完善乡镇财政监督的方法研究

◎王 黔 邵 霞

乡镇财政贴近一线、贴近群众，是最基层的一级财政，是财政工作体系的基础。近年来，随着国家财政体制改革与发展，各地扎实推进基层财政科学化精细化管理，逐步健全乡镇财政监管机制，强化乡镇财政监督职能，切实做好各项财税政策贯彻落实和资金管理使用的监督检查工作。与此同时，随着经济增长强劲，（县）镇两级财力日益扩大，惠农投入也在不断扩大，乡镇财政监管面临的任务越加繁重。亟须乡镇财政监督工作跟进。

一、乡镇财政监督存在的问题

笔者经过深入走访调查，了解到目前基层乡镇财政监管工作开展情况总体较好。但在思想认识、职能定位、监督实施、队伍建设等方面尚存在不少薄弱点，影响和制约了乡镇财政监督职能作用的发挥。具体来说，主要表现在以下几个方面：

（一）对加强乡镇财政监督的认识不够

有的乡镇干部误认为乡镇财政所职能主要是组织收入和统筹安排支出，只要做好账不出错，反正乡镇财政资金少，盘子小，花钱紧，监督不监督无所谓；有的抱着事不关己、高高挂起的消极思想，认为只要做好自己分内业务核算工作，自己把握好自己，监督反而会得罪人、惹人怨，多一事不如少一事。

（二）乡镇对财政监督的职责自身定位不准

有的乡镇干部错误地认为财政监督是上级财政部门的职责，与乡镇财政所关系不大。比如，惠农专项补贴资金是上级财政下拨的，这方面的资金应由上级财政部门监管，乡镇财政所没有必要管得太宽。更有少数乡镇从地方利益出发，认为能够取得上级财政补助资金已属不易，使用上打点擦边球无所谓，主观上不愿意接受监督。

（三）少数乡镇财政监督实施不到位

财政监督和内部控制制度虽然已经制定，但在实际工作中执行不严格，仅仅是“写在纸上，贴在墙上”。这一问题突出表现在以下三个方面：1、制度形同虚设。如支出审批不能完全做到“一支笔”；“白条”报账时，有些会计认为，负责人都批了，不敢不报。2、财政票据管理不严。行政事业单位结算凭证成为“万能票据”，比如：计生办的社会抚养费、村建科的建房押金、集镇办的垃圾处理费等等，用行政事业单位结算凭证。导致坐收坐支、部门负责人占用票款等现象多有发生。3、预算编制、执行较随意。预算编制时估算，预算调整只是形式上报经乡镇人代会批准，在执行预算过程中，基本不按批准的预算执行，随意性较大。例如：招待费居高不下，为了规避预算中的招待费的定额，有的乡镇将招待费记入“会务费”、“招商引资”等方面报支。

（四）少数乡镇财政队伍力量配备不足

目前，乡镇财政所人员少、工作多、任务重的矛盾较为突出。有的乡镇财政所缺编现象严重，只有所长和副所长是正式人员，会计人员或从其他部门借用的，或使用临时人员，导致其管理混乱，缺乏有效的监督制约机制。有些乡镇采用“包账”，由电脑公司代为记账，由于不懂账理，出了问题很难处理，资金的来龙去脉也没有人能解释清楚。近年来，国家财政资金对“三农”反哺力度不断加大，大量资金投入到乡镇、村、社区和农民手中。发放入户的财政补贴资金有数十种，名目较多，每项资金都涉及千家万户。从登记核实、数据录入到发放兑付，牵涉的工作量较大，当财政所人员忙不过来时，只能协同或借助乡镇有关业务科室、事业单位采集部分数据，导致对部分资金的监管力不从心。例如一次财政检查中曾经发现，某乡镇财政所在发放春节困补资金时，因临近春节人手紧张，将应该由一折通向500多户打卡发放的10多万元资金，改由村会计代领代发，违反了一折通直接支付的管理规定。少数乡镇财政所一人兼多个岗位，平时将会计核算业务做好已比较吃紧，客观上腾不出精力抓好监督。还有的乡镇政府在抓中心工作（比如招商、创建、拆迁等）时，经常临时抽调财政干部去搞突击，造成财政所工作运转非常困难，财政监督无人无力过问。

