翻身:动员、反向民主与1937年陕甘宁边区普选

1937年延安以普选[1]陕甘宁边区时期，进行了三次选举，分别是1937年、1941年、1945年，选择1937年，是因为时值全面抗战伊始，国共合作后陕甘宁边区又面临改制，内外环境更为复杂，选举有多样化目的与作用，因此凸显此次选举不同寻常之处。为中心的民主化实践，是贯彻了群众路线的一种自上而下的，有规划、有组织，甚至是“手把手”详细传授的民主方式。同时，由于抗战的现实需要，又形成了一个更加开放的，也更具包容性的民主选举体制，因此也成为延安“新民主”的突出代表。已经有不少研究涉及陕甘宁边区时期的选举，在国内，宋金寿、李忠全在论著中全面考证了延安三次民主选举的运行过程，并总结了选举的经验与特点，是系统研究陕甘宁时期延安选举的早期成果。王颖分析了三次选举运动的运行情况，总结了选举制度的特点。[2]参见宋金寿、李忠全《陕甘宁边区政权建设史》，西安:陕西人民出版社，1990年。全面的分析与综述参见江静《陕甘宁边区选举研究综述》，《北京党史》2007年第6期，第28—32页。陈先初从政治史、革命史的角度论述了抗战时期中国共产党民主建政的历史，考察了全面的民选制度、政权组织中的“三三制”，以及为老百姓谋利益的“帮忙政府”，其论述展开的基点是夺取抗战胜利及推进中国革命。[3]参见陈先初《抗战时期中国共产党民主建政的历史考察》，《抗日战争研究》2002年第1期，第132—160页。巩瑞波的研究则有所深入，将陕甘宁边区的民主进程凸显在“乡选运动”中，考察了在边区政府具体指导下的乡选，以及普通民众的参选热情，借此提出其对当地中国基层民主的某些启示意义。[4]参见巩瑞波《陕甘宁边区的乡选运动及其对我国基层选举的启示》，《理论导刊》2011年第5期，第102—106页。海外学者对此也有关注，赛尔登发挥了微观史研究的长处，细致考察1937年延安选举的宣传动员和选举过程，并将其放在世界民主发展的大格局中，比较了延安民主与西方民主的异同。[5][美]马克·赛尔登:《革命中的中国:延安道路》，魏晓明、冯崇义译，北京:社会科学文献出版社，2002年。相关研究尽管十分丰富，个别成果也相当深入，然而仍留下不少问题。以往的研究方法，尤其是国内学者的研究大致可以归入革命史等传统史学范畴之内，这种方式的长处是善于从宏观、整体的角度去把握、分析历史现象，但却很难见到历史中的细节，特别是小人物的身影或心态。大多数强调阶级行动，而不考虑村民的内向闭塞性。[6]黄宗智:《华北的小农经济与社会变迁》，北京:中华书局，1985年，第25页。也就是说，作为阶级的农民，共性描绘有余，而个性描绘不足，但有时个性恰恰很重要，作为选举主体的农民，当然不能不给予相当关注。当然，在研究视野上，仅仅将其作为中国革命史的部分，而未能将其放置在近代以来世界革命的浪潮中去分析，也很少能充分地从世界民主发展的历程中去比较考察1937年延安的普选运动，因此也使得研究的角度与结论延展性不足，难以与世界各国的民主化进程研究形成对话，更不足以对今日中国的民主进步作出历史经验的阐释，以及更好地认识其对当代中国基层民主发展道路的镜鉴作用，进而提供特有的智慧资源，同样有缺憾。为了更全面地认识1937年的普选，首先需要考察其背景，对背景的考察，还不应仅仅局限于抗战的政治背景，更需展示当时的经济、教育、文化等背景，并在概述选举过程的基础上，借鉴“反向民主化”的理论，提出对延安普选运动的一种新解释，并试图回答落后条件下的民主推进何以成功。当然，中国共产党在早期对政治民主的艰辛探索，也理应成为当代民主化可资取鉴的一种历史经验。

一、普选运动的背景

1937年，日本侵华，历时八年的全面抗战开始。此时，中国国内，南京的国民政府刚刚准备结束训政而开始的民主宪政，因此而停滞。而这一停顿，在中国共产党人看来，无疑大大影响了抗战的局势，“目前华北、上海各地战争的失败，并不是由于中国无力抵抗，不能抵抗，主要原因，是由国民党南京政府，还不愿实现我党所提的抗日救国十大纲领，去发动四万万五千的民众都自动的积极的起来参加抗战，参加政府工作，还在限制民众有组织与武装爱国的自由，因此只有政府军队单面的抗战，不是全面的全民的抗战”，因而提出“没有民主是目前抗战受到失败的主要原因”。[1]《陕甘宁边区政府文件选编》(第1辑)，北京:档案出版社，1981年，第33页。这一点，也被当时延安的来访者所认识:“这一切的完成必须有一个目标，加强贫困和落后地区的战力。为着这样，必须使这些地区里的组织完善和富有热忱的民众来弥补武装力量的不足；在同一个时候，使人民比他们在污秽和悲惨的世纪里更有希望和更满意于他们的命运……人们被动员起来反抗的只有两个敌人——日本进犯者和他们自己老朽的政治和社会的落后性。简单的，实际的口号，由原始的但往往是灵巧的群众运动传布到了全国。增加生产，促进合作事业，完成丰衣足食、拥军，改进健康水准。”[1]《红色中国的挑战》，参见孙照海编《陕甘宁边区见闻史料汇编》(第二册)，北京:国家图书馆出版社，2010年，第36—38页。因此，在延安这片中国共产党领导的抗日敌后战场，为了更好地展开抗战，就需要充分发挥民主，调动各方面的力量，形成团结抗日的局面。这一系列目标当中，全面推行选举，筹备建立正式的民主的政府就成为当务之急。“这种政府实行何种制度呢，实行民主制度。实行普遍、秘密投票的选举，开始时或者还应采取复选制，凡男女公民年满十八岁无精神病者均有选举权与被选举权。”[2]《刘少奇选集》，北京:人民出版社，1981年，第88—89页。事实上，也只有实现普遍选举的民主的政府，才能发动最广泛的民众积极地投身抗战，也才能真正实现全面的全民的抗战，抗战的最终胜利才有根本的保障。因此，毋宁说普选运动最初是服务于全民抗战的总体局势，被用来更好地动员广大民众的抗日热情而推行的。这也成为延安实施民主普选运动的最重要的背景。此外，不能忽视的一个背景是，西安事变后，国共关系出现了新变化，陕甘宁边区的政治地位开始转变，此时中国共产党也需要通过民主选举的方式确立边区的合法性地位。[3]这一点，也可从选举、抗战与国共和谈的时间逻辑关系中看出，1936年12月“西安事变”和平解决，对西北苏区改制的中共陕甘宁特区委员会于1937年2月成立，5月2日至14日，中共中央在延安召开党的全国代表大会，直接推动选举的“选举条例”制定于1937年5月12日，7月全面抗战爆发，9月国共合作协议达成，西北苏区改制为陕甘宁边区，属于国民政府的一个直辖行政区域。因此作为促成普选的因素，抗战虽极为重要，但国共之间的竞争与博弈关系亦不容忽视。参见《陕甘宁边区史纲》，西安:陕西人民出版社，2012年，第96—103页。

