扩大房产税试点范围完善房地产税制改革

2013-09-23刘隆亨高慧倩

税收征纳 2013年11期

刘隆亨高慧倩

5月5日李克强总理主持召开国务院常务会议，研究部署今年深化经济体制改革重点工作，在工作部署和工作意见中强调指出：扩大个人住房房产税改革试点范围，是年内财税体制改革的重点内容之一。为什么要扩大试点范围，如何看待上海、重庆的房改试点，怎样扩大试点范围，已不再是研究、抓紧研究的问题了，而是箭在弦上加大力度扩大范围的问题了。

一、扩大试点是完善税制改革的必然趋势

（一）扩大试点是“营改增”发展的必然需求

积累改革经验的需要。积极稳妥扩大试点，是为了在全国范围内对征收个人住房房产税积累经验、凝聚共识，徐图进展。例如：如果再试点一些省会城市和计划单列市城市又称二线城市，进一步取得个人住房征收房产税的经验，并与上海、重庆大城市的试点经验结合起来，就会使经验更加全面。

财税体制改革的需要。“营改增”为财政体制改革提出了三个方面的问题，一是增值税作为共享税，在“营改增”过程中目前实行的是谁试点谁收入，并没有解决对增值税收入分享的问题，加大对房产税的改革和完善，有利于助推这个问题的最终解决。

替代原有营业税的需要。“营改增”后营业税就需要割尾巴，但是作为地方财政税收主体税种中的营业税消失后，只有把房产税完备起来并最后形成房地产税，“营改增”也才能发挥应有的效应。

（二）扩大试点是重建和优化地方税收体系的要求

构建地方税收体系这是“十二五”规划的目标。房产税历来在“十一五”、“十二五”规划中，以及历次全国人民代表大会决议中，强调要抓紧研究的地方税种。而从2011年1月1日起，经过上海、重庆两年多的试点在一定程度上体现了改革的方向，在一定范围内取得了一定的经验。而“十二五”规划强调逐步构建地方税收体系和赋予省级政府适当的税收管理权限，因此，只有抓住了房产税的改革和向房地产税的方向转变，才能最终构建和完善地方税收体系。历史的经验和税制发展的规律告诉我们，地方税收体系的主体税种必然是房地产税。

（三）扩大试点与国际形势及历史的经验不能脱节

1、房产税是世界各国(地区)普遍征收的一个税种。国外和港澳台地区房地产税制的情况对我国内地的改革颇有启示。根据对五大洲具有代表性和尽可能调查到的国家和地区有65个，征收房产税和类似征收房产税的情况是：房产税的名称，有16个国家为土地和财产税；有10个国家称为财产税；有9个国家叫土地税或地税或地产税；其他个别国家有的叫经营财产税、不动产购置税、个人财产税、土地和建筑税、房地产税。西方国家最早开征房产税的国家是英国，1690年英国按家庭中炉灶数目课征房产税，称为炉灶税，后又改为按房屋窗户课税，称为窗户税。法国1796年开征了门户税，持续了一百多年。房产税已成为发展城市基础设施和公共设施的重要来源，美国1986年房地产和占国家总财政收入的7.4%，在亚洲一些大城市房产税占地方财政收入的11%-40%之间，最低的雅加达占3%，最高的马德拉斯占54%。

2、房产税是一个历史性的税种。早在我国周朝时期就开始对房屋征税，以后各个朝代也在不同的程度上对房屋征税，如唐朝间架税，明朝塌房税，清朝末年的房捐等。新中国成立后，政务院决定在全国部分城市征收房产税，到1951年又把地产税与房产税合并为“城市房地产税”，1984年国有企业利改税和1986年改革工商税，国务院颁布了“房产税暂行条例”，房产税成为了一个独立的税种，到1993年12月深化税制改革时，房产税被保存了下来。

（四）我国房地产业的重大改革与目前的房产税不适应

我国房产业的重大改革与房产税是紧密联系的。在改革开放前后，我国是实行福利分房制度，也就是说按工作年限、级别对企事业单位的职工无偿地分配住房，后来过渡到按商品住房进行市场调节分配。随着城市的建设和第三产业的发展，房产税作为积累城市建设的资金来源和财产收入分配的工具就显得十分重要了。目前房产税不适应主要表现在三个方面，一是与市场房价不连接；二是对个人住房没有征收房产税；三是税费不分，税基被侵蚀。

