美国政府信息公开过程中保密审查制度对中国政府的启示*——从法律法规内容分析角度出发

俞治朕

(北京大学信息管理系 北京 100871)

美国政府信息公开过程中保密审查制度对中国政府的启示*
——从法律法规内容分析角度出发

俞治朕

(北京大学信息管理系 北京 100871)

通过中美两国政府信息公开过程中保密审查制度的比较，从保密审查主体、保密审查过程以及保密审查内容三大维度进行分析，总结美国政府实践对国内法律法规内容制定的启示，包括保密审查主体需具体化、信息保密审查过程需进一步细化以及信息保密审查内容需更明确化。

政府信息 信息公开 保密审查 信息自由法

1 引言

继瑞典在1766年颁布《出版自由法》开创政府信息公开的先河后，美国颁布了《信息自由法》、《阳光下的政府法》等一系列法案[1]，为各国政府信息公开立法制度的建立提供了蓝本。2008年5月1日，我国也发布实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府信息公开过程中的基本要求等提供了切实的法律依据和保障。

尽管中美两国都颁布了相关的政府信息公开法律法规，对豁免公开的内容做出了相应规定，但是在现今国内政府部门信息公开过程中，由于政府信息审查主体单一等问题，政府部门不仅是信息的生产者、更是信息公开的审核者以及发布者，这就很难保证在信息公开以及保密审查两者之间实现恰当的平衡。

2 中美两国政府信息公开过程中保密审查立法情况

美国现行的规范政府信息公开的联邦法律主要包括《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《联邦咨询委员会法》以及《电子信息自由法》等。在保密制度方面，除《信息自由法》规定的豁免公开的事项外，政府部门还需要根据《国家安全涉密信息》、《统一商业秘密法》、《个人隐私法》等法案的要求对公开内容进行保密审查，确认信息安全可靠之后再对其进行公开。

美国政府实行联邦制，联邦政府下辖50个州和一个联邦直辖特区。宪法明确规定各州有权制定各自的宪法，有权选择自己的政府形式和地方制度[2]。因此，各州根据联邦政府制定的《信息自由法》法案精神，分别制定了规范其政府信息公开活动的法律法规，向公众提供州政府信息记录。

为了解美国政府在信息公开过程中信息保密审查制度，除美国联邦政府外，本文还选取了美国50个州中字顺顺序前20个州政府，通过20个州政府网站获得各州信息公开中的保密审查法律法规，其立法情况如表1所示：

表1 美国联邦政府和20个州政府信息公开过程中保密审查立法情况

同时，本文还选择了中国中央政府各项法律法规以及10个省市政府信息公开条例为内容分析研究对象，其具体立法情况如表2所示：

表2 中国中央以及10个地方政府信息公开过程中保密审查立法情况

3 美国政府信息公开过程中保密审查制度对我国的启示

政府信息公开保密审查的组织体系旨在确保保密审查的科学性、 有效性， 涉及政府部门的制度安排， 包括审查机构、 程序、 模式等内容， 本文针对中美两国政府信息公开中的信息保密制度着重从保密审查主体、 保密审查程序以及保密审查内容三大维度入手， 根据美国联邦政府以及州政府法律法规、 中国中央政府以及省市政府法律法规的内容提取上述三大维度中的编码要点， 实现对其法律法规内容的定量化分析， 通过对其内容要点的对比， 总结得出对我国政府信息公开过程中保密审查制度的启示。

3.1 中国信息保密审查主体范围需明确化

美国政府信息保密审查主体在联邦政府和州政府层面有很大的区别(表3)，联邦政府并不直接对州政府信息工作进行管理，仅对联邦政府行政机关以及政府委员会信息公开中的保密审查工作进行管理。而在中国，国务院办公厅不仅对中央政府信息公开中的保密审查工作进行管理，同时还统筹管理地方政府信息保密审查工作。

