地抓住了印度市场，出口到印度的豆类一直占缅甸豆类出口的70%左右［16］。在20世纪60年代的绿色革命后，印度逐渐将农业生产重心转移到大米和小麦上，作为主粮之一的豆类生产萎缩，印度于1991年放松了进口限制。缅甸农民抓住突然显现的外需市场机遇，利用闲置的旱地资源优势，并不需要充分灌溉的豆类生产发生了质的飞跃。

贸易的自由化推动国内外价格趋同，与受政府管制、具有传统比较优势的大米不同，豆类国内价格上涨明显，如下图。受到价格的激励，农民种植豆类的积极性提高，20世纪90年代的10年间，黑豆、绿豆和豌豆这三种最重要的豆类的种植面积增加了4倍，占缅甸出口总值的80%到90%［17］。

表2 1987—2001年缅甸大米、木豆、黑豆的价格变化

(二)第二次农业改革 (2003年至今)

第一次农业改革基本上达到了预定的目标。通过十几年的摸索，缅甸当局意识到:稻农的积极性还没有释放出来，主要原因是大米价格扭曲，远远低于市场价格;受政府关注度低的领域反而发展态势良好。市场运行机制似乎更有效。另外从2000年10月开始，缅甸的军政府与得到西方支持的昂山素季领导的民主联盟之间的谈判取得了进展，军政府在政治上越来越自信。在这样的背景下，当局开始把更多的注意力转向经济建设。借鉴豆类发展的经验，政府开始酝酿取消对大米管制的计划。

1.新政内容

2003年缅甸当局最初计划取消农产品统购计划，但保留公务员及军队的大米配给体制。同年4月23日，缅甸政府正式颁布包括出口条例在内的稻米自由交易法令，政府不再直接从农户手中征购稻谷。除政府机构外，缅甸国民均可从事稻谷和大米交易，交易价将随行就市，但不允许任何人或者任何单位垄断经营。商人须将其按市场价从农户手中购买的稻谷中的10%按原价卖给政府，以解决国家工薪阶层的吃粮问题。出口方面，必须遵守缅甸稻米交易管理会的指示，只能出口国内多余的稻米。出口商须缴付10%的税款，剩余的外汇收入的90%由出口商和政府各分一半，政府用缅币支付出口商的成本［18］。

2.修正原因及内容

但是政策颁布不久当局就发现，如果以市场价格收购大米作为配给大米系统的基础，财政收入难以为继，因此2004年初，缅甸政府宣布取消大米配给制度，以个人现金补贴代替大米配给，每人每月5000缅币。如果按照2004年1月的大米价格计算，每人每月的现金补贴相当于33.6公斤，大于配给制度下的25.2公斤。然而1月份是每年粮食价格最低的时候，所以全年的现金补贴并不一定确保能够买到与配给制度下相当的大米量。而且，有些部门还取消了其他一些食物的配给，如鸡蛋和食用油等。因此，取消配给制度事实上减少了原来受益人的实际收入。而且，取消国家稻米出口垄断权后，几乎可以断定通过私人出口商出口的数量会大幅上升，这必然会导致国内稻米价格的上涨。因而现金补贴对公务员和军人的负面影响更大。由于缅甸实际上是军政府执政，政策制定者对军人的不满情绪尤为关注，担心会引起政治动乱，权衡再三，最终于2004年收回了稻米出口垄断权，防止国内米价上升到和国际市场价格同一水平。这样，国内稻米贸易的自由化可以一定程度上激励农民的种稻积极性，稻米产量增加，出口量也会增加。在外汇增加的同时，由于出口控制权掌握在政府手中，可以保证国内市场价格低于国际价格，有利于国内局势稳定。

3.改革尚未完成

随着2003—2004年度政府大米购买计划的取消，大米的产量和盈余①盈余指国内产出减去大米消费、种子、浪费后的值。大幅度提高。根据Dolly的计算结果，缅甸的大米盈余比例由1999—2000年度的16.3%上升到2006—2007年度的36.04%，增长率为120%。总体来讲，缅甸的粮食供给可以实现自给。但是大米的出口量远远低于盈余量，2002—2003年度起这一差距开始扩大，到2006—2007年度大米的盈余为36.05%时，出口仅为产出量的0.08%［19］。这可能是由非正规出口、个人储存等造成的数据收集问题，但更可能是由于国内低米价对稻农的激励不足，大米质量差造成的出口竞争力减弱。