但是，作为民主政治重要一环的选举毕竟与社会经济发展分不开，甚至可以说“经济水平与经济发展是宪政实现的必要条件”[4]薛小建:《中国社会转型的法律基石:1982年宪法的历史地位》，《中国法学》2012年第4期，第34页。。因此，作为延安普选运动的经济社会背景，也不能忽略。在经济方面，20世纪30年代，战乱与灾荒在延安所在的陕甘宁边区频繁交替，故当地经济极端落后。以陕北为例，当时《西京平报》报道:陕省国情特殊，全省农村几无一县能称富庶，近十年来几乎无年不遭灾荒，且贫困日久，农民多需要信用放款以维持生计。[1]《农贷与银行》，《西京平报》1938年6月4日，第4版。农村历年来遭天灾兵燹的摧残，贫农小农居绝对多数，此辈之田产有限，收获甚微，除供其举家食用外，所能出粜之部分，当更细小。[2]《论收买新麦问题》，《西京平报》1938年5月3日，第4版。据1933年行政院的调查，当时各类农户中地主、富农、中农都很少，贫农增加。贫农户数最多，1928年有197户，1933年为202户。又因生计所迫，富农、中农和贫农全有土地押出；1928和1933两年都以贫农为最多，1928年贫农押出182.5垧，1933年押出299.5垧。以绥德为例，因多山地，而且每单位地上的耕作人数是渭南或凤翔的一半，所以耕作人员负担较重。[3]行政院农村复兴委员会:《陕西省农村调查》，上海:商务印书馆，民国二十三年(1934)，第80—84页，第133页。土地分配极为分散，未形成规模化经营，据当时的调查，土地多的农家，人数也越多，但就是根据人数和所有耕地的百分比来观察，也同样看到所有权分配的不平均。一百亩以上的地算是大所有地，不过其占耕地总数的28.8%，其余71.2%的耕地，都属于中小地主所有，所以大体上说，陕西所有地的分配是零碎的。[4]熊伯蘅、王殿俊:《陕西省土地制度调查研究》，西安:国立西北农学院农业经济系印行，1941年，第6页。这样农村土地经营的零散化，导致单位生产率的低下，普通农民的生计窘迫可以想见。生产落后之外，各种苛捐杂税更是令民众生活雪上加霜。

最为人民所痛恨的，使人民不能喘息过来的是当时的苛捐杂税。就以临镇区为例，土地革命前的一年——1934年有些什么款项呢?一位曾经积极参加过抗款运动后来被推为抗款运动领袖的刘大才告诉我们以下的数目:

维持费三月一次，每次八百五十元，全年三千四百元。

团费一月一次，每次九十元，全年一千零八十元。

灯捐六月一次，每次八十元，全年一百六十元。

烟款每亩二十五元，全区二百一十亩，附加三十亩，全年为六千元。

借款(其实是有借无还的)一千二百元。

印花税每月七十元，全年八百四十元。

棉衣费一百五十元。[1]《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》(第七编·人民生活)，西安:陕西人民出版社，1981年，第16页。

延安等地民众在1937年前后的经济状况已如上述，正是由于当时如此落后的经济状况，当地农民的受教育情况亦不容乐观，“边区人民的文化程度，则因历史的、地理的和社会的种种条件，却十分落后。根据三年前(1936年)的估计，边区文盲占全人口百分之八十以上”[2]《陕甘宁边区教育资料》(社会教育部分·下)，北京:教育科学出版社，1981年，第140页。。据李维汉回忆:“反映在文化教育上，就是封建、文盲、迷信和不卫生。知识分子缺乏，文盲达99%，学校教育，除城镇外，在分散的农村方圆几十里找不到一所学校，穷人子弟入学无门；文化设施很缺，人民十分缺乏文化生活；卫生条件极差，缺医少药，人畜死亡率极高，婴儿死亡率达60%，成人达30%，全区巫神多达两千人，招摇撞骗，为害甚烈。人民不仅备受封建的经济压迫，而且吃尽了文盲、迷信、不卫生的苦头，人民的健康和生命得不到保障。”[3]李维汉:《回忆与研究》(下)，北京:中共党史资料出版社，1986年，第566页。林伯渠在边区第一次参议会的报告中对此也有描述:“学校稀少，知识分子若凤毛麟角，识字者亦极稀少。在某些县如盐池一百人中识字者有两人，再如华池等县两百人中仅有一人。平均起来，识字的人只占全人口的百分之一。至于小学，全边区过去也仅有一百二十个，并且主要是富有者的子弟。整个边区的中学生是屈指可数的。社会教育简直是绝无仅有的事。”[4]《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，北京:档案出版社，1986年，第142页。不仅如此，边区民众中的一些落后观念还阻碍文化知识的传播，拒斥文化知识学习的现象广泛存在，受教育甚至成为一种“被强迫”的过程，在靖边县清坪区三乡举办的一次“冬学”中，第一天强迫动员四个学生到校，第二天就跑了两个。群众反映说这是“瞎胡闹”。个别家长送子弟入学时“痛哭流涕”，并将入学看作和当兵一样的“公差”，于私无益。[5]《陕甘宁边区教育资料》(社会教育部分·下)，北京:教育科学出版社，1981年，第280页。在这样的情形下，普通民众对于普选这样的政治活动抱有一定的漠视甚至误解都是存在的，普选之前的延安社会与现代民主所需要的公民社会(civil society)[1]公民社会意指国家与政府系统，以及市场和企业之外的所有民间组织和民间关系的总和，作为一个政治学的概念，体现为公民的公共参与与公民对国家权力的制约。参见俞可平《中国公民社会:概念、分类和制度环境》，《中国社会科学》2006年第1期。更是存在不小的差距。上述这些因素，也成为边区推行普选运动必须面对的不利条件。

