四川革命老区生态文明建设中的利益协调机制研究

2013-09-18丁竹

四川文理学院学报 2013年6期

丁竹

(四川文理学院校办公室，四川达州 635000)

党的十八大报告把生态文明建设纳入“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，学界对生态文明建设在前期研究成果的基础上开展了大量拓展性研究，但专题研究革命老区生态文明建设的成果较少，从利益协调的视角研究老区生态文明建设尤其是专题研究四川革命老区生态文明建设的成果暂无发现。老区生态脆弱敏感，经济社会发展滞后，生态文明建设有其特殊性。在已有研究成果的基础上，本研究基于四川革命老区生态文明建设的重要性和特殊性，拟构建利益协调机制，从利益协调机制的基本原则、实施主体、作用客体、制度建设和最终目标四个维度，对四川革命老区生态文明建设展开立体、综合研究，以期能为老区在生态文明建设进路中整体规划、动态协调、统筹兼顾主客体利益，走上全面协调可持续发展道路提供借鉴。

一、四川革命老区加强生态文明建设的重要性

(一)是国家生态安全屏障建设的需要

我国地处帕米尔高原的东部，地势由西向东逐渐降低，因此绝大多数河流都是由西向东流淌。四川地处我国西南部、青藏高原东南缘，是长江的重要水源地和涵养区，其独特的区位特质，成为长江上游生态屏障、“中国半壁江山的水塔”、“生物多样性宝库”，四川生态建设情况直接关系到长江流域乃至国家的生态环境安全和可持续发展。［1］四川革命老区区域面积25.5万平方公里，占全省的51.8%;总人口4168.6万人，占全省的46.4%。①老区生态资源丰富，是长江上游生态屏障的重要组成部分。

(二)是四川生态省建设的需要

2000年，四川省委、省政府高瞻远瞩，筹谋推进建设长江上游生态屏障的重大举措。2006年颁布《四川生态省建设规划纲要》，规划生态省建设的指导思想、基本原则、建设目标、建设区划、基本体系、主攻方向及保障措施。2007年，“生态省建设”写入四川省第九次党代会报告，作为四川经济社会发展的重大战略全力推进。四川人民奋力建设美好家园，通过大力实施天然林保护、湿地保护恢复、防沙治沙等生态建设重点工程，使全省三大生态系统的生态状况持续改善。2012年，全省森林面积2.57亿亩，比2002年的1.86亿亩增加38.5%，居全国第四位;森林覆盖率35.3%，比2002年增加9.8个百分点。50%的自然湿地得到有效保护。治理沙化土地18万余亩，沙化蔓延趋势得到一定遏制。［2］但老区生态环境总体脆弱，多数地处“秦巴山区灾害分布区”、“四川盆地东部大暴雨、山洪、滑坡区”、“川东伏旱气候区”和“川中夏、伏旱交替区”的交汇地带，山高谷深、坡陡路险，自然灾害频发。②生态文明建设的难度和强度较大。四川要在2020年初步实现发达的生态经济、良好的生态环境、繁荣的生态文化、和谐的生态社会，［3］老区生态建设尤要加强。

(三)是老区经济社会科学发展的需要

四川革命老区先后有30余万人参加红军，32万人参加游击队。建国后，党和政府十分关注革命老区建设，早在1952年，政务院就发布了《关于加强老根据地工作的指示》，实施一系列扶持政策，有力地促进了老区经济社会发展(见图1)。但由于历史基础薄弱、自然条件较差、区位不优、交通不便，以及国家改革开放政策的渐进性，老区经济社会发展至今仍较为落后。从表1中可以看出，老区自我发展能力不足，贫困人口较多，基础设施滞后，公共服务薄弱。

表1 2010年四川革命老区主要经济社会发展指标与四川、全国的比较

“宁愿苦干、不愿苦熬”的老区精神使老区人民思变图强，渴望老区早日实现科学发展。国家“十二五”规划纲要明确提出要“加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度”，2011年四川省人民政府编制了《四川省“十二五”革命老区发展规划》，从战略层面更加重视和支持革命老区的发展，从而使老区通过生态文明建设实现科学发展具有了可能性和可行性。

