对会计师事务所进行行政监管的启示与思考——以苏沪两省市为例

●廖志华 龚敏红 覃荣平 罗居柳 文治国

开展注册会计师行业行政监管工作是《注册会计师法》赋予财政部门的一项重要职责。对于促进会计师事务所不断提高执业质量，有效发挥注册会计师行业在维护市场经济秩序，保障财政管理工作健康运行等方面所具有的积极作用。近年来，江苏、上海两省市财政部门不断改进会计管理工作，积极采取措施，认真履行行政监管职责，总结出了一套先进的做法。本文试从介绍苏沪两市的做法入手，探索改善我国会计师事务所行政监管的有效方式。

一、苏沪两省市履行会计师事务所行政监管职责的主要做法及成效

（一）财政监督机构与注协建立良好的沟通协调机制

苏沪两省市财政监督机构与注协不定期地沟通交流情况，互通信息。同时，将对会计师事务所执业质量的行政监管检查与行业自律检查结合起来，节约了监管成本，提高了监管效率。

江苏省：“横向联合、纵向联动”开展检查，一是执行“六统一、八联合”制度。即由江苏省财政厅监督检查局牵头，会同厅会计处和省注协共同组织，按照“统一领导、统一计划、统一布置、统一培训、统一检查力量、统一审理处理”来实施；在检查中充分体现“八联合”，即计划联合、培训联合、检查联合、审理联合、处理处罚联合、总结归档联合、成果应用联合、跟踪反馈与后续监管联合。二是采取省、市、县财政监督机构 “三级联动”的方式组织开展检查。由江苏省财政厅下文授权市县财政监督机构对会计师事务所实施监管职责，并采取交叉互查方式开展对会计师事务所执业质量检查。受委托的市、县财政部门组织实施检查后，由省财政厅统一进行复核审理和处理处罚。三是省市检查组按照“同步进点、分别检查”的原则，组织被查会计师事务所召开集中进点会议。在检查中依据被查事务所的自查报告等相关材料，评估事务所可能存在的制度风险和审计风险，从而确定检查样本。同时，通过联系点工作制度将省辖市和有关县的跟踪监控工作落实到具体责任人。

上海市：一是检查工作中互有侧重。监督检查局重点从行政监管的角度检查事务所的执业情况，注协则从事务所内部治理机制建设、职业道德准则、审计准则执行等方面检查事务所遵章守法情况。二是明确延伸检查事宜。注协在检查中需要延伸到企业核实相关问题的，可提请当地财政监督机构配合。三是相互通报检查情况并移交检查结果。注协对于检查中发现应予行政处罚的执业质量问题移交监督检查局处理，监督检查局对于检查中发现情节较轻的执业质量问题，移交注协进行行业自律处罚，二者相互补充，形成合力。

（二）建立专家人才库

苏沪两省市在对会计师事务所的日常监管过程中，十分重视对人才资料的积累，均建立了专家人才库，并根据监督检查需要充分发挥专家在实施检查和审理工作中的重要作用。

江苏省：一是建立审理专家库。专家库人员由注协、财政系统和会计师事务所的优秀人才组成，负责对监督检查局受理复核后的检查材料实施一般复核程序。二是实行查审分离制度。江苏省出台了《财政检查复核办法》，制定出简易复核程序和一般复核程序。由各级财政监督机构负责实施对会计信息质量检查的简易复核程序；由审理专家库中抽取的专业人员对会计师事务所执业质量检查实行一般复核，并召开会计师事务所检查项目复核会议，由各专家逐项审理。

上海市：一是建立执业质量检查人才库。通过注册会计师自荐和事务所推荐，选拔了一批职业道德良好、专业知识扎实、富有实践经验和对检查工作具有深刻理解的人员进入执业质量检查人才库。二是制定人才库管理办法。规定了检查人才库人员的条件、选拔流程、聘用方式及奖惩制度，明确了检查人员的责任和权利，规范了检查人员的检查行为。

（三）建立会计师事务所考核评价制度

苏沪两省市把考核评价制度作为促进会计师事务所完善内部治理、提高执业质量的重要抓手，不断健全对事务所的考核评价机制。

江苏省：财政厅专门成立了综合评价工作委员会，制定了评价办法、实施细则和工作指南，对事务所收入、人力资源、内部治理、质量控制与职业道德、党建等26项指标以分数来量化，计算综合得分并分类分级后，由省注协向社会发布评价结果。

上海市：注协开展对事务所分类管理考核评审工作，建立会计师事务所综合分析评价和分类监督制度，将事务所诚信建设、综合管理、执业质量等50项内容纳入评价范围，并对评为A类的会计师事务所进行公示。

