欧洲国家的政府信息公开救济制度分析*

曹雨佳 周庆山

(北京大学信息管理系 北京 100871)

欧洲国家的政府信息公开救济制度分析*

曹雨佳 周庆山

(北京大学信息管理系 北京 100871)

通过研究国外的信息公开法律法规，全面介绍欧洲各国的政府信息公开救济制度，总结欧洲国家政府信息公开救济制度的三种机制：内部复审、外部复审、司法审查。以英国为例，分析了英国的政府信息公开救济流程。然后，分别以瑞典、法国、英国为代表，比较分析了外部复审机制的三种形式。最后，为我国的政府信息公开工作提出建议。

政府信息公开 欧洲信息公开制度 法律救济制度

1 引言

自1766年瑞典的《出版自由法》赋予报刊转载公文的权利，打开政府信息公开立法大门至今，伴随着世界各国民主法治的发展以及经济全球化的进程，制定政府信息公开法已逐渐成为一种趋势，被世界各国普遍接受。

目前，全世界已有约70多个国家制定并颁布了信息公开方面的法律。欧洲是世界上政府信息公开起步最早的地区，很多思想和经验对其他国家地区影响深远，欧洲委员会和欧洲联盟也在促使信息权被承认为一项基本人权、公众能够获取公共机构所掌握的信息方面做出了重要努力，因此，欧洲绝大部分国家如今都已确定了政府信息公开这一基本原则，并且在政府信息公开的立法和实践方面都累积了丰富的经验。欧洲国家在建立起了以信息公开法为核心的政府信息公开法律体系之后，纷纷开始本国的信息公开制度建设。其中，欧洲国家对信息公开的救济非常到位，建立了一系列内外部救济的方法对信息公开实现全方面、多角度的监督和救济，最大程度地保障政府信息公开。

2 欧洲各国政府信息公开救济制度

在法律的执行过程中，由于各方面的原因，总是会出现一些问题，因此，制定一套完善的法律救济制度，能够保证公民被损害的权利和权益得以保护和补救。政府信息公开法律也是如此，虽然欧洲各国普遍遵循“公开为原则，不公平为例外”的基本价值理念制定了本国的政府信息公开法，同时要求对于豁免公开的范围做出明确规定，并尽可能减少行政机关自由裁量的空间，尽力保证政府信息公开的顺利进行，但在实际工作中，政府信息公开工作在很大程度上还是依赖于工作人员的专业素质和价值判断，同时赋予了工作人员较大的自由裁量权，也就是根据抽象的信息公开规定和范围做出公开或保密决定的活动。而工作人员的主观判断中难免会带有一定的随意性。因此欧洲国家也采取了多种措施来保障工作人员能够专业有效地进行处理，包括强化培训，以及完善相关的救济程序，重点解决由于信息公开问题产生的纠纷和争议。

笔者对欧洲40个国家的信息公开法进行文本内容分析，并在相关资料[1]55的帮助下，总结出欧洲国家的信息公开救济制度，如表1所示。

表1 欧洲国家的政府信息公开救济制度*欧盟国家的相关信息主要来源于本文参考文献1，欧盟以外国家的信息由笔者搜集添加。

表1展示了欧洲国家实施政府信息公开救济的三种机制。第一种机制称为内部复审，如果公民对信息公开有异议，可以通过复审的方式，由一名与最初决定无关系通常是级别更高的行政机关员工对信息公开进行重新的审查，有些国家如芬兰、挪威等还规定一般要向做出决定的行政机关的直接上一级机构申请行政复议，对信息进行复审。第二种称为外部复审，也是欧洲国家比较普遍的机制，通过一个与政府机构无关的独立机构来实施信息复审，对信息是否公开进行重新评估和处理，并给出意见和建议。从表1可以看出，外部复审主要有三种形式，如瑞典、芬兰等国家采取的监察专员的形式，法国、葡萄牙、比利时等国家采取的管理委员会形式以及英国、爱尔兰等国家采取的信息专员形式，对这三种外部复审形式的特点和区别将在下文中具体分析。第三种机制称为司法审查，一般来说，当前两种方式都无法解决争议时，申请人可以向法院提出起诉，要求法院对信息公开与保密纠纷进行判决。

3 英国的政府信息公开救济制度

英国是欧洲国家中较晚实施政府信息公开的国家，但它却建立了一套完善的政府信息公开救济制度来处理信息公开还是保密的矛盾和纠纷，包括内、外部复审和司法审查，我们可以以它为典型代表来分析欧洲的政府信息公开救济制度。