二、改善乡镇财政监督工作的方式

针对目前乡镇财政监督缺位的问题，笔者认为，如何强化乡镇财政监督，可从以下几方面着手：

（一）进一步提高对乡镇财政监督职责的认识

财政管理强调科学化精细化，确立的是以预算编制、预算执行、绩效评价、财政监督构成“四位一体”的理念。具体来说，就是把预算编制作为财政科学化精细化管理的根本基础，把预算执行作为关键环节，把绩效管理作为重要目标，把财政监督作为有力保障。“四位一体”的四个环节是有机整体、缺一不可。财政资金运行必然离不开财政监督。乡镇政府的主要职能是公共服务、社会管理。乡镇财政所理财服务与监管两者不可分割，应将财政监督应寓于财政管理之中。因此，财政监督不是无所谓，而是不可或缺。《会计法》第27条规定，“各单位应当建立健全本单位内部会计监督制度。”2012年2月修订的 《事业单位财务规则》，新增设“财务监督”一章。强调事业单位应实行事前、事中、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合，并建立健全内部控制制度、经济责任制度等监督制度，依法接受监督，这体现了对乡镇财政管理制度建设及加强乡镇财政监督的明确要求。

（二）进一步加强乡镇财政资金运

行内部监督

内部监督制度是财政资金运行的稳定器。乡镇应进一步完善财政内部管理和控制制度，并严格加以执行。按照《会计基础工作规范》、《财政总预算会计制度》的要求，应落实总预算会计、预算单位会计、财政国库集中收付中心会计、稽核监督等岗位责任制，确保各岗位运转严谨、高效。按照财政国库管理和银行账户管理有关规定，加强对国库单一账户、财政专户、零余额账户等的管理。按照国库集中收付制度规定，规范财政资金收付管理流程，将所有财政资金收付纳入信息系统管理中，以实现资金收付各环节之间有效制衡。加强财政所内部监督检查，实行预算执行动态监控机制，严格监督专项转移支付资金拨付情况和乡镇本级财政资金使用情况。在保持相对稳定的基础上，对会计人员进行定期轮岗。充分发挥专职、兼职财政监督员的作用，对账户管理、财政资金管理、会计核算等日常工作实施定期检查和不定期抽查，不同岗位之间开展业务互查。

（三）进一步完善公示制和抽查巡查制

近年来，涉农类、民生类财政专项补助资金日趋增多，资金面广量大。积极推行阳光财政，借助社会力量，自觉接受舆论监督，是加强惠农资金监管的有效途径。根据财政资金的类型和特点，实行分类监管。财政涉农补贴补助资金，全部纳入“一折通”平台管理；乡镇本级预算管理的资金，全部纳入乡镇财政国库集中收付平台、会计核算中心平台管理；建立专项资金监管机制和监管平台；严格专户管理制度，完善财政直接支付制度。此外，乡镇应切实做好有关涉农类、民生类财政专项补助资金公开公示工作，认真贯彻实施相关文件精神，及时、准确、完整地公开有关专项补助的资金项目。内容包括政策依据、资金来源、发放标准、发放形式等，方便群众查询。真正做到有关涉农类、民生类财政专项补助资金“分配到哪里、公开到哪里”。乡镇财政所应对公开公示的情况记录保存，建立档案备查。

此外，乡镇财政所应发挥就地就近监管优势，根据职责范围，加强抽查或巡查，准确掌握有关涉农类、民生类财政专项补助资金的发放情况、财务管理情况，针对公开公示和抽查发现的问题，及时抓好整改并向上级财政部门报告相关情况。上级财政部门可重点选择部分资金进行抽查巡查，发现问题及时反馈乡镇并严肃依法依规处理。