表3 中美两国信息保密审查主体比较

在地方层面， 美国州政府法律法规中对信息保密审查的主体规定更细化， 而中国地方政府参照中央政府规定对信息保密审查主体规定比较泛化， 例如美国州政府规定了学校、 自治机构以及非营利机构都必须遵守法律法规规定在信息公开过程中进行保密审查， 中国地方政府则以“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”为规定， 并没有进行具体的区分和列举， 而且某些企事业单位涉及国家或地方的垄断性较高的行业， 容易滋生蛮横价格和垄断暴利。

此外，我国政府在《中华人民共和国政府信息公开条例》附则中列明：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”[13]对于上述领域的公共企事业单位，我国政府仅要求“参照”《中华人民共和国政府信息公开条例》执行。2008年，北京大学三位教授王锡锌、沈岿、陈端洪曾向北京市发展与改革委员会等三大部门分别提交了三份政务信息公开申请，要求了解首都机场高速公路收费数额、流向等信息。虽然最后三位教授收到了相关部门的回复，但是回复只是明确表述了机场高速的投资总额及近四年来的通行费收入，并未对教授们提出的“贷款总额和收费资金去向”问题给予直接回应。同时，另一被申请人作为公共交通企业的首发公司却未给予任何回复[14]。我国在政府信息公开过程中保密审查主体规定方面的不明确给这类具有公共服务职能的企事业单位以信息不公开的“保护伞”，使得公众监管始终难以明朗化、透明化。

除政府部门之外，美国部分州政府对州法院和议会的信息保密审查制度也有所规定，但是中国政府信息公开过程中信息保密审查主体并没有涉及法院、检察院等执法监督单位，这客观上也造成了信息公开的主体缺口。

3.2 中国信息保密审查过程需进一步细化

从表4中美两国政府信息公开过程中信息保密审查过程的比较可以看出，与中国政府相比，美国联邦政府及州政府对审查过程的规定更加详细。

在申请方式方面，美国联邦政府及地方政府规定公众申请信息公开的方式包括电话、书面以及当面申请，中国中央政府及地方政府则规定一定要进行书面申请，并且要求填写申请书，可以通过现场申请、网上申请或者邮件/传真申请，不直接受理通过电话方式提出的申请，部分书写有困难的公众可以口头申请。可见，在申请方式方面，中国政府更倾向于书面材料备案的方式，但这也为公众进行信息申请公开带来了一些不便。

在受理机构方面，中美两国都设有专门的信息公开负责机构并配备有专门的工作人员，美国政府部门中设有Information officer或者Public record officer专门受理公众的信息公开申请，在我国则设有政府信息公开办公室负责处理公开事务。同时，两国也为公众提供政府信息公开方面的咨询服务，美国方面设有学生法律组织、报告自动生成工具以及政府信息获取部门咨询服务，中国方面则主要规定申请人可以通过电话咨询政府部门相应的问题。从其提供的服务内容方面来看，中国政府相对比较简单化。

在受理回复方面，美国联邦政府与中国政府在受理时间限制、拒绝请求说明理由以及去除例外信息回复方面规定的内容都比较一致，但是美国联邦政府多了一项“可不回复的例外机构”，这项内容在中国政府信息公开中并没有明确提及。

在受理收费方面，美国政府与中国政府相比多了“分类收费”以及“提前收费”两项内容。在分类收费方面，美国联邦政府以及州政府明确规定申请人处于公共利益维护的需要申请信息公开，应该对申请公开费用进行减免；如果申请人申请的材料需要电子化方式存储、录制则需要按照另外标准计费。中国政府在收费减免方面仅仅包括经济困难者，对于为公共利益而要求信息公开的申请者并没有相应的费用减免政策。

表4 中美两国信息保密审查过程比较

3.3 中国政府例外公开信息范围需明确化

从中美两国信息保密审查内容来看(表5)，美国联邦政府和州政府在政府信息、商业秘密、个人信息、法务信息以及教育科研信息等方面的规定比中国中央政府及地方政府规定更细致。