关于内部复审，英国在Secretary of State for Constitutional Affairs’ Code of Practice on the discharge of public authorities’ functions under Part I of the Freedom of Information Act 2000(Issued under section 45 of the Act)[2]中有具体规定，当信息公开申请人对政府和公共机构做出的公开还是保密的答复不满的时候，可以申请由此机构内部一名与最初决定无关的，通常是级别更高的工作人员，对信息公开的申请进行重新考虑和处理，“无论在什么情况下，公共机构都应该给予对申诉调查中所提出来的事项的考察，对该案做出完全的重新评估”。外部复审则是由政府机构以外的独立的机构组织部门对申请信息是否公开进行审查的活动，在英国主要由信息专员和信息裁判所来实施。在内部审查结束后，先向信息专员提出申诉，如果信息公开的申请人或者公共机构对信息专员发出的提供信息的决定有异议的，可以再向信息裁判所提出申请，请求裁决。如果还是有异议的话，申请人可以求助于法院，根据英国信息自由法第59条的规定，如果公共机构的地址在英格兰或者威尔士，申请人可以向高等法院提出申请；如果公共机构的地址在苏格兰，则向苏格兰高等法院提出申请；如果公共机构的地址在北爱尔兰，则由北爱尔兰高等法院接受申请就法律问题进行审查。

英国的政府信息公开救济的流程可以从一个典型案例[3]来看。2005年英国《信息自由法》刚生效时，就有记者要求公开首相及议员在2001年至2003年的津贴报销细目，被下议院以涉及私人信息保密为由拒绝了。记者于是向信息专员投诉，信息专员经过长时间调查后，认为这项津贴的报销内容应该分为12个目录，以“绿皮书”的形式予以公开。下议院对此不服，通过下议院行政院向司法部的信息裁判所上诉，对此记者们也向信息裁判所提起交叉上诉，要求按他们的申请逐单逐据地详细公开。信息裁判所驳回了下议院的上诉，准许记者的交叉上诉。下议院被信息裁判所驳回之后，向高等法院提出上诉，但高等法院做出裁决，认为信息裁判所的裁决并不违法，驳回了下议院的上诉。法院结论说，津贴报销细目虽涉及个人私人住址等隐私信息，但在本案中有合法的公众利益足以支持其公开此信息。上述信息公开救济的流程(依申请公开部分)可总结为图1。

图1 英国的政府信息公开救济流程

4 外部复审机制的三种形式

前文研究表明，欧洲国家已经建立了一套完善的信息公开救济制度，包括内部复审、外部复审以及司法审查，用以处理信息公开与保密之间的矛盾。其中比较特别的是欧洲国家的外部复审机制，主要涉及到外部审查机构，这种独立性机构的成员主要是信息公开与保密领域的专家，并且有不同专业和行业之分，并且对相关行政诉讼判例有相当的研究，因此其在解决专业性、技术性较强的争议上有很多优势，是实施信息公开救济，解决信息公开与保密纠纷的最主要手段。

从前文表1我们可以看出，欧洲国家的政府信息公开外部复审机制主要有三种形式，即议会监督专员、获取行政文件委员会以及信息专员。下面分别以瑞典、法国、英国为例介绍欧洲国家信息公开救济外部复审机制。

4.1 瑞典的议会监察专员形式

议会监察专员是瑞典在1809年首创的一种权利保护与法律监督机制，对其他国家也有非常深远的影响。议会监察员代替议会对地方和区域性政府机构进行监督，并帮助协调解决申请人与政府机关关于信息公开还是保密的矛盾，监督政府机关是否遵守了信息自由和保密法的规定，保证公民的信息自由权不受侵犯，使申请人在与政府机构打交道时更有信心。如果议会监察专员在复审时发现政府机关官员错误使用了《出版自由法》和《保密法》，而还不到提出诉讼的程度，它可以向政府机关提出其认为应当如何处理公开还是保密的决定，并提出各种建议措施来矫正有关部分在信息公开保密审查上的问题。如果到了可以起诉的程度，它可以以公诉人的身份提起诉讼。

4.2 法国的获取行政文件委员会形式

法国的获取行政文件委员会是为了促进信息自由，寻求信息公开与保密之间的平衡，设立的一个独立的行政机构。获取行政文件委员会由11位来自不同领域和部门的成员组成，当公民与政府机构在获取行政文件上存在争议或纠纷时，公民可以在其申请被拒后两个月内向获取行政文件委员会提出申诉，而委员会会根据相关行政诉讼判例，就此行政文件是否可以获取在一个月内向当事人提供意见，同样，政府机关也可以对于某一行政文件是否应该公开的问题向委员会咨询。获取行政委员会的调查或咨询意见并不具有司法效力，仅仅是在公民将公开与保密的纠纷提交法庭之前先介入进行调解和咨询，但由于其专业性以及依照以往相关行政诉讼判例提供意见的特性，其咨询意见通常会被之后的诉讼中被法官认可和维持，所以在客观上享有一定的影响力和声望。如果公民对获取行政文件委员会的意见不满意，可以再向法院提出诉讼。

4.3 英国的信息专员形式

英国的信息专员和信息裁判所机制也是一个独立于政府机构以外的组织机构。信息公开的申请人如果对公共机关对信息公开申请的决定有异议，就可以向信息专员提出申请，请求信息专员审查公共机关对信息公开申请的处理是否符合《信息自由法》的规定。收到申请后，信息专员必须发布一个决定通知，如果存在违反信息自由法规定的情况的，此通知应当指导行政机构采取措施纠正问题[4]。如果对信息专员的决定有异议的，可以再向信息裁判所提出申请，请求裁决。英国的信息裁判所由数据保护裁判所更名而来，是介于行政救济和司法救济之间的第三方独立救济，和法院相比，其程序简单，办事效率高，收费也比较低。