二、普选运动的推行

陕甘宁的普选运动是在中国共产党的直接领导下展开的，于1937年夏正式开始推行。为了顺利推进选举，正式选举活动开始之前，中国共产党及其领导的陕甘宁边区政府进行了一系列准备工作，因而使选举成为一种自上而下推行的，有缜密组织和安排的活动。1937年5月12日，边区前身——西北办事处行政会议依照中国共产党中央致国民党五届三中全会的电报“在特区政府区域内，实施普遍的彻底的民主制度”的精神，制定了选举办法，即新的《陕甘宁边区选举条例》，初步确立了实行民主制度、保障选举活动的基本法律规范，[2]张希坡:《根据地法制史》，北京:法律出版社，1994年，第333页。这一条例充分体现了“新民主主义”的精神。此外，还成立了边区、县、区、乡四级的选举委员会，全面负责选举运动的各个具体过程。

各地选举委员会相继发起了宣传选举知识的群众教育运动，意在激发农民的政治热情，帮助了解选举知识。选举宣传自1937年7月即已开始，7月也被定为选举的宣传月。到了11月，根据各地宣传及反馈的实际情况，又颁布了《民主选举宣传大纲》，“大纲”着重指出了民主选举的重大意义:“这次选举，是与我们全特区人民利益有着极密切的关系，政府代表的好坏，政府工作的好坏，都密切影响民众的利益，影响抗战的前途，所以全特区人民都应热烈地参加这次选举活动，不应有一个选民不到会。”[3]《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，北京:档案出版社，1986年，第33—34页。在宣传教育活动中，特别考虑到广大妇女的选举权利，为了让广大妇女也积极参与到选举当中，部分地区还以多种形式展开宣传，例如子长县群众编写了《乡选歌》，其中唱到:“边区要发展，选举要广泛，选举好人把事办，生活能改善；人口四万万，妇女占一半，国事家事全要管，事情才好办；道理说明瞭，妇女觉悟到，宝娃快把门照好，妈妈当代表。”[1]《陕甘宁边区抗日民主根据地》(回忆录卷)，北京:中共党史资料出版社，1990年，第468页。边区各县、乡也利用标语、会议等多种形式，宣传普及了选举知识。这些选举前的准备工作，一方面使得选举运动有法可依、有章可循，另一方面，也使得边区广大民众了解了选举的重要意义，清楚了选举的具体步骤与程序。实际上，宣传和教育构成了选举中动员的最主要方式，配合民主、权利等目标，宣传教育这种柔性的动员方式更为适当，中共中央的立场是希望这样的动员，“能经由有效的组织、游说和群众压力来进行，以建立群众靠拢革命的形象”[2]黄金鳞:《政体与身体》，台北:联经出版事业有限公司，2005年，第184—185页。。尽管普选运动是自上而下推进的，但通过动员的技艺，使民主、权利的愿望内化为民众自身的诉求。

从1937年夏开始的民主选举运动，最初是从乡选举着手，关于选举的事宜由边区政府颁布了选举条例，从边区到乡上组织有选举委员会，专门负责领导各地区的选举工作，进行选民的登记与调查，然后开始乡级选举。[3]鲁芒:《陕甘宁边区的民众运动》，武汉:汉口大众出版社，1938年，第44页。乡选举是最为基层的选举，可以说，“村选(乡选)是直到边区参议会为止的整个制度的基础，由边区参议会选举政府。这真正代表了中国的一种革命……在边区地主只是村子里的一个公民，和任何其他公民一样，只有一票选举权，因为最大多数选民是贫农或佃农，村议会和主席常从这些人中选出”[4]爱波斯坦:《我所看到的陕甘宁边区》，《陕甘宁边区见闻史料汇编》(第一册)，第227页。。经过宣传和动员，民众参加乡选的积极性被调动起来，“在乡区县的选举日，选民参加者，一般是百分之七十到八十，个别区域还有百分之九十以上。许多妇女均热烈参加，对政府工作报告能提出讨论和批评，并提出很具体的提案”[5]鲁芒:《陕甘宁边区的民众运动》，武汉:汉口大众出版社，1938年，第46页。。