在政府信息方面，中国政府和美国联邦政府在国家安全这一大命题方面具有很强的共通性。除了美国联邦政府由于自身政体和国情所特有的内容外(如枪支特许信息、竞选)，中国政府与美国政府相比在政府信息方面仍然存在两方面的不足：①美国政府非常重视考古和历史遗迹这类文明遗产信息的保护，而中国政府没有做出直接的规定；②在公务员个人信息保护方面，美国政府明确规定保护公务员个人及其家庭信息，尤其对国家安全工作人员、执法人员，保护其姓名、家庭住址、配偶姓名、工作单位、子女姓名以及学校等信息，除上述人身信息之外，还明确规定公务员的退休金计划也属于保密内容。但是中国政府则缺乏这方面的规定内容，对公务员的个人信息没有明确的保护措施，因此出现一些骗子直接利用电视媒体、网站上曝光的公务员个人姓名以及家庭住址进行敲诈勒索。如2011年12月8日上午，化州市某镇委书记到市公安局网监大队报案，称在9月5日，突然发现自己在化州论坛因一些莫须有的“罪名”成了“红人”，多名犯罪分子化身网友在论坛上捏造事实发帖、灌水，对其进行诽谤攻击，且刊登了其大幅照片，造成极其恶劣的影响。他根据网上公布的联系方式与网站管理员王某联系，要求对方删除对自己恶意毁谤攻击的网帖，而王某则以帮其删帖为由，于9月7日敲诈了他5 000元。一个月后，该镇委书记在化州论坛网再次被炒作，无奈之下，他又给王某汇去2 000元“删帖费”。在该镇委书记报案后，茂名、化州两级警方共同破获了这起网络敲诈勒索案——3名犯罪嫌疑人通过在论坛恶意炒作负面信息从而勒索事主钱财[15]。因此，在网络环境下，政府信息中公务员的个人信息保护也应成为法律法规立法的重要内容。

在商业秘密方面，我国在《反不正当竞争法》中规定：“商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”[16]虽然我国对“商业秘密”做出了定义，但是并没有做出详细的内容规定，这直接导致定密范围过宽，使得政府部门在实际操作过程中一些本应该公开的信息却没有公开。如2013年3月，新疆石河子居民李翔向市环保局提出申请，要求全文公开环境评估报告，石河子市环保局在征询了报告中涉及的两家企业的意见后，认为公开环境影响报告书全文将对两企业的竞争地位造成损害，根据《中华人民共和政府信息公开条例》的具体规定“行政机关不得公开涉及商业机密、个人隐私的政府信息”，因此做出不公开环境评估报告全文的行政决定。李翔认为石河子市环保局仅凭两家企业的意见，就确认环境影响报告书涉及商业秘密而不予公开的行为违法，因此上诉至石河子市人民法院，法院一审判决驳回了原告要求“全文公开环评报告”的诉讼请求，但法院判决书也提出目前的法律实践对商业机密的认定标准过于抽象，缺乏统一的判断规则，这给行政机关处理政府信息公开带来困难[17]。

在个人信息方面，美国联邦政府的规定范围相较于中国政府更广泛更具体，例如，美国联邦政府规定婚姻状况、联系方式(包括手机号码、家庭电话)都属于信息保密范畴，不得随意公开。同时，美国政府规定个人的公共记录，包括考试成绩、图书馆借阅记录、纳税记录、捐赠记录以及健康记录等信息都属于信息保密审查的范畴。中国政府在这方面的信息规定还属于空白状态，尤其在考试成绩方面，由于国内应试教育的环境影响，校方尤其是各地高中都倾向于公布学生成绩，通过成绩排名公布的方式刺激学生更加努力地学习。