（四）探索试行特邀乡镇财政监督检查员制度

乡镇财政资金重点投入在农业、水利、村庄建设和社会保障等各个方面。如何强化监管，财政所了解和掌握的资金使用信息往往狭隘、有限，从而制约了监督检查的深入开展。加之乡镇政府职能科室、基层站所自身都具有一定程度的监管职能。为进一步增强乡镇财政监管合力，构建乡镇财政资金安全防护网络，形成多方参与、齐抓共管的良好格局，可探索试行特邀乡镇财政监督检查员制度。乡镇党委政府可明确由财政所牵头，从乡镇机关科室、基层站所中，如镇纪委、审计所、民政科、经济服务中心、水利站等，以及市、镇两级人大代表中，择优聘请部分德才兼备的同志为特邀财政监督检查员，充分发挥他们开展农村经济业务频繁、掌握资金使用情况较多的优势，充分利用他们积极宣传财政法律法规和政策，自觉维护财经纪律；及时反馈群众意见和建议，反映与乡镇财政工作有直接联系的社会热点和群众关注的焦点问题，提出改进财政监督工作的意见和建议；协助财政所就相关监督检查事项开展工作。从而进一步提高乡镇财政监督检查的综合效能。

（五）扎实开展对乡镇财政收支监督检查

深入贯彻实施 《财政部门内部监督检查办法》，财政部门应加大力度，综合运用日常监督和重点检查方式，加强对乡镇财政所的业务监督检查与指导。其中对乡镇财政所派驻检查组实地检查实行“两年一查”的方式。结合近年检查出的共性问题，可重点关注以下方面。

1、乡镇预算编制、预算执行情况。

提高预算编制的完整性、科学性和统一性；预算编制从单位开始，逐级编报；健全预算执行机制，强化预算约束。

2、乡镇财政国库集中收付运行情况。深入推进乡镇财政国库集中收付制度改革，全面建立规范的国库集中收付运行机制。

3、政府经费支出情况。严格支付方式和支付程序，严格内控制度，加强关键岗位、关键环节的风险控制，严禁坐收坐支及违规大额提现等情况。

4、行政事业单位财务核算和资产管理情况。严格执行财政总预算会计制度、行政事业单位会计制度，按照会计基础工作规范化的要求，统一会计账簿设置，规范科目使用，规范会计核算；制定乡镇行政事业单位各类资产的购置审批制度、资产采购制度、使用管理制度、资产处置和报废审批制度、资产管理岗位职责制度等，规范和加强单位内部的资产管理工作。通过有针对性地重点检查，准确查找出管理中的不足和问题，及时给予业务辅导，促进乡镇财政所提高规范化管理水平。

（六）着力提升乡镇财政干部队伍建设水平

加强乡镇财政监督工作，必须紧紧依靠财政干部，为此，必须切实加强队伍建设，合理确定乡镇财政所的规模、人员编制，配齐配足力量以确保财政所工作的正常运行。要采取有效措施，切实解决好机构、岗位不健全或不符合依法行政要求、人员偏少和结构老化等问题。同时，乡镇政府要统筹安排，在财政所人手紧张的情况下，减少岗位外的任务分派，减少财政干部外借，确保有足够的精力做好本职业务工作。对于人员紧缺的财政所，乡镇政府可从机关公务员、事业单位在编人员中统筹调剂财经专业、工作作风扎实的同志，安排到财政所工作。上级财政部门应高度重视乡镇财政所建设，争取编制管理部门的理解和支持，安排召录部分公务员充实到乡镇财政队伍中。

为适应新情况、新任务，要大力提升财政干部的能力与素质。财政部门应经常组织专题培训、参观交流、业务研讨、案例分析等活动。多途径、多形式，提高乡镇财政干部的财政业务水平和法治理念。重点强化近年来乡镇预算管理、国库收付改革、政府采购、资产管理、农村社保、财政支农、农桥建设、乡镇财政就地就近监管、财政信息公开、廉政建设及作风建设等方面新内容新业务，帮助乡镇财政干部提高业务本领，筑牢思想防线，确保财政干部和财政资金“双安全”。