图1 四川革命老区2010年与2005年经济社会发展主要指标比较

二、构建四川革命老区生态文明建设利益协调机制的基本原则

(一)利益协调机制

“按照全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，……着力建设生态经济体系、生态环境体系、生态文化体系、生态社会体系和生态建设能力支撑体系，促进人与自然和谐相处，促进经济增长方式和社会消费方式转变，促进经济社会环境全面协调可持续发展。”在《四川生态省建设规划纲要》的指导思想中，指出生态建设要以科学发展观为指导，通过经济、政治、文化、社会、生态等整体建设，实现经济社会环境全面协调可持续发展的目标，构建社会主义和谐社会。“构建社会主义和谐社会的重心在于构建一个妥善平衡各方利益关系的利益协调机制。”［4］“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”［5］四川革命老区建设生态文明，必须注重全面协调多元化主体的多样化利益，妥善平衡各方利益关系，凝聚各方力量投入生态文明建设，最终实现革命老区生产发展、生活富裕和生态良好的整体建设目标。构建妥善平衡各方利益关系的利益协调机制，一要依据老区生态文明建设的特殊性，二要明确利益协调机制的基本原则，使机制的构建具有针对性和方向性，增强机制的内生严谨性和外在有效性。

(二)老区生态文明建设的特殊性

四川与东部及其他经济社会发展较快的地区相比，属于后发展地区。在此基础上，四川革命老区生态文明建设还具有其特殊性。

1.自然灾害诱发环境安全忧虑

四川近年频发自然灾害，汶川地震、清平泥石流、宁南泥石流、芦山地震等自然灾害使人民身心及财产遭受严重伤害，诱发对环境安全的忧虑。2012年四川什邡发生环境群体性事件，部分什邡市民担心宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目引发环境污染问题而到什邡市委、市政府聚集，使该项目停止建设。钼铜项目是国家汶川地震灾区产业发展振兴重大支撑性项目，已经通过国家环保部环境影响评估，且钼铜项目建成投产后，固定用工能解决当地约3000人就业，带动相关产业发展超过400亿元。一项民生工程引发一起环境群体性事件，除政府在满足民众知情权上做法有所欠缺外，事件也反映出民众对周边环境安全的忧虑和慎重。老区在经济社会的建设中，尤要重视经济社会发展与环境安全的关系，对敏感项目的建立要充分论证，公开透明，严格环保措施，确保项目安全，促进经济发展。此外，要调适民众环境安全忧虑情绪，使民众理性对待经济发展和环境保护，使经济发展既不以牺牲环境为代价，也不以绝对的环境保护而阻碍经济发展，实现两者的良性互动。

2.革命老区红色旅游资源富足

革命老区在革命战争时期留下了丰裕的革命精神和革命遗址，现初步汇总的重要红色旅游景区(点)就有120多个，已形成“长征丰碑、伟人故里、川陕苏区”三大红色旅游品牌。③这是革命老区一笔巨大的精神和物质财富，是革命老区特有的发展优势。在老区生态文明建设中，“智勇坚定、排难创新、团结奋斗、不胜不休”的红军精神，是老区人民不畏困难，加快生态文明建设的精神动力。因此，应在开发中保护革命遗址及生态环境，整合红色旅游资源，做大做优做强红色旅游品牌，以红色旅游带动第三产业发展，不断优化老区产业结构，改变现有22.3∶48.7∶29.0三次产业结构中第二产业偏高、第三产业偏低的现状。