2010年11月7日，缅甸依据新宪法举行多党制全国大选。其后，现军政府将向新政府移交国家权力。虽然新政府中军人集团仍旧占据统治地位，但是这个限制性民选政府为了赢得国内外的认可，将在经济建设上投入更多的精力。作为传统的大米出口大国，政府必然会优先考虑如何促进稻米比较优势的作用。对大米出口的解禁应该为期不远。

简而言之，一个国家的粮食安全在很大程度上依赖于正确的农业政策。农业政策的核心是价格政策，因为它直接关系着收入的分配，关系着能否给农民以足够的经济刺激。缅甸实行了40年的粮食统购统销政策，以压低的价格强制性地向农民征购粮食，引起许多不良后果，特别是抑制了农业的发展，浪费了得天独厚的农业发展基础。缅甸的经验告诉我们:调整农产品价格、完善农产品的供销体系，以合理的利率向农民提供贷款、改善农产品的对外贸易，使农民能在比较有利的条件下从事生产，这才是保证国家粮食供应的根本。

【注 释】

［1］M.A.Sombilla and M.Hossain，“Rice and Food Security in Asia:A Long-term Outlook”，in Wen S.Chern，Colin A.Carter，Shun-Yi Shei eds.，Asia:Economics and Politics，2000．

［2］Tin Soe，Brian S.Fisher，“An Economic analysis of Burmese rice Politics”，in Mya Than and Joseph L.H.Tan eds.，Myanmar Dilemmas and Options，Singapore:Institute of Southeast Asian Studies，1990．

［3］Takashi Kurosaki，“Crop choice，Farm Income，and political Relations in Myanmar”，Japan，Institute of Developing Economies，2005．

［4］林锡星:《揭开缅甸神秘的面纱》，广东人民出版社，2006年，第38页。

［5］ http://www.fao.org/economic/ess/ess－capacity/countrystathome/en/

［6］Tin Soe:“Sustainable Agricultural Development Strategies:Experiences of Myanmar Economy in Transition”，An agenda paper presented at the ESCAP/MOAI National Workshop on Sustainable Agricultural Development Strategies，January 1997，CADTC，Yangon.

［7］Fujita K，Okamoto I.，“Agricultural policies and development of Myanmar's agricultural sector:an overview”，Discussion paper No.63，Institute of Developing Economies，Tokyo(Japan):Japan External Trade Organization，2006.

［8］杜继峰:《缅甸政党体制变革及走向》，《当代世界》2012年12期。

［9］同 ［2］。

［10］Tin Htut O.and Kudo Toshihiro，“Agro-based Industry in Myanmar:Prospects and Challenges”，Chiba:Institute of Developing Economic，Japan External Trade Organization，2003．

［11］ Koichi Fujita，“Myanmar's Economy in Transition:MarketVersusControl”，IDE Research Series No.546，Tokyo，2005．

［12］Ikuko Okamoto，“Transforming Myanmar's Rice Markiting”，in Mnique Skidmore and Trevor Wilson eds.，Myanmar:The State，Community and the Environment，The Australian National University，Asia Pacific Press，2007．

［13］ Mya Than，“Transitional Economy of Myanmar:Present Status，Developmental Divide and Future Prospects”，ASEAN Economic Bulletin，Volume 24，No.1，2007.

［14］Dolly，“Rural Households'Food Security Status and Coping Strategies to Food Insecurity in Myanmar”，VRF Series No.144，Institute of Developing Economies，JETRO，2009.

［15］OKAMOTO，Ikuko，“Agicultuaral Marketing Reform and Rural Economy in Myanmar:The Successful Side of the Reform”，World，5.11.4(2004):1－1．

［16］Soe，Tin，“Myanmar in Economic Transition:Constraints and Related Issues Affecting the Agriculture Sector”，A-sian Journal of Agriculture and Development，1.2.(2004):57－68．

［17］ Kurosaki，Takashi，“Labor contracts，incentives，and food security in rural Myanmar”，Hi-stat Discussion Paper Series 134，2006．

［18］孔志坚:《缅甸的粮食安全及相关政策》，《东南亚南亚研究》2010年第4期。

［19］同 ［14］。