除上述区别之外，美国联邦政府还明确规定个人工资以及金融信息属于个人隐私，应当加以保护，但是对于参加选举的政治人物，法院方面却判定其不享有和常人一样的隐私权。在2002年美国共和党候选人选举时，共和党候选人奥巴马和杰克·瑞安最初的民意调查不相上下，但是瑞安离过婚，而随着选举竞争日益激烈，奥巴马支持者要求瑞安公开自己全部的离婚文件，瑞安一度拒绝。最后法院受理后判决——瑞安作为参选人不享有隐私权，文件必须公开。公开的文件让瑞安名声一落千丈，被迫自动退选[18]。

但是中国政府方面并没有对公务员个人信息的公开和保密范围做出明确规定，甚至由于灰色收入的存在，使得公务员个人收入的公开一直都存在广泛的争议。如2012年9月1日，湖北省三峡大学在校生刘艳峰向陕西省财政厅寄送政府信息公开申请表，申请公开在延安特大车祸现场“微笑”的陕西省安监局局长杨达才2011年度工资。杨达才因在“8·26”延安特大车祸现场“开口笑”受到网民的关注，后被人肉搜索发现其在不同场合佩戴多块名表，后又被指出其佩戴的眼镜要价超过10万元。刘艳峰以《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，凡涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的政府相关信息都应该公开为由，要求公开前陕西省安监局局长杨达才2011年度工资[19]。但是在20日下午，刘艳峰却收到陕西省财政厅特快专递回复，称杨达才个人工资收入事项，不属于陕西省财政厅政府信息公开范围[20]。官员个人工资信息究竟属于政府信息公开的范围还是属于个人隐私范畴，是应该公开还是应该保护。由于中国并未对个人收入以及经济金融信息进行具体规定，是否应该公开相应信息，目前国内还存在着广泛的争议。

除法律明确规定应该保密的信息外，我国国内对部分个人信息也实行保护政策，如彩票获奖者信息。2012年6月24日，双色球5.7亿元巨奖在北京市福利彩票发行中心开奖，全部奖金被一名男子匿名领走。而就在四天前，美国艾奥瓦州18名工人一起现身当地彩票中心，领取2.41亿美元巨奖。美国共有48个州发行彩票，除德拉瓦、堪萨斯、马里兰、北达科他、俄亥俄六个州允许彩票匿名领奖外，其他各州均要求中奖者公开个人身份[21]。但是我国却实行严格保密的制度，尽管国内公众对于获奖者产生种种疑问，但是北京福利彩票中心往往以保护当事人隐私为由拒绝回复。

除政府信息、商业秘密和个人信息之外，美国政府在法务信息和教育科研信息方面也都做了详细规定，而中国政府则以“追查刑事犯罪中的秘密事项”和“科学技术中的秘密事项”两项归纳代替。同时，由于国情的差异，两国在具体信息的保密和公开的处理方法上都有很大的差异。例如，在教育科研信息方面，美国政府明确规定“学生入学记录”、“学校教师学术成果评估”记录都属于信息保密的范畴。但是在国内，学生入学记录通过网络就可以获取，而学校教师学术成果评估属于公开评定的范畴。美国政府的规定与中国国内的实际处理有很大的差异。

可以说，国内对于保密审查内容的规定比较零散、不统一，不利于保证定密工作的权威与规范，且极易造成定密工作的随意性。因此，国内政府信息公开立法中保密审查内容需要进一步明确化。

表5 中美两国信息保密审查内容比较

4 结语

总的来说，美国政府在信息公开过程中的信息保密审查制度规定内容详细细致，对中国政府信息保密审查有一定的启示性，但是由于两国国情不尽相同，借鉴美国政府的处理经验的同时也需要结合中国的国情，避免强搬硬套，适得其反。

[1] 陈 虹. 论我国政府信息公开制度的完善[D]. 石家庄:河北师范大学,2010:1-2.

[2] 许崇德. 各国地方制度[M]. 北京:中国检察出版社,1993:56-57.

[3] 北京市政府信息公开指南[OL]. [2013-04-09]. http://zfxxgk.beijing.gov.cn/columns/1302/guideMenu.html.