（四）规范有序聘请会计师事务所参与财政检查项目

苏沪两省市对聘请外部人员参与财政检查工作都有规范的操作方式，以确保外聘检查人员的相对稳定和检查的质量。

江苏省：一是建立聘请外部人员所在机构备选库。由外部机构（含社会中介机构和其他专业机构，下同）向省财政厅提交书面申请，再由监督检查局对外部机构及人员的资质、从业情况、职业操守等进行审核，符合条件方可进入备选库。每年省财政厅根据财政检查的具体需求在网站发布聘请公告，进入备选库的外部机构才有资格报名参加检查。二是规范聘请外部机构及人员的条件和程序。规定聘请的人员必须具有与财政检查相适应的专业技能和资格，从事相关专业工作3年以上，并且职业道德良好。各处室经报批需聘请人员时，则由监督检查局采用抽签方式，从列入备选库内且申请参加某项具体检查的外部机构中选聘人员。三是统一聘请经费。厅办公室设立“监督检查专项资金”，由监督检查局管理使用，列入厅年度检查计划项目聘请外部人员所需经费，一般从该专项资金中列支的，不得由被检查单位承担。

上海市：通过政府购买公共服务方式选聘会计师事务所，由市财政监督检查局委托市政府采购中心具体开展。经过招标、投标、开标、评标、定标和公示阶段，选出内部管理规范、质量控制严格、行业考核优胜、诚信记录良好的会计师事务所以及道德素养高、专业能力强的注册会计师参与检查。

（五）实行双向延伸检查机制

苏沪两省市均将对会计师事务所的执业质量检查与对企事业单位（含财政专项资金）的检查双挂钩，即检查事务所时，抽查部分涉及该所审计的单位；检查单位时，根据需要延伸检查审计该单位的会计师事务所。

江苏省：一是将企业会计信息质量检查与会计师事务所的执业质量检查相结合，即在进行会计信息质量检查时，对发表不恰当审计意见的会计师事务所的执业质量进行延伸检查。二是在开展会计师事务所执业质量检查时，选择对相关单位会计信息质量进行延伸检查，以验证单位会计信息质量的真实性和完整性，强化监督检查效果。

上海市：通过政府购买服务方式委托会计师事务所具体实施对该市事业单位年度财务会计报表的审计工作，市财政监督检查局反向对会计师事务所检查工作质量、服务质量进行过程监控和事后考核评价，对发现违规的会计师事务所进行延伸检查，并采取相关处罚措施。

近年来，苏沪两省市财政部门积极开展了对会计师事务所的行政监管工作，不断加大监督力度，完善监督机制，取得了较好成效：一是有利于保障财政管理工作健康运行。通过对会计师事务所实施的双向检查，以及对参与财政检查项目的事务所进行考核评价等做法，把对会计师事务所的行政监管和财政监督的日常工作相互交叉、渗透，在充分利用会计师事务所的力量协助开展财政监督工作的同时，通过复核、检查相关会计师事务所的执业质量，充分发挥了注册会计师行业在维护市场经济秩序，引导社会资源合理配置，保护社会公众利益等方面的作用，从而保障了财政管理工作健康运行。二是进一步提高了检查成效和规避了监督检查风险。通过建立专家人才库和实行查审分离制度，可以使检查队伍相对稳定，检查力量有效保障，从而提高了检查质量和效率。检查报告请专家进行审议，有效规避了检查环节和处理处罚工作可能发生的行政执法风险。三是进一步增强了财政监督的威慑力和影响力。由财政监督检查局牵头，会同会计管理处、注协共同完成对注册会计师行业的监管，部门间分工协作，力量因此得到整合，从而增强了财政监督的威慑力和影响力。四是有力地促进注册会计师行业发展。通过对会计师事务所进行综合考评，起到宣传先进，激励先进的作用，鼓励和引导事务所规范完善内部管理机制，提升核心竞争力，形成行业自我发展和提升的良好激励机制。同时，事务所通过参与财政检查，积累了对财政专项检查的经验，在政府部门和企事业单位间也发挥了示范效应，搭建了政府相关部门、企事业单位购买会计服务的选择平台，科学引导企业及其他组织合理选聘事务所，有利于推动行业又好又快发展。根据综合评价结果对不同级别的事务所实施与其等级相适应的监管标准和措施，确定了重点检查对象，也进一步提高了行政监管效率和水平。

二、从苏沪两省市履行会计师事务所行政监管职责的做法得到的启示

（一）必须重视加强对会计师事务所执业质量监管

我国注册会计师行业发展起步晚，面临着执业环境不佳，执业质量内部控制体系不严等问题，特别是一些中小型事务所，普遍存在审计程序不到位、内部质量控制不严格等问题。苏沪两省市每年都组织开展对部分事务所执业质量检查，并以此促进其规范内部治理、严格执行审计准则、加强审计质量控制、完善职业道德建设，同时针对检查发现的问题，坚持以惩处少数、教育多数为原则，通过行业惩戒与行政处罚相结合的方式，惩处了违法违规的注册会计师及事务所，促进了行业的健康发展和事务所执业质量整体水平的提高。

（二）必须重视整合监管力量以增强监管合力

财政监督机构是财政部门履行对会计师事务所行政监管职责的职能部门，注协是注册会计师行业内部对事务所进行行业自律的部门，两个部门对会计师事务所肩负着共同的管理目标。苏沪两省市财政监督机构与注协注重加强沟通，密切配合，每年都不定期地召开联席会议，联合组织开展对会计师事务所执业质量检查，共同制订检查工作方案，统一实施检查，统一审理处理。按照各自的管理职责，对属于行业自律范围的一般违规问题，由注协进行行业惩戒；对重大的或者涉及违法的问题，由监督检查局进行行业处罚，有效地整合了监管力量，实现了监管资源共享，提高了监管工作成效。