整个选举活动遵循严格的程序。选举开始前，首先是要依照选举条例确定选民的资格，并经选民大会确定候选人。共产党在候选人的确定中发挥重要作用，候选人名单分别由共产党组织、贫农团、青年抗日救国会、妇女抗日救国会等组织提出，由于地主、富农没有适当的组织，因此往往没有他们的候选人，极少数地主、富农分子和其他民主分子的候选人名单，一般由共产党组织提出，而且往往还需要向群众做工作，才能获得通过，到选举时仍然有很多落选的。[1]梁星亮、杨洪、姚文琦主编:《陕甘宁边区史纲》，西安:陕西人民出版社，2012年，第96页。“选举条例”被严格地执行，选民的资格得到仔细的审查，据当时到延安访问的记者福尔曼的记述，每一位选民的资格都得到认真的审查，并在一定范围内公示。在他亲临的某一个乡村，“在六百二十个名字揭示在布告板上的未来选民中，只有三个名字不合格，这三人当中，一个是精神不健全者，其他两人则尚没有到规定的最低选举年龄”[2]福尔曼:《北行漫记》，燕赵社民国三十五年(1946)，第90页。。民众积极地投入选举，行使着自己的权利，“对于选举什么人的问题，更是非常的关心与慎重的。这表现在当候选名单公布以后，每个乡村都热烈地参加讨论，有的批评某人对革命不积极，某人曾经反对革命，某人曾经贪污过，某人曾经是流氓，某人曾吸食鸦片等等。有的选民公开涂掉其名字，有的则到处宣传某人的坏处”[3]《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，北京:科学出版社，1958年，第18页。。在保安县，选委会成立后，在其领导下，以村为单位召开了选民大会，在大会上张贴了候选人的名单。在正式的选举中“候选人须一个个地立起来说明他们的政见”，[4]福尔曼:《北行漫记》，燕赵社民国三十五年(1946)，第90页。然后参选的选民可提出批评和建议。这种批评建议并不完全是形式化的、非自由的，而是充分自由地提出各种意见。当时访问延安的外国记者斯坦因曾这样描述所见:“有六十个人群集在放着粗陋的桌子和长凳的大会场里，农人、地主、商人和士绅，像我在别处的会议中所见到的老式中国人一个样子。这是一个有训练、有生气的会议，参与会议的男人和女人在几年前还不曾想到过那闻所未闻的自动参加真正地方自治的事情。他们似乎在大大地享受着他们的新机会。使他们自己舒适，啜着茶，嗑着瓜子，抽着烟，他们毫不介意他们的那一种赞成或反对的自由谈话在打断着发言的人了。”[5]斯坦因:《延安政治ABC》，《陕甘宁边区见闻史料汇编》(第二册)，第188页。选举的形式不拘一格，有些甚至是非常“乡土化”的，画圈法、画杠法、画点法、烧洞法、背箱法等等，不一而足。最为通行的是“豆选法”，主要适应延安地区农民识字率较低的社会实际。对于不识字的人以投豆子代替写选票，是很久以来就采用了的方法，在实践过程中，又曾有不断的改进和创造。具体实施中，每一候选人背后摆一个罐或碗，因事不能到会的候选人仍然给他们空出位子，位子后摆上碗，每只碗上都贴着候选人的名字，选民每人按照应选出的人数定豆子数粒，各人把豆子投入自己所要选的那个人碗中，在投豆子之前，先由监选人向大家说明每一个碗所代表的候选人。选民同意的则在其身后的碗里投一粒豆子，最后以豆多者当选。为了防止后来的投票者受到先前投票者的影响，因而不自觉地失去了自主性，用纸将碗都盖起来，而让投票者从碗边上把豆子投进去。[1]力民:《不识字的人就不能选举吗?》，《新华日报》民国三十五年1月24日，第4版。按，该文日期所记，所述应指1945年的边区选举，但画圈法、豆选法是在历年选举的实践经验中形成的，这自然包括1937年的选举。选举实践中发展出这样的选举方式，看似简陋，但却是符合当时社会的实际的，并容易为农民所掌握。

以保安县的乡政府改选情形为例，经历了选前的宣传准备及选中的组织安排等细致过程。改选开始前，乡成立选委会，开始由各乡政府召集农民会主任及村主任开了关于民主选举运动的活动分子会议，详细传达与讨论普选民主运动的意义，并推选乡政府选委会，由五人组成，内设主任一人，成为选举的领导机关。为了更顺利地进行选举，还开展了广泛的宣传动员工作，在保安县，自各乡选委会成立后，宣传队就利用标语、口号等进行了广泛活动，深入到人民群众中进行耐心的解释工作，不仅以村为单位召集人民讲演，而且还利用了院子和屋子开会，使群众有了深刻的了解。宝安区、三台区、满朝区等各乡成绩最为显著，在开始时，人们受到汉奸的欺骗宣传，而怀疑这次宣传，经过耐心地说服，不仅消除了怀疑，而且更提高了人民对民主选举的热情。在淳耀县，宣传工作也得到重视，每个群众都对选举有了相当的了解，特别是和目前抗战形势的联系。

在选举过程中，各级政府工作人员都被要求贯彻党的群众路线，要发扬民主作风，过去那种“为民之上”不能与群众打成一片，一切都出之于简单的行政命令，不做耐心的解释说服工作的官僚主义都行不通了，取而代之的是，密切政府与群众的关系，包括各级政府领导人和政府工作人员都应深入群众，主动听取意见，尊重群众利益。党的组织工作中，也注重选拔最能代表群众利益，为群众所爱护的干部。[2]《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，北京:科学出版社，1958年，第32页。

正式会议的进行完全遵照选举条例的规定。在淳耀县，各乡开会时，由区选委会报告选举的意义及条例后，提出候选名单经大会通过。把候选名单发出，由选举人在名单上划圈，只有部分地方采取举手表决的办法。全区议员选出后，即开议员大会，平均各区到会议员均在十分之七左右，由主席作报告，提出候选名单，再由候选人报告自己历史，最后经全体议员无记名投票选出区长。[1]参见鲁芒《陕甘宁边区的民众运动》，武汉:汉口大众出版社，1938年，第52页。从边区部分地区的选举结果(详见下表)来看，抗战时期边区政府推行的“三三制”的民主原则得到了很好的贯彻，尽管工人、贫农、中农占了大多数，但有些区县中的商人、地主也被选了出来。11月，乡选、县选全部完成后，开始进行边区议会的选举，经过各地直接选举或县代表大会选举，于12月选出边区代表500多名，进而组成了边区政府，推选林伯渠为边区政府主席，选举结果于12月13日得到中共中央政治局批准。[2]参见《陕甘宁边区史纲》，西安:陕西人民出版社，2012年，第97页。至此，历时近半年的陕甘宁边区第一次普选全部完成。

固临、延长、安定、曲子四县选举结果表(百分比)[3]数据来源:《陕甘宁边区政府对边区第一届参议会的工作报告》，《陕甘宁边区政府文件选编》(第1辑)，北京:档案出版社，1986年，第133页。

三、普选运动的效果

第一，普选运动实际上是迈向边区政府政治民主、人民自治的重要前奏，实现普选之后，人民的自治权才得以体现，对政府工作的监督也更为有效。在普通民众看来，各级政府都是由人民自己选举出来的，每个人可以自由选举他所信任的人到政府去负责。第二，政府的设施和工作，是在选民的监督下进行的。政府的重要决定，要经过人民的讨论，政府要定期向选民作工作报告，选民有随时撤换自己代表的权利。第三，政府经常留意人民的疾苦，帮助人民改善自己的生活。[1]鲁芒:《陕甘宁边区的民众运动》，武汉:汉口大众出版社，1938年，第57页。不仅如此，经由选举，普通民众开始了对政府权力的制约。对政府工作的监督和制约，首先鲜明地体现在基层政权当中，对于工作不负责，人民不满意的政府工作人员，可以随时进行批评，重新选举或罢免的情形也不时发生。“按照边区自治的要求，乡政府分村向村民大会报告工作，请求批评，区、县以上政府，还得把报告登在报上，做得好，人人称赞，做得不好，就得受指责。人民是不客气的。政府负责人能否继续当选，就看这次讨论中人民对他的评论如何。”[2]谢觉哉:《谢觉哉文集》，北京:人民出版社，1989年，第356页。在选举的推进中，民众对政府及其工作人员的监督更为直接，更为常态化。