(三)利益协调机制的基本原则

1.良好生态、绿色经济和红色旅游互动发展原则

要实现良好生态，必须开展以生态文明为导向的生态文明建设。生态文明建设主要是基于经济发展的不经济、不绿色而应运而生的新的发展方式。我国改革开放30年取得了西方100多年的经济成果，而西方100多年的环境污染在中国30年间集中体现。［6］经济的进一步发展受到资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严重制约。四川革命老区经济基础薄弱，生态环境脆弱，自然灾害频发，重走先破坏再治理的老路，经济发展、社会稳定和生态环境都将遭遇惨重后果。良好生态、绿色经济和红色旅游互动发展原则一是要求老区在发展中应协调生态建设与经济发展的关系，综合考虑老区的环境承载力、经济社会发展阶段、老区人民的发展心理等因素，以经济发展、社会稳定、生态良好为目标，使生态建设与经济发展实现良性互动;二是要立足老区特殊红色资源，在挖掘和整理红色资源的同时，做好生态规划和建设，实现人文景观与自然景观的完美结合，使红色旅游成为新的经济增长点，提高老区人民物质财富积累，增强发展绿色经济的能力。

2.利益认可与利益规范并行原则

利益认可是利益规范的基础，利益规范维护、保证认可利益的实现，两者均需执政党通过制定法规制度予以实施。在四川革命老区生态文明建设中，利益认可是利益协调机制存在的先决条件，不认可利益就无谓利益协调;利益规范是利益协调机制作用发挥的有效保障。利益协调机制对认可利益进行规范，防止出现利益扩张的溢界现象，使认可利益协调发展，互相促进，整体实现。四川革命老区在生态文明建设中，要促使利益观念普遍化，使老区人民知道自己的合理利益并合法取得利益，广泛调动老区人民生态文明建设的积极性和创造性。

3.局部调整与整体推进并驱原则

局部调整寓于整体推进中，整体推进是方向，局部调整是为了更好地推进整体发展。四川革命老区生态文明建设内蕴的各种利益必须整体推进，和谐发展，和合而立。和合承认各种利益之间的差异和矛盾，并把差异和矛盾统一于共同的目标，协调推动目标实现。老区发展在整体推进中，各种利益不会自动协调，利益扩张会出现整体发展暂时的不协调、不统一，需要及时获知信息并进行局部调整，动态推进各种利益发展。

三、四川革命老区生态文明建设利益协调机制的主要内容

基本原则为利益协调机制定下基调，明确方向。利益主体在利益相关制度的助推、沟通、制约中逐步实现利益客体，最终达成四川革命老区生态文明建设目标。

(一)四川革命老区生态文明建设利益协调机制的实施主体

在四川革命老区生态文明建设中，利益协调机制中的主要实施主体是政府、企业和老区人民。在三方利益主体中，政府是主导力量，企业是推动力量，老区人民是关键力量。环境资源是典型的公共物品，在生态文明建设中，政府调控的“有形之手”主要是制定环境保护法规、制度和政策，加强环境管理和监督，开展环境教育和国际合作。革命老区由于经济社会发展水平相对落后，市场化程度不高，公众参与意识不强，在生态文明建设的相当长一段时间，政府都将担起生态文明建设的主导力量。

企业在老区生态文明建设中举足轻重，其经营理念和发展模式影响生态建设和经济发展的互动关系。我国现阶段采取多种所有制并存发展的所有制形式，国有企业、民营企业和三资企业多种所有制企业的存在为我国在社会主义初级阶段解放和发展生产力，增加物质财富的积累和提供更多的就业岗位起到了积极的作用。但企业追求最大化利润的本性在市场经济法治化仍在推进的过程中，其积极作为的同时也带来了生态的退化和环境的污染。革命老区经济发展落后，急需招商引资，企业准入低门槛、企业监管低标准的趋势明显。在政府主导型的生态文明建设中，对企业一要通过宣传增强其生态文明意识，使其遵循生态建设与经济发展互动的原则，在企业发展的同时保护老区环境;二要制定绿色经济政策引导企业转变经营理念，开展技术革新，进行清洁生产，使企业成为老区生态文明建设的强劲推动力量。

老区人民是生态文明建设的关键力量，其在多大程度上参与生态文明建设关系建设成败。公众参与主要是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利，能够自由地表达自己的立场、意见和建议，能够合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。［7］老区人民在长期的经济社会发展水平不高的条件下，囿于生存压力，政治参与意识不强、热情不高。老区生态文明建设是一项系统工程，政府通过教育普及，提升公众生态文明意识;通过主动公开政务，保证公众知情权和监督权，调动老区人民参与地方经济、政治、文化、社会和生态建设的积极性和主动性，切实关注切身利益和社会公共利益，有力推动老区经济社会和环境的发展。