（三）必须重视注册会计师人才储备

注册会计师行业是知识密集型的行业，从业人员较多，随着经济的发展，会计师事务所数量也不断增加，要了解掌握整个行业的基本情况、发展趋势，必须建立行业管理基础数据库。苏沪两省市均建立了完备的注册会计师及其事务所的基础数据库，注协与财政监督机构都能及时了解掌握各事务所的基本情况，并在此基础上，根据需要设立了注册会计师专家人才库。财政部门在开展会计信息检查，尤其是对会计师事务所执业质量等专业性要求较高的检查时，现有财政监督人员的专业知识尚无法完全满足检查需要，从专家库中选择专家对检查人员进行检查培训、参加检查，对检查发现的重大问题由专家进行集中审理，可以有效地解决财政检查人员对注册会计师业务不够熟悉、对问题把握不准等问题，从而使行政处罚更加恰当，从而有助于树立行政处罚的权威性和威慑力。

（四）必须重视利用会计师事务所的专业优势参与财政检查

随着财政收支规模的扩大、支出结构的调整以及财政改革和管理的不断深化，财政监督机构人少事多的矛盾更加突出，特别是对一些专业性较强的专项检查工作，财政监督机构人员存在着专业知识薄弱的局限性。苏沪两省市通过政府购买服务的方式，在开展会计信息质量检查、财政专项资金检查、部门决算报表检查等专项检查时，聘请综合评价排名较好的会计师事务所或者专业能力较强的注册会计师来参与，充分利用注册会计师的专业优势和人员力量，有效地解决了财政监督人员力量和能力不足的问题，使财政监督工作取得了显著成效。

（五）必须重视建立健全综合评价体系

综合评价是对会计师事务所的业务收入、人员力量、执业质量、职业道德建设等方面的综合考核，是鼓励事务所做大做强的重要举措。苏沪两省市把对会计师事务所的综合评价作为规范事务所内部治理和严格执业质量控制的重要抓手，制定了对会计师事务所的综合评价办法，每年都对事务所进行综合评价排名，并公开排名情况，对排名靠前的事务所在业务上给予扶持。如在政府购买事务所服务的招标中，设定条件规定综合评价达到一定级别的事务所才能参与竞标。通过对综合评价体系的建设，促使会计师事务所争先创优，鼓励事务所做大做强，从而促进注册会计师行业又快又好发展。

三、依照苏沪经验改进各地会计行政管理工作的方式

（一）夯实对会计师事务所管理的基础工作

业务报备是了解掌握会计师事务所基本情况、业务开展状况的基础管理手段，建议一是进一步完善会计师事务所业务报备制度。要求事务所严格执行该制度，按规定时间及内容在业务报备系统中真实、完整地填报有关材料，使财政部门及时了解掌握当地会计师事务所的发展状况，有针对性地对事务所进行指导和监管。二是在完善业务报备系统的基础上，建立注册会计师专家库。选择一些在行业内有影响、具备较丰富的执业经验、业务水平高的注册会计师作为专家进入人才储备库。在开展财政检查，特别是涉及会计师事务所执业质量检查时，从专家库中挑选人员参与检查或审理工作，一方面可以有效地弥补目前财政监督人员专业知识的局限性，提高检查工作的质量和水平；另一方面可以避免因对会计师事务所行政监管执法不当、判断偏颇而可能引致的监管风险。

（二）建立联席会议制度

对会计师事务所的行政监管与行业自律的管理职能相辅相成。财政部门作为注册会计师行业的主要行政监管部门，需要及时了解行业发展动态、熟悉行业情况；而注协作为行业自律的管理者，掌握大量的事务所基本情况资料和行业动态情况。为此，建议进一步加强行政监管与行业自律的合作，加强相互之间的沟通与协调，财政部门的监督检查局、会计管理处与注协应建立联席会议制度，一是注协定期将日常监管信息、行业动态、行业惩戒情况等事项向监督检查局、会计管理处进行通报。二是监督检查局将行政处罚情况及时告知会计管理处、注协。三是监督检查局与注协每年应联合开展会计师事务所执业检查，统一制定检查方案、统一实施检查、统一审理，以避免重复检查，提高监管工作成效。

（三）进一步加强会计师事务所执业质量监管

对会计师事务所执业质量的监管是财政部门行政监管的重点。按财政部提出 “对非证券资格会计师事务所要每五年轮查一次”的要求，每年需对20%左右的会计师事务所开展执业质量检查。为此，建议各地财政部门在每年开展会计信息质量检查时，应与会计师事务所执业质量检查结合起来，一是检查单位时根据检查发现的问题延伸检查为该单位出具审计报告的事务所，检查事务所是否如实披露单位存在的问题。二是检查事务所时，对事务所审计底稿中检查程序不完善的单位进行延伸抽查，以结果反证事务所出具的审计报告类型是否恰当，通过双向延伸检查方式，促使事务所提高执业质量。