[4] 上海市政府信息公开规定[OL]. [2013-04-09].http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node23 19/node13013/userobject21ai52732.html.

[5] 重庆市政府信息公开指南[OL]. [2013-04-09]. http://www.cq.gov.cn/zfxx/zn/.

[6] 天津市政府信息公开规定[OL]. [2013-04-09].http://www.tjzfxxgk.gov.cn/tjep/FLGDInfordetail.jsp?id=16.

[7] 辽宁省人民政府[OL]. [2013-04-18]. http://www.ln.gov.cn/zfxx/zfxxgk1/zfxxgkzn/index.html.

[8] 山东省政府信息公开办法[OL]. [2013-04-18]. http://baike.baidu.com/view/3744415.htm.

[9] 陕西省政府信息公开规定[OL]. [2013-04-18]. http://www.shaanxi.gov.cn/portal/xxgkgd.htm.

[10] 湖北省政府信息公开规定[OL]. [2013-04-18]. http://www.hbmzt.gov.cn/xxgk/xxgkgd/201211/t201211 20_141994.shtml.

[11] 江苏省政府办公厅信息公开指南[OL]. [2013-04-18]. http://218.94.123.119:8080/pub/jszfxxgk/zfxxgk zl/zfxxgkzn/201204/t20120422_8802.html.

[12] 广东省人民政府办公厅政府信息公开指南[OL]. [2013-04-18]. http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/ ?id=xxgkzn.

[13] 中华人民共和国国务院令[OL]. [2013-05-29]. http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm.

[14] 市交通委、市发改委就首都机场高速公路收费问题回复北大三教授[OL]. [2013-05-29]. http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2319&Clas-sid =4&ClassName=.

[15] 团伙建网站炒作负面信息多名公务员被敲诈[OL]. [2013-04-13]. http://news.qq.com/a/20120213/000227.htm.

[16] 中华人民共和国反不正当竞争法[OL]. [2013-05-29].http://www.gov.cn/banshi/2005-08/31/content_68766.htm.

[17] 新疆石河子小伙起诉环保局求公开环评报告被驳回[OL]. [2013-04-13]. http://news.china.com.cn/live/2013-04/10/content_19452740.htm.

[18] 涂子沛. 大数据:正在到来的数据革命,以及它如何改变政府、商业与我们的生活[M]. 桂林:广西师范大学出版社,2012:5.

[19] 大学生申请公开“微笑局长”工资[OL]. [2013-04-09].http://money.163.com/12/0903/02/8AENUE2000 253B0H.html?from=index.

[20] 陕西财政厅拒绝公开“表哥”杨达才工资[OL]. [2013-04-09].http://news.ifeng.com/gundong/detail_2012_09/20/17772645_0.shtml?_from_ralated#6467378-tsina-1-18840-c61ed62311c3e83ee6c7315bfe5cdb fe.

[21] 中美彩票信息制度大不同[OL]. [2013-05-29].http://www.mzyfz.com/cms/minzhuyufazhishibao/zhongdian/huanqiu/html/1253/2012-07- 16/cconten-4405 02.html.

(责任编校 骆雪松)

RevelationstoChinafromAmericanCrypto-CensorshipSystemofGovernmentInformationDisclosure:AnAnalysisBasedonLegislationTexts

Yu Zhizhen

Department of Information Management, Peking University, Beijing 100871, China

By analyzing the legislation texts of the crypto-censorship system of government information disclosure of the USA and China, the present article reveals what Chinese government can learn from America in such aspects as the subject, the process and the content of its crypto-censorship system. According to the comparison, the Chinese government should specify the subject, refine the process and clearly define the confidential content of the crypto-censorship system.

government information; information disclosure; crypto-censorship; FOIA

*本文系国家社科基金项目“我国与欧美政府信息公开中信息安全审查机制及保障制度比较研究”(项目编号：11BTQ030)的研究成果之一

DF31

俞治朕，女，1989年生，2011级情报学硕士研究生，发表论文1篇。