县域财政监督工作存在的问题与对策——以甘肃省灵台县为例

●卫京亮 杨义仓

县域财政监督工作存在的问题与对策
——以甘肃省灵台县为例

●卫京亮 杨义仓

财政监督是运用财政手段对财政分配活动进行的全过程的监管和督察，包括事前审核、事中控制、事后检查。财政监督的对象是政府机关、社会团体、企事业单位以及其他组织和个人对涉及财政收入、财政支出、财务会计、国有资本金管理等财政管理事项。财政监督的范围是各级政府预算和部门预算的编制、执行和结算情况；税收征管质量和解缴情况；预算外资金收支管理情况；国有资产的购置、处置情况；财政资金的分配、使用和管理情况；国库对预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算资金拨付情况；国有企业事业单位执行财务会计制度情况；财税机关执行财税政策、法律制度情况；政府采购计划执行情况等。监督方式主要包括监控、检查、稽核、制裁、督促和反映等六大方式。

县域财政监督处在我国财政监督的最末端，直接关系到民生、民主与和谐社会建设。随着我国社会主义市场经济的快速发展、公共财政体制的逐步建立和财政改革的深入推进，财政收入实现了从“取自家之财”到“集众人之财”的过渡，财政支出实现了从“办自家之事”到“办众人之事”的过渡，财政政策实现了从区别对象到国民待遇的过渡，所有这些变化都是财政运行格局公共变化的具体表现。按照公共财政的建设要求，未来财政的收支将立足于整个社会的公共需要，财政收支效益将覆盖所有城乡企业和居民。伴随着这一利益结构的变革和调整，国家投入到县域社会经济事务发展的财政资金规模日益扩大，收支绩效将立足于社会公平和以人为本，理财方式由收入分配型转向管理效益型，解决财政资金的安全使用问题已成为公共财政体制下财政工作的重中之重。近年来，甘肃省灵台县财政监督工作立足于“三抓三保”（抓收入、保运转，抓支出、保发展，抓监管、保安全）“两推进”（推进改革、推进管理）一提升（提升科学理财水平）开展工作，经过不断的探索、努力，为确保国家民生政策的贯彻落实和财政资金安全、合规、有效使用，促进县域社会经济事业健康有序发展作出了一定贡献。但是，由于受到机制体制等多种因素的制约，灵台县财政监督的职能作用发挥不够，与公共财政建设和财政“大监督”机制建设的要求还存在一定的差距。本文通过对灵台县财政监督现状和存在问题分析就加强县域财政监督思路和对策作以探讨。

一、财政监督现状及存在问题分析

灵台县历来十分重视财政监督工作，早在上世纪70年代就成立了机构层次较高的财政物价税收大检查领导小组办公室，专司财政监督工作。当时的“大检办”由于机构设置层次高，震慑力强，在查处违纪，规范县乡两级理财行为上发挥了极其重要的作用。后来，随着国家机构改革的逐步深入，行政职能整合，“大检办”被撤并，组建了现在的财经监督检查领导小组办公室，为财政局下属事业单位，继续履行专职财政监督职能。伴随着这一变革,现在的专职监督机构在职能定位上虽然没有大的调整,但受机构设置层次的制约,其执法震慑力和影响度有所减弱。近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，公共财政体系建立和逐步完善，财政管理由过去的收入分配转向管理效益型，为适应这一转变，灵台县在财政管理方面先后推行了乡财县管、部门预算、国库集中支付和公务卡、财政专项资金县级报账制等一系列改革，成立了政府采购管理、财政投资评审、国有资产和非税收入管理等财政监管机构。这些改革措施和监管机构的成立运行在加强财政资金监管，保障财税政策执行、严格预算管理、促进增收节支、维护财经秩序、防范与遏制腐败等方面发挥了应有的作用。但从财政改革发展对财政监督的更高要求来看，仍然存在着诸多短腿问题，需要我们进一步研究，归纳起来有以下六个方面：

（一）财政监督机制缺失，方式方法跟不上形势发展的需要

从现行财政管理现状看，一方面，财政收入、分配、监督三大职能在财政管理活动中呈“三驾马车”态势，监督的基本模式是事后检查，以检查取代监督。由此造成监督与管理长期脱节，这种被动监督模式使得监督的触角一直处于财政管理末端，难以形成寓监于管的财政资金全程动态监管和督察机制。另一方面，事后监督模式也使得监管方式比较单一，方法以突击性、专项性检查为主，没有真正把日常监督与专项监督、对内监督与对外监督有机结合起来，导致很多财政违法违纪问题既成事实后才被发现，监督成了事后的“猫捉鼠”，与事无补，财政监督预警与防范作用得不到有效发挥。