二、房产税改革的几个重大问题的具体设想

（一）房产税征收的对象和范围，以及上海、重庆试点的不足

按照现行《房产税暂行条例》规定，房产税的纳税人是房屋产权所有人。凡产权属于全民所有的由经营管理的单位为纳税人：凡产权出典的，由承典人为纳税人；凡产权所有人、承典人不在房产所在地的，由房产代管人或使用人代为报交。实际情况是，曾在相当长的一段时期内，城市房地产管理部门，个人和华侨是纳税人。后来只是外资合资单位和外籍人缴纳这种税。目前，中外都适用。直到1993年实行分税制财政体制改革，房产税才作为一个独立的税种开始被重视起来。就征税范围来说这也只是对经营性用房和出租性用房征税，对个人持有的住房包括空置房，长期处于无税状态，但即便如此，仅上述两个方面的征税范围的税收收入也是很可观的。2001年—2005年房产税收入平均每年占地方税收总收入的3.6%，从2006年—2010年房产税收入平均每年占地方税收总收入的3.2%。

征税范围是房产税征税对象的具体化，但按照此次房改的要求，应着力解决在持有环节的房产税收问题。确切地说由营业用房地产扩大到非营业用房地产，既包括存量房房产，也包括增量房房产，将居民住房纳入征税范围，这也是对现有房产税长期缺欠的一个矫正。所谓存量房是指已经居住了的和闲置起来没有居住的房产。所谓增量房按照个人和家庭的需要而当年购置的房产。这两类房都必须征税，它是征税对象的简称，现在有人主张只征增量房的税，不愿征存量房的税，这是不公平的，因为不论是增量房还是存量房都是由国家的公共资源形成的，尤其是存量房，据统计约占整个房产的40%，并且为小数人所拥有。

由此可见，现行房产税的征税范围概括起来包括以下三个方面：一是个人或单位非居住性的营业性房产的征税；二是个人和单位出租的房产的征税；三是个人持有或保有环节的住房中，属于空置房产的征税。从前两个方面可以继续执行现有政策基本不变，而对第三个方面应施行新的政策。

以上海试点为例，上海的征税范围包括对在上海市居民家庭新购且属于第二套及以上的住房（住所）和非上海市居民家庭的在本市新购的住房征收房产税。

而在重庆市为个人拥有的独栋商品住宅和个人新购的高档住房，以及在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套房（含二套房）以上的普通住房征税。在重庆所谓高档住宅是指建筑面积交易单价达到上两年主城九区新建商品住宅成交建筑面积均价3倍（含3倍）以上的住房，这种对高档房的外延界定不清楚。

由此可见，上海和重庆对征税范围的缺欠是：重庆市征税范围限于主城区，没包括市辖县，也没明确主城区里面的农村住宅的税收问题，排除在外的市辖县存在大量的国有土地上的商品房造成税源的流失。上海市只征新增量房产，造成先购与后购之间的不公平，重庆市和上海市两市对非本市居民购买商品房，无法享有与本市居民购买商品房的优惠待遇，这种在保护本市居民住房利益预防外来人口扩张的立场出发在形式和实质上，也违反了税收公平的原则。

（二）税率设计和重庆、上海的试点做法

1、税率问题是涉及税收负担的轻重问题。我国现行《房地产税暂行条例》规定，依照房产余值计算缴纳的，税率为1.2%；依照房产租金收入计算缴纳的，税率为12%。实际适用税率为0.6%征收，出租房为6%。按照持有环节房产税的要求，为了实现公平税负，合理负担的原则，在税率的设计上，针对不同收入的人拥有不同类别住房，以及房产不同用途的功能作用，对房产税可采取有差别的固定比例税率或超倍累进税率，并附有一定幅度的浮动范围，适用这种比例税率。税率设计的强制性与灵活性，可使各地方政府依据当地房地产炒作的热度执行浮动税率，提高房产税对资源的有效配置，引导房地产市场有序发展，是很必要的。