4.4 三种外部复审形式的比较分析

法国的获取行政委员会和英国信息专员和信息裁判所都是独立于行政机构的外部专门性机构，但两者又稍有不同。英国信息专员的决定对于行政机关来说是有约束力的，如果没有按照信息专员的要求采取措施，信息专员将向法院通报；而法国的获取行政文件委员会仅是一个咨询机构，只能针对申请人的要求对行政机关关于信息公开结果决定进行调查或接受行政机关的主动意见咨询，其决定对于行政机关来说不具有约束力，而仅仅是建议的作用。瑞典的议会监察专员不是独立的专门机构，但也独立于行政机关，并且对政府机关的建议也有相当的约束力，议会监察专员能够帮助公民在与行政机构和法庭打交道的过程中享受到法律所赋予的权力。

5 欧洲信息公开救济制度存在的问题

虽然欧洲国家的信息公开救济制度是完善的，但在实施过程中，却不可避免地遇到了一些问题。

首先是救济的时间延误问题。大多数国家法律并没有对内部复审和外部复议的审查时间进行限制，这些过程都很有可能出现延误现象。当申请的信息可能与信息公开的例外相关或者涉及到公共利益标准等的利益检测时，行政机关还可以正当地使用更多的额外时间来复审和考量，有时甚至会出现多次延迟的情况[1]373，申请人要用很长的时间才能获得回复。根据2013年斯洛文尼亚信息自由中心对信息专员进行的一项调查[5]显示，信息专员对于申诉的回应时间最短3天，最长要花380天。

另外，在救济的具体实施上也存在种种问题。如果申请人对保密审查的结果不满，可以要求行政机关进行内部复审，但内部复审一方面是由同一机构人员执行，很大程度上会维持原判。只有在行政复议程序结束之后，申请人才能进入下一环节的外部复议，但外部复议一般是由信息专员、信息委员会等执行，其裁决不具有法律效力，有的如法国的获取行政文件委员会只有建议的作用，其判决不一定能获得有效执行。

6 结语

根据我国《政府信息公开条例》第三十三条规定，公民、法人或其他组织认为政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，可依法提起行政复议或行政诉讼。但在实践中，公民、法人或其他组织往往处于弱势地位，行政复议往往因为是内部再次审查，不仅时间拖沓，而且基本上对原决议予以支持。而行政诉讼费时费力，基本上也不是一般公民可以承担的。我们可以向欧洲国家借鉴，设立一个独立的机构来开展政府信息公开的救济，在对信息公开法相关法律的实施进行监管的同时，针对政府机关就某项信息是否应该公开提供咨询意见和理由，并对有关信息公开申请结果不服的公民提出的审查申请进行处理和救济，进一步推进我国政府信息公开的广度和深度，但在具体实施过程中要注意时间延误和执行有效性问题。

[1] 吕艳滨, Cater M P. 中欧政府信息公开制度比较研究[M]. 北京:法律出版社,2008.

[2] Secretary of State for Constitutional Affairs’ Code of Practice on the discharge of public authorities’ functions under Part I of the Freedom of Information Act 2000(Issued under section 45 of the Act)[EB/OL]. [2013-03-30]. http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.dca.gov.uk/foi/reference/imprep/codepafunc.htm.

[3] 英国：公开下院议员津贴使用案[EB/OL]. [2013-06-06]. http://www.ogichina.org/newsinfo.asp?newsid=2498.

[4] 托比·曼德尔. 信息自由：多国法律比较[M]. 龚文庠,译. 北京:社会科学文献出版社，2011:142.

[5] Information Commissioner of the Republic of Slovenia. Centre for Freedom of Information: First international survey of Information Commissioners shows concern over increased appeals and reduced resources[EB/OL]. [2013-05-25]. http://info-commissioners.org/index.php/blank-menu/279-first-international-survey-of-information-commissioners-shows-concern-over-increased-appeals-and-reduced-resources.

(责任编校 田丽丽)

TheReliefSystemofGovernmentInformationDisclosureofEuropeanCountries

Cao Yujia，Zhou Qingshan

Department of Information Management, Peking University, Beijing 100871, China

Based on a study of foreign laws and regulations on information disclosure, the current article gives an overall description of the relief system of government information disclosure of European countries, and classifies it into three kinds of mechanisms: inner censorship, external censorship and judicial censorship. Taking England as an example, it analyzes the process of its relief system of government information disclosure. Then, taking Sweden, France and England as representative countries, it compares and analyzes three forms of external censorship. Finally, it offers suggestions for Chinese government information disclosure.

government information disclosure; information disclosure system of European countries; legal relief system

*本文系国家社科基金项目“我国与欧美政府信息公开中信息安全审查机制及保障制度比较研究”(项目编号：11BTQ030)的研究成果之一

D922.1 G203

曹雨佳，女，1988年生，2011级硕士研究生，发表论文1篇。