（二）财政监督作用发挥不到位，财政大监督格局没有真正建立起来

近年来，立足公共财政建设，各级财政围绕精细化、科学化管理，积极推进理财方式改革，不断强化财政监督和管理职能，初步建立起了涵盖所有政府性资金和财政运行全过程的监管机制，为提高财政资金绩效提供了有力保障。但是，从目前财政监管作用发挥现状看，无论是预算监督、国库监督，政府采购监督，还是专职监督机构的日常监督检查，都存在各行其事，“单打一”的问题，预算管指标，国库管资金，采购管购物，监督管检查，“铁路警察各管一段”，没有形成职能互补、配合有力、整体联动、循环监督的监管机制，影响了整体监督作用的发挥。从预算层面看存在重预算安排轻支出问效；从国库层面看存在重资金流向监控，轻使用监管；从政府采购层面看存在重采购管理，轻资金来源审查；从专职监督检查层面看存在重事后监督，轻事前参与和事中监控，财政“大监督”格局虽初具框架，但“大监督”效应没有真正发挥出来。

（三）财政监督检查存在执行难的问题

从财政监督的执法依据层面看，目前，财政监督检查的依据主要有 《会计法》、《预算法》、《财政违法行为处处罚处分条例》和省级《财政监督条例》等法律法规。这些法律法规虽然对财政监督执法行为的从程序和原则性作了规定，但对监督执法处理处罚方面的规定不够系统全面，财政监督缺乏具备国家约束力的法律依据。从财政监督执法的主客体层面看，财政部门作为监督主体，监督对象为国家机关、企事业单位、社会团体等，从行政地位是平级监督，其效能可见一斑。另一方面从具体实施监督检查的机构—财政专职监督检查机构，作为财政部门的内设机构去监督地位高于自己的单位和部门，难免会遇到“小马拉大车”的尴尬。从近年来财政监督检查处理处罚实际情况看，存在“查出问题容易，处理问题难”。一方面，面对地方保护、部门说情，多数问题被大事化小，小事化了，有些问题甚至于连纠错都做不到，何谈处理处罚。另一方面，现行财经法规对财经违纪问题侧重于经济处罚，而疏于对责任人的追究，容易形成犯了罚、罚了又犯的恶性循环，使本身就如履薄冰的财政监督处理处罚难上加难。

（四）财政监督成果转化运用不充分

从目前财政监督成果转化运用实际来看，一方面监督检查处理处罚不到位，监督的威慑力不强，由于受部门利益的诱惑，一些财政违法违纪问题长期处于屡查屡犯，屡禁不改的状态。另一方面，财政监督与管理的关系对接不到位，存在监管两张皮的问题，财政监督成果没有被很好地应用在财政管理中，使得一些财政违法违纪问题在财政资金分配和管理链条的各环节上得不到有效的制裁、达到“防患于未然”的目的。

（五）财政专职监督机构力量薄弱，履职能力有限

从现行机构设置层面看，财政专职监督机构为财政局下属单位，机构设置层次低，人员编制少，且受财政“两重一轻”（重收入、重分配，轻监管）管理习惯的影响，监督工作长期得不到重视。从专职监督机构领导班子配备层面看，作为下属单位领导职数限额少，配备层次低，多数情况下主要负责人未进财政局领导班子，对财政资金的申报、分配等情况不知情，存在“圈外”监督的问题。从保障机制层面看，财政监督没有专项经费，专职监督机构技术装备差，监管手段跟不上形势的需要。

（六）财政监督队伍素质有待进一步提高

长期以来，由于受传统理财习惯的影响，在财政内部，专职监督机构一直被视为可有可无的附属和应急力量，在人员配备上一直得不到重视，导致专职监督机构长期不能满编满员，人员流动性大，加之接受专业培训少，业务性不强，难以适应公共财政体制下监管工作的需要。从专职监督人员待遇看，随着国家对公务人员津补贴的规范，与财政专职监督部门职能相近的审计、纪检等部门的工作人员都相继享有了工作性岗位津贴，而财政专职监督机构由于受机构配置层次上的影响，至今没有明文规定，导致人员外流严重，工作积极性不高。

二、加强县域财政监督工作的思路和对策

针对上述存在问题和原因分析，结合县域财政管理和改革的迫切需要，围绕提高科学理财能力和成效，努力打造公平、规范的阳光财政，县域财政监督工作应从以下五个方面推进改革，强化监督。