2、上海在税率上与住房面积相给合，实行有差别的比例税制。也就是因房价高低分别暂定为0.6%和0.4%的税率。对其居民家庭新购且属于第二套及以上住房的，合并计算的家庭的全部住房面积，人均不超过60平方米（含60平方米）的，其新购的住房暂免征房产税。人均超过60平方米的，对属于新购住房超出部分的面积按规定计算征收房产税，同时按照实行的差别比例税制的要求，即对一般适用税率暂定为0.6%，但是对应税住房每平方米市场交易价格低于上年度新建商品住房平均销售价格两倍（含两倍）的，其税率可暂减为0.4%。

3、重庆税率设置，实行有差别的超倍累进比例税率。独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价，在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以上的住房，税率为0.5%；3倍（含3倍）至4倍的，税率为1%；4倍（含4倍）以上的税率为1.2%；对在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套（含第二套）以上的普通住房，税率为0.5%。

（三）房产税的管理体制与《房地产税暂行条例》的修订及法规的配套

1、房产税在税收管理体制中应属于地方税种。有人主张，鉴于房产税的重要性，是否可以将房产税改为共享税。我们认为没有这种必要。首先从国际上来看，大多数国家和地区，包括发达国家和不发达国家，也包括周边国家和地区，除了个别国家和地区把房产税当作中央税或中央与地方税之外，都把房产税当作地方税收的重要来源，归属于地方管理。其次，因为国家如今已经解决了两个比例不协调的问题（即财政占国民收入比例的不协调，中央财政占整个财政的比例不协调），中央已经有足够的财力进行宏观调控，而房产税税源分布广，比较零星分散，主要依靠地方税务机关组织力量进行征收。房产税作为地方税收，不仅可以壮大地方财力，更好地满足地方财政的需要，而且还可完善地方税收体系，发挥地方税务机关的积极性和创造性。

2、抓紧对现行的《房地产税暂行条例》的修订和上报全国人大完成法律程序。该条例已经实施27年了，社会情况发生了很大的变化，需要将房地产税改革的有关内容增加到现行的条例中，并上报全国人大常务会，授权和通过全国人大常务会完成立法手续，使该条例变成法律具有权威性。同时，还需要通过国务院专门制定相关的配套条例，包括制定房地产开发与交易条例、房地产企业经营管理条例、房地产开发流程管理办法、房地产业中介机构及资产评估条例、房地产违法处置条例等。要逐渐用法律手段来替代行政的、政策的、临时的办法，要把经济手段与法律手段、行政手段结合起来，在运用这三种手段的过程中要体现科学执政、民主执政、依法执政。只有这样才能为我国房产市场的有序竞争、健康发展奠定坚实的法理基础。

三、扩大和改革房产税与完善房地产的目标和步骤

积极稳妥扩大房产税试点，最终目标是由现在的个人房产的征税转为与城市土地使用税合并。所谓城市土地使用税，是指在我国城市、县城、建制镇和工矿区使用土地的单位和个人，以其实际占用的土地面积为征税对象征收的一种财产税。房产税只有与这种土地使用税合并，才能最后形成完备的房地产税。扩大个人住房征税改革的试点，目前还仅仅停留在个人住房的征税问题上，它并没有解决房产和土地的关系问题，因此只有把现在的房产税和城市土地使用税合并，才能真正成为房地产税。

对于房产税与城镇土地使用税合并为房地产税，其理由：一是这两种税有很多相似之处。从历史发展到现在有分有合而现在两个税都保存着并有好多相似之处，如：纳税人、计税办法、减免、征收管理很相似。二是从国际上看除少数国家和地区外大多数国家是把地产（土地）与房产合并征收的（如拿大、美国、哥伦比亚、尼日利亚、印度尼西亚等23个国家和地区）。三是从实际情况来看，房产和地产（土地）分不开。要调控房产也必须调控地产，要调控地产就必须调控房产。四是只有把这两种税合并成为房地产税，才能使这个税种承担地方税收体系的主体税种角色，成为地方财政的重要来源，才能真正替代营业税的地位，为地方政府进行基础设施建设和提供公共产品，打下良好的税政基础。

在时间安排上，可以与“营改增”同步。“营改增”在全国范围内五年完成，而房产税改革以及过渡到房地产税，也应当在五年内完成，完善房产税到房地产税的改革时间很紧迫，我们应当“一万年太久，只争朝夕”。