民众不仅通过在会议上提出建议、批评行使民主权利，而且还在必要时直接罢免不负责任的政府工作人员。在宝安县的乡改选中，选民对政府过去的工作作了批评，并把过去工作消极的乡负责人洗刷出去了，三十四个旧乡长落选了十三个。[3]鲁芒:《陕甘宁边区的民众运动》，武汉:汉口大众出版社，1938年，第51页。曾经亲身经历选举运动的作家刘白羽写道:他们选举谁和罢免谁，绝对的有权利。比如，今年春耕的时候，在关中分区，有一个西峪村村长，叫作路江胜的，他参加搭工组，不起作用，甚至还提出自己要另外耕地，退出搭工组。大家就开了个会，要他讲不参加的理由，当场，大家罢免了他的村长职务。还有一个搭工组长任席匠，不负责任，组员发生问题不解决，有时候个别组员不上搭工组，也不追究，他们就开会批评了任席匠，还另外选了一个人代替这项工作。[4]参见刘白羽《延安生活》，现实出版社，1946年，第33页。这样，通过选举及其配套制度，人民的民主权利得到充分的发挥，政府及其官员的权力受到更多的制约，一些不规范的行政行为大为减少。而且在这一过程中，特别是在乡选中，发扬了中国传统社会旧的民主习惯，“下层(乡村)则凡有土地的农民，都有说话的地步。‘讲茶’哪，‘点团’哪，‘庙会公约’哪，共同决定，就得共同遵守”[5]谢觉哉:《乡市参议会怎样工作》，《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，北京:科学出版社，1958年，第187页。。可以看到，倾向于诉诸宗族商议或街谈巷议的“农民民主传统”[1]王斯福在北京大学的一次演讲中提到了“农民民主传统”，他将农村庙会中的种种行为、活动政治化，从人类学的视角，提出其包含了民主的因子，因而提出了中国农村民主的自生性问题。参见王斯福《农民抑或公民?》，《人类学与民俗研究》1996年6月20日。，经由制度化、组织化的民主方式，被更好地激发出来，并形成一种基层社会具有实际作用的力量，地方一定程度的民主自治得以实现。

在各种行政性权力中，警察权是极为特殊的一种，如何保障警察工作效率的同时又确保公民的合法权益，就涉及警察权与公民权的平衡问题。因此，警察权是否有所限制，公民权是否得到保障，成为检验一个社会民主程度的试金石。在陕甘宁边区，考察警察权的演变，即可以感知边区民主带来的新变化。陕甘宁时期的延安，大多数村里没有正式的警察，多由自卫队来执行职务。一方面，自卫队是村民自己的武装团体，有一个公选的队长，由于有村选作基础民主，自卫队的权力受制于民选的村政府。这样，经由选举产生的基层政府，对自卫队的权力形成了制约。另一方面，经历这样的民主选举运动，边区民众对于民主、自治有了全新的认识，对于民众和政府的关系也有了新的看法，自我的权利意识迅速提升。警察作为政府工作人员，警察权作为一种行政权力，当然会随着普通民众主体性权利意识的迅速增长而受到制约。普选之后，“警察制度不怎么明显，但是似乎防止得很好……不断对地下反共力量的警惕好像解脱了那种足以产生不利于无辜人民的不分区别的怀疑和恐怖的歇斯底里因素。我也没有发现他们利用防御地下工作者作借口而限制共产党员和非共产党员的政治思想的倾向。相反地，我看到一个惊人地仁慈和有希望的态度对待政治犯和别的反社会主义份子……”[2]《动员群众篇》，载《陕甘宁边区见闻史料汇编》(第二册)，北京:国家图书馆出版社，2010年，第367页。。可以说，在几方面因素的共同作用下，旧时代野蛮、粗暴的警察作风得以涤除，边区警政迎来一股民主之风。边区的警察作风大为改观，旧时代那种极端腐败，欺压百姓的警政现象得到根本改观。[3]韩伟:《民主政治的兴起与警察权的规范化》，《中国人民公安大学学报》2012年第4期，第18—20页。由此，行政权力中最容易扩张的一支——警察权，得到了民主的驯化。

1937年的普选也直接影响了浸润着延安特色的参议会制度。开始时，部分人士对普选的诚意持怀疑态度，认为赋予地主、资本家公民权，不过是“一个形式，甚至是假面具，所谓抗日民主制，在实际上将依然是个工农专政”[1]《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，北京:科学出版社，1958年，第17页。。但普选的结果却直接回击了这些疑问，在选后成立的参议会中，地主、富农、商人当选参议员的情况比比皆是。在乡市参议会，推行了直接民权，居民有事，告诉自己的议员，议员议的做的，直接告诉居民或领导居民来做，居民虽不每件事都直接去管，也和每件事自己去管差不多。[2]《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，北京:科学出版社，1958年，第179页。这样，在乡这样的基层一级，实现了直接民主，而在区县的一级，则通过参议员代表民众行使民主权利。而且，由于参议员来源的广泛性，使得各个群体的利益、意见可以被充分地吸纳、融合，最终形成符合绝大多数民主利益的决策。

四、作为反向民主的普选运动

权力来源的重新解说，构成现代民主政治的重要基础。一般而言，将权力建立在神权之上，君权神授，形成的是古代的君主专制政体；基于人权和个人自由，将政体建立在民主的合法性和选举之上，就构成现代民主政体。或者说，“现代政治是一种民主政治，民主政治又通常以选举参与为其首要特征”[3]张:《人民的生长与摄政的规范化》，《中外法学》2012年第1期，第87页。。甚至可以说，“选举变成了民主的标志:争取民主就是争取选举权，争取扩大选举权”。[4]王绍光:《失而复得的民主利器:抽选》，《开放时代》2012年第12期，第7页。若按照现代民主的含义，普选当然不能一般性地代表民主的全部，但它无疑是民主的重要部分。谢觉哉在谈到边区的民主政治时说，选举和议会制度，是民主的主要现象。虽说没有民主的实质，选举和议会，可以成为空架子，但没有选举，没有议会，民主的精神将无所附丽，也就说不上民主。[5]谢觉哉:《谢觉哉文集》，北京:人民出版社，1989年，第353页。因此，以延安普选运动为切入，为我们提供了一个难得的考察中国民主发展模式的历史经验。