（一）以构建财政大监督格局为目标，进一步深化管理体制改革，推进机制创新

一要从转变理财观念入手，树立监督就是管理的理念，做到在思想上重视监督，工作上支持监督，行动上狠抓监督，努力构建以监督促管理、向监督要效益的现代财政管理新思路。二要立足公共财政建设需要，全面推进财政内部管理体制改革，做到预算安排有评审、资金分配有依据、资金使用有监管，努力实现监督关口前移。三要以提升财政监督效能为目标，充分发挥财政监督机构牵头协调作用，将财政监督工作贯穿于财政收支的全过程之中，建立“日常监督、专项监督、内部监督”三位一体、全员参与的财政大监督格局。四要以改进财政监督方式为突破口，变被动为主动，积极构建参与式监督机制建设，充分发挥财政监督在实现财政资金“三性”（合规性、真实性、有效性）活动中的预警和防范作用。

（二）以现有“金财工程”为支撑，进一步加强财政监督信息网络建设，努力提高财政监督信息化水平

一要依托“金财工程”网络信息技术，建立和完善财政监督信息网络平台，在财政专职监督机构配备、安装电子化信息监督设备，设立专门网络监管系统，与财政各股室和各预算单位业务网络相对接，全面掌握财政资金在财政各股室内部、股室与股室之间、各使用部门单位的运行情况，实行动态网络监管。二要加强财税、财银合作，完成财政监督网络与税务、银行和国库间的横向联接，实现财政信息数据共享，利用网络资源和信息技术对财政资金收支、拨付、使用的进行跟踪监控。三要建立财政、审计、纪检信息监督互动平台，联通财政、审计、纪检监督网络端口，共享监督信息资源，对财政资金运行实行联合动态监管，要通过搭建财政监督与其他监督部门之间的网络互动平台，逐步推行非现场监管和实时监控等现代监督模式，全面实现财政监督工作网络化、监管手段信息化。做到日常监督全覆盖、专项监督抓重点、内部监督堵漏洞，确保财政资金使用安全、规范、高效。

（三）以推进财政精细化管理为抓手，进一步强化预算绩效管理

一要建立预算基础数据真实性审核监督机制，剔除预算水份，实现真正意义上的“零基”预算。二要建立健全部门预算编制审核监督机制，改革现行非税收入返还制度，对部门非税收入进行科学测算评定，纳入部门预算，做到收入统缴，支出统算，挤干“水份”，彻底解决预算单位收入来源不透明，单位与单位之间在财政资金分配上苦乐不均的问题。三要建立预算执行情况跟踪监督机制，财政专职监督机构要对部门预算执行情况进行年度审核，及时向财政部门反馈跟踪监督中发现的问题，为调整预算提供依据。四要建立预算绩效评价机制，将绩效评价纳入预算编制、执行、管理各环节，财政专职监督机构要会同财政部门有关业务股室，积极开展财政重大投资项目、各类专项资金使用情况监督检查，努力提高财政投资效益。

（四）以加强财政专职监督机构建设为突破口，着力推进事前预警、事中监控、事后检查的全程监督检查机制建设，全面规范财政权力运行

一要从机构设置、人员配备方面全面加强财政专职监督机构建设，合理设置机构，增加编制，配强班子，充实队伍，做到有权监督、有人监督。二要从保证监督工作必备条件方面加强经费和设备投入，在条件允许的情况下，为专职监督机构列支专门监督经费，配备检查车辆和专用检查设备，为专职监督人员发放监督津贴，做到有条件干事、有机制干事。三要从财政工作总体部署上重视监督工作，为监督工作留位子、压担子，做到监督先行。四要从财政管理机制体制创新上加强监督工作，将监督融入财政管理的全过程，努力构建寓监寓管的财政监督格局。

（五）以违规制衡机制建设为切入点，大力推进财政监督成果转化运用，进一步提升监督效能

财政监督效能体现在监督检查成果的转化运用上，成果不用等于没弄。一要按照“打铁先须自身硬”的要求，加强监督人员业务培训，努力提升专职监督机构监督检查水平，做到监督检查有力度，检查成果有份量。二要加强财政监督检查处理处罚力度，增强执法威慑力，做到检查敢于动真碰硬，处理处罚落地有声，违法违纪责任得到追究。三要建立财政监督检查成果反馈运用制度，对监督检查中发现财务管理混乱、资金使用效益低下、项目实施不认真的单位财政在资金安排等先期环节可采取核减预算、暂停拨款、扣减经费、收回指标、停报项目等制衡措施，做到事中控制。对管理机制体制方面的问题，要通过开展专题调研，分析成因，完善制度，做到堵塞漏洞，源头控制。对财政财务管理中存在的共性问题，要通过检查通报的形式，责令整改，达到标本兼治的目标。■

（作者单位：甘肃省灵台县财经监督领导小组办公室）