但是，1937年开始的延安普选，毕竟属于战时的民主运动，有着特殊的目的。解决抗战的需要，是普选展开的首要目的，斯坦因即认为:他们的“新民主主义”，几乎算不上纯粹苏联方式的共产主义，在新民主主义之下，延安已动员并实现了他们的作战力量。我觉得新民主主义毋宁说是近于英国的战时民主制。它有获得和平，也有赢得胜利的可能性。[1]斯坦因:《远东民主的种子》，《陕甘宁边区见闻史料汇编》(第一册)，第251页。1937年的延安普选，的确有着其特殊的背景，由过去的工农民主制向抗日民主制转变，赋予地主、资本家公民权利，不能说不与当时整个的抗战形势密切相关。但是，普选推进的民主大大扩展了民主的参与面，在一种运动式的动员下，加速了民主的进程，而在民主进程中，这种参与尤为关键，“参与民主意味着很大一部分公民实际参与政治，尤其是被支配社会集团的参与。它不仅依赖制度工具，也依赖社会运动”[2]依维斯·辛特默:《随机遴选、共和自治与商议民主》，《开放时代》2012年第12期，第32页。。因此，这种运动的方式，不仅是抗战大局下的现实需要，还在客观上成为民主政治的催化剂。

始于1937年延安的普选运动，虽然有其特殊的背景，但放在世界民主发展的历程中，它并不是孤例。近年来，西方在对一些民主后发国家的研究中，提出了“反向民主化”这一概念，用以概括第三波民主化的一些类似特征。在第一波民主化中，各国都在开放全面的竞争性选举之前建立了现代国家。以英格兰为例，该国在17世纪就建立了法治，而且国王开始对议会负责。与此不同，第三波民主化浪潮中的国家，多在建立法治、公民社会、领导人问责等现代国家的基本制度之前建立了自由选举制度。[3]罗斯:《反向的民主化:第三波民主化浪潮中的国家》，《开放时代》2007年第3期，第95—114页。民主的本质在于通过全民普选和自由选举实现垂直的责任性。这样当权者要依靠大众的选举获得执政的权力，而不是对一个由非民主程序选举产生的贵族议会负水平的责任性。尽管民主未必与教育程度、经济发展直接相关，但必须要与一些制度相配合，如法治、贵族议会监督制度等等。类似今年亚非国家的第三波民主，反向民主化运动，作为动员的民主，同样面临民主的庸俗化、民主的低效化、无序化。[4]蒋达勇、王金红:《反向民主对村民自治制度绩效的影响》，《开放时代》2012年第5期，第82—85页。尽管“反向民主”在此主要意指二战之后，特别是1974年以来波兰、匈牙利等相对落后国家建立民主的历程，但其中所蕴含的基本道理，却可以成为解释延安普选运动的理论资源。1937年开始的延安普选运动实际上也可以归入“反向民主化”的范畴之内，因为在当时的延安，民主所要求的法治、公民社会、领导人问责等现代国家制度还没能完全建立起来，普选运动已经全面展开了，它与“反向民主”所描述的基本内容是一致的。延安时期，以边区高等法院以及各地分院为代表，法治化的建设是初见成效的，但其与现代国家所要求的法治仍有距离，而且当时经济、教育水平极度落后的境况亦不容忽视。回到政治实践，不难发现，这种在各种条件均不具备的情况下进行的“反向民主”之所以能成功实现，很重要的因素是中国共产党的领导，选举的推动、选举条例的制定、选举的宣传与展开，以及最终选举结果的确认，都是在中共的直接指导下进行的。正是作为陕甘宁边区执政、领导核心的中共在全面抗战这一背景下，以极大的诚意、决心，全面筹划，鼎力推行，才能使落后条件下的民主选举得以推行，“党全面地和有效地推动人民的利益，保证个人和组织的适当自治……实现政党—国家民主(party－state democracy)”[1]参见[美]布兰特利·沃马克:《政党－国家民主与“三个代表”:一种理论透视》，吕增奎主编:《执政的转型:海外学者论中国共产党的建设》，北京:中央编译出版社，2011年，第96页。，这是反向民主得以实现的实践解释。

反向民主的经验尽管可贵，但其远非完美。对普通民众而言，自上而下推行的“反向民主”，存在着一个由陌生到逐步接受的过程。在早已接受新思想的革命者看来，作为民主步骤的选举理所当然，“可是这对于老一辈的人一定感到有些奇特，他们还记忆着过去的实际受人奴役的日子。他们大部分坐在那里，多皱纹的面上，带着被动的表情。然而我也能从他们的面上看出他们的思想:那就是对普遍人民的幸福感到关切的政府表示惶惑，不相信与感激的混合情感”[2]《陕甘宁边区见闻史料汇编》(第一册)，北京:国家图书馆出版社，2009年，第495页。。对于选举，民众还存在或多或少的误解，“许多人虽然参加了选举但并未认识到选举的重要，因而对投票采取马马虎虎的态度，甚至有的竟以当选认为是自己一种负担，而以选举别人作为对于被选举人的一种报复或惩罚”[3]《把乡选办得更好些》，《陕甘宁边区政府文件选编》(第六辑)，北京:档案出版社，1983年，第452页。。事实上，更多数的底层民众是抱着要么参与要么被疏离的心理投入选举的，因为，“谁会不积极参加呢?如果不参加选举，就等于被打倒了”[4]吴重庆:《革命的底层动员》，《读书》2001年第1期，第9—18页。。特别是在抗战这样一个大的政治背景下，不积极参加普选，即会被认为对抗战有消极态度，等同于政治话语中的不积极，进而与其他民众形成疏离。

不仅如此，反向民主化同样面临着另外一重危险，那就是“多数人暴政”[1][法]托克维尔:《论美国的民主》，北京:商务印书馆，2006年，第287页。，或极权化民主。林毓生认为，民主通常可以避免极权式独裁，至少人类尚未找到其他更有效的制度来防止极权式独裁。极权的民主是民主的病态。但是这种病只有在全民参政的普选民主观念出现后才能发生。近代全民普选参政的观念兴起后，始出现左派与右派以全民参政为借口来控制全民全部生活的极权民主。民主制度是为了维护自由，故表现为选举的民主仅仅是手段，而不是目的。因此，为了更好地实行真正意义的民主，在整个过程中必须要监督它，使它不致泛滥，同时，要努力使民主制度不断改进，使它成为更有效的，维护自由的手段。[2]参见林毓生《中国传统思想的现代转化》，北京:生活·读书·新知三联书店，2011年，第92页。反向民主尽管是一种可选的民主化路径，但它如果异化为极权民主，其后果也可能是灾难性的。事实上，延安后期政治的发展的一些现象，如整风、“抢救运动”等，也间接验证了普选运动下缺乏法治及自由保障的反向民主的脆弱性。例如在抢救运动中，非法侵害公民权的现象不时发生。当时在延安保安处工作过的师哲回忆:“(一次被叫到保安处)康生在名单上圈了200人，叫我们把这些画了圈的全部抓起来，我粗略地看了一下，名单中有‘师树德’的名字，我随口说出‘这是我四弟’，康生一把抓过名单，把师树德抹去了……我有些茫然，也有点疑惑他打的圈是有根据的还是随心所欲的。”[3]高浦棠、曾鹿平:《抢救运动始末》，香港:时代国际出版有限公司，2008年，第184页。这些事例虽然是个案，但已经说明，作为“反向民主”的普选运动，如果不能与现代化的国家制度相配合，还难以承担起现代民主对公民权、个体权利保障的本质要求，在特定条件下可能走向变异。

如果验之于西方的民主化理论或道路，民主之延安道路很明显存在多个悖论:第一，1937年的普选运动与西方国家典型的民主化模式截然不同，它是在民主所需各项基础条件成立之前所推行的，因此与西方经典模式相悖；第二，即使按照反向民主化的理论来解释，同样发现，尽管存在这样那样的问题，但在总体上，1937年延安的民主还是走到了稳妥、规范的路径上，反向民主所隐含的一些弊端并未造成严重后果，这又成为延安民主的另一个悖论。而透过这些悖论，也正可以看到1937年延安的普选运动带给我们的诸多启示，正如科恩所言:“民主的实质是社会成员参与社会的管理，它就是自治。”[1][美]科恩:《论民主》，北京:商务印书馆，1988年，第273页。故参与是民主的关键，广泛的选举正是最为主要的参与方式。看似反向民主的延安普选，实际上却践行了民主的这一要义。

尽管民主的先决条件极为重要，这类反向的民主化属于不完全民主，甚至有发生挫败和倒退的可能，但1937年延安的民主实践却说明，中国的民主化道路不同于西方经典的民主化道路，延安民主实践也很大程度地避免了“反向民主”带来的消极影响。民主所需的现代国家制度建立之前的普选，不失为是一条中国化的可以选择的道路，其取得的成效可圈可点。正如赛尔登指出，如果说土地革命大大地破坏了旧制度，那么选举运动就是迈向完整新体制和新社区的一步。选举激发人们对新的社会、经济、军事机构的兴趣和参与。选举运动提供了有效手段来传播信息，保证对官方政策的支持。因此，尽管当选的政府并非有最高权威，但这是迈向产生一个负责的、不贪污的和基础广泛的政府的“意义非凡的一步”。[2]参见[美]马克·赛尔登《革命中的中国:延安道路》，魏晓明、冯崇义译，北京:社会科学文献出版社，2002年，第128—136页。因此，延安的普选运动，既有解决抗战与建政的现实需要的一面，同时也是中国现代民主化进程的重要的早期实验，它为当代的基层民主发展提供了有益的历史经验。其中的重要经验是:民主化的次序或道路不可一概而定，而是需要根据一国的国情、社情、民情作出调整和适应。

五、延安道路与民主的中国主体性

今天谈及民主，总是与竞争性选举分不开，“选举”似乎成了民主的必然要义。但即使从西方自身的视角和民主概念的源头看，事实未必如此。乔塞亚·奥伯对“民主”原初含义的研究表明:在古希腊的意义上，民主的原初涵义是指公众在公共领域让美梦成真的集体能力(类似选举活动)，“多数决”是希腊那些民主的批判者刻意用来表达对民主蔑视的简称。[1]乔塞·亚奥伯:《“民主”的原初含义:做事能力，而非多数决》，欧树军译，《北大法律评论》第13卷第2辑，北京:北京大学出版社，2012年，第566页。因此，我们今天回顾延安的普选与民主历程，实际上是通过延安道路探寻中国民主的主体性。不可否认，延安自1937年夏天开展的普选运动，是在中国面临全面抗战的大背景下，为了动员和调动各方面的力量而展开的，因此具有十分特殊的背景与目的。尽管其直接的目标是为了更好地团结抗日，但仅仅将其理解为社会动员运动是不够的。可以发现，1937年的延安，通过普选运动，在社会相对落后，现代国家制度未完全建立之前，初步实现了基本的民主制度，它探索了在经济、文化落后的国家中如何开辟民主之路，既借鉴学习西方民主制度，又不是简单照抄照搬，而发展具有中国特色的民主制度。[2]参见李涛、张德友《中国共产党民主制度建设历史经验研究》，《政治学研究》2012年第3期，第32—40页。同时，1937年的普选实践，体现在民主化延安既有民主经典的一面，又有民主创新的一面，它的进行始终结合着中国共产党一贯的群众路线，“相信群众、依靠群众”，通过自上而下的民主实践，形成一种集中与民主、动员与参与的新“民主”，在抗战、革命等整体目标的规定下，群众主动介入政治、社会各个层面参与谋划提出自身的意见，以“主人翁”的姿态参政议政；[3]杨念群:《革命叙述与文化想象》，《读书》2012年第5期，第132—138页。政府领导人、决策者也需要主动深入到群众中去，积极听取群众意见，而不是被动等待群众前来参与。尽管没有完全脱离“指导、训练”的威权一面，但是民主制度的有益效用同样被发挥，特别是党的群众路线在其中发挥了重要的作用，它形成了一种决策者主动深入到人民群众中去的民主“逆向参与模式”[4]王绍光、欧树军:《超越“代议制”的民主四轮驱动》，《社会观察》2012年第8期，第20—24页。，这种上下结合的努力，本身即包含有“让美梦成真的集体能力”这样的民主原意。这一极其特殊的民主路径的选择是中国革命与建设历程中固有的，包含实用性效果考虑的“实践理性”的结果。这不能不说是中国近代民主发展史上宝贵的历史经验。

同时，民主本身应该是一种实践的过程，在这一过程中，普通民众的民主素养能得到塑造；民主未必一定在和平稳定的社会环境下产生，社会经济的发展水平、普通民众的受教育程度，甚至现代国家制度的建立也不一定是民主的必要条件。反向民主化也不一定就必然导致民主的庸俗化、低效化和无序化。换言之，民主虽然是现代人类社会的共同追求，但是，民主的发展模式却各有不同，并不存在放之四海而皆准的标准模式。一国的民主发展路径，必须要结合该国的历史、国情和现实综合考量，意欲移植他国的模式一劳永逸地解决问题，往往是行不通的。民主是一个过程，它虽是共同的追求，但追求的起点和道路各不相同，实现的形式也各有特点。被皇帝统治了几千年的中国怎么样能真正做到“人民当家做主”，实在不是一件容易的事情。只要从实际出发，融合中西之长，一定能走出一条自己的路。[1]詹得雄:《西方看不懂中国的民主》，《参考消息》2012年8月15日，第10版。在中国，尤其不应忽略的是浸淫已久的儒家文化传统，在儒家文化中，“公”是某种整体化的成人过程，其中，个体将他人切身之事完全视为己所关心之事，且以一种为整体的善服务的方式行事时，我们便进入了“公”的世界。民主之个人自由，不只是个体的自由，是指人与人、社会、国家的关系，即广义的群己观。[2]刘小妹:《中国近代宪政的文化基点:儒家群己观》，《政法论坛》2009年第6期，第97—99页。一种社群主义的民主观与西方原子化的个人主义民主观显然相去甚远，因此，这条路终会是一条有延续更有创新的道路，是一个缓慢的渐进过程，而很难一蹴而就。

发生于1937年延安的普选运动是一种反向民主，是政治民主的非常态发展，尽管我们可以认为它验证了民主发展的多种可能性，证明了政治民主的中国道路之可行，并可能成为今日中国民主实践的宝贵经验，但这并非意味着支撑现代政治民主发展的其他因素可有可无，也不应该认为随着经济的发展政治民主就会自动的生成，在今日中国经济蓬勃发展的历史机遇面前，同样应该注重培育政治民主的有利因素，这其中，法治精神和公民社会建设是尤为重要的部分。这也促使我们从1937年延安的普选运动中，不止要看到有益的经验，更需要避免历史的教训。唯其如此，中国政治民主化、现代化之路才能更为稳健地前行。

六、结语

延安时期，作为新民主组成部分的普选，是中国共产党探索民主中国道路的一次可贵尝试，这种尝试自中央苏区就已经开始，只是苏区时期是结合了土地革命运动，而延安时期则与抗战大局更紧密地联系起来，从而实现了苏区的“工农民主制”向普遍、直接、平等的全民民主制的转变。尽管这种民主的方式在今天看来类似于“反向民主”，而且还夹杂着民主本身之外的革命或其他政治、社会欲求，但其中蕴含的宝贵经验却不容忽视。从农民的视角看，这种自上而下的、动员式的选举，在初期常常令他们感到疑惑、不解，甚至有些抵触，但选举这一实践过程对民众的教育作用与积极效果也是显而易见的，因此，这也成为更高程度的民主活动最好的预演。当然，无论是苏区，还是延安，均是在一定区域内进行的小规模的民主“实验”，它较好地结合了中国共产党推行的群众路线的“逆向参与”制与农民自身的“民主传统”，充分运用宣传、教育等动员的技艺，经过普遍的选举，最终形成能广泛吸纳融合各方面不同意见的延安式“参议会”制度，因而成为一种有别于西方经典民主道路的颇具中国特色的民主形式，故此一民主化的进程，中国共产党起到了中坚的作用。当然，八十多年前的延安与今日中国的社会实际并不完全等同，因此延安经验也不可能被完全照搬。但是，1937年延安的主要表现为普选的民主实践留下的经验智慧仍值得重视，一方面，民主不应该是超越的、与社会完全区隔的，而是与社会发展紧密结合的，民主选举的过程可以与国家总体发展的阶段与战略相结合。另一方面，普选式的直接民主也为今日代议制民主的精英化趋向、与底层民众的隔离化趋向，以及基层民主的庸俗化趋向提供了历史的镜鉴，这对于当代推进社会主义民主与完善基层民主制度均不无参考价值。这些都应成为构建民主路径的中国主体性的有益因素。

(初审:杜金)

翻身:动员、反向民主与1937年陕甘宁边区普选

韩 伟[1]

1937年开展的陕甘宁边区普选运动，最初是为了结成更广泛的统一战线，团结抗日。延安的普选运动，是在经济、社会、文化较为落后的背景下展开的，因此是一种特殊的民主化经验，也代表了中国共产党早期实现政治民主的艰辛探索。以社会文化史的视角，借助“反向民主化”理论，可以对延安普选运动作出解释，它是一种法治、问责制、公民社会等现代民主条件未完全建立基础上的民主化尝试。以普选为代表的延安民主实践，融入了中国共产党的群众路线，又照顾到农民自有的民主传统，因此形成一种自上而下的结合了集中与民主，动员与参与的“协商式民主”，延安的普选运动及民主实践为中国的政治民主化提供了有益的历史镜鉴。

普选运动；群众路线；反向民主；民主政治；陕甘宁边区

本论文曾提交2012年“经济、社会与法律——理论与历史的连接”课程、清华大学2013年“跨学科求真沙龙”讨论，感谢诸位师友的批评及建议。本文亦是陕西省社会科学院2012年青年课题(12QN010)阶段成果。感谢黄宗智、李蕉、程雪阳、徐鹤涛等数位师友的点评及建议，感谢《中山大学法律评论》匿名审稿人的详尽意见。

[1] 作者韩伟，男，陕西省社会科学院政治与法律研究所助理研究员，中国人民大学革命根据地法制研究所兼职副研究员，中国人民大学法学博士，研究领域为中国法律史，代表作有《政治宪法学的一种解读》《习惯法视野下中国古代亲邻之法的源起》《民主政治的兴起与警察权的规范化——以陕甘宁为例》等，E－mail:hanweiany＠163.com。