(二)四川革命老区生态文明建设利益协调机制的作用客体

党的十八大单篇论述生态文明建设，并把生态文明建设纳入“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，明确了生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设的相互关系。四川革命老区生态文明建设利益协调的客体包括五种利益，即经济、政治、文化、社会、生态利益，五种利益犹如人的五根手指，只有协调用力，才能将手的力量发挥出来，浑为一体。在五种利益中，生态利益是目标，经济利益是基础，政治利益是关键，文化利益是导向，社会利益是保障。

四川革命老区生态文明建设中，经济利益往往是利益主体优先考虑和追求的利益，经济利益是主体生存和发展的基础，也正因为如此，合理的经济利益要得到认可，不合理的要受到限制。政治利益对政府而言，是老区人民对政府主导建设的生态文明成效肯定或否定认可的利益，关乎政府权威;对企业和老区人民而言，是知情权、参与权、表达权和监督权实现的利益，其实现的程度和广度对生态文明建设的支持度和参与度紧密相关。

文化利益是与经济(物质)利益相对应的一个概念，它又不单纯地是指精神利益，而是包括人们在社会生活中所拥有的地位声望，所采取的生活方式和所获得的教育水平三个方面。［8］在四川革命老区，经济利益滞后导致文化利益实现困难。提高老区人民教育水平，倡导健康环保的生活方式，鼓励老区人民通过勤劳科学致富获取社会声望，满足老区人民文化利益的需求。社会利益在当前集中体现在社会公平上，中国有“不患寡而患不均，不患贫而患不安”的治世哲学。革命老区与经济社会发展水平高的地区相比，不均已是明显事实，人们的生活水平、医疗条件、社会保障、教育程度、基础建设还很不理想，这些不安的因素在利益机制的协调下，要加以重视并逐步改善，使老区人民平等享受改革开放的成果，实现社会利益，确保老区社会安定。

(三)四川革命老区生态文明建设利益协调机制的制度建设

1.利益扶持以建立利益协调的助推机制

革命老区多样化利益的实现，如果单独依靠老区薄弱的经济社会基础和自给自足的发展方式，难度较大。针对老区缺钱缺人缺技术的最大实际，需有向老区引进资金、人才和技术的制度支撑，从外部向老区建设输入资金、人才和技术。建设资金方面，在国家层面设立革命老区生态建设专项资金，用于推进老区重点生态功能区建设，构建长江上游生态安全屏障;用于建立健全防灾减灾体系，切实提高老区预警救援能力;用于建设交通、水利、能源、通信等基础设施，为老区经济社会发展提供坚实基础;用于大力发展老区红色旅游等特色优势产业，促使老区产业结构不断优化升级。在人才建设方面，制定政策鼓励管理型、技术型人才参与老区建设，加快老区发展。在技术输入方面，结合老区产业结构优化升级需求，选派技术人员到技术成熟地区和企业学习锻炼，加快技术在生态文明建设中的运用和转化能力。

2.利益表达以建立利益协调的信息机制

信息是沟通交流的渠道，在革命老区整体利益推进中，要做到动态调整，必须建立有效的信息机制。信息机制包括自上而下和自下而上两条渠道。由上而下的传导，是政府通过电视、报刊、宣传橱窗、主题活动等渠道，向企业、老区人民传导生态文明建设的相关信息，引导激励有利于生态文明建设的生产方式和生活方式的建立，政府通过由上而下这一信息渠道充分发挥了教育、宣传和动员的积极作用。长期以来，学界和社会公众一直呼吁建立的由下而上的利益表达机制仍旧不尽如人意，由下而上的信息传导有断层、有堵塞，企业、老区人民利益表达存在向上传导不能、传导不畅或传导失真等问题，使企业、老区人民所关注的切身利益和公共利益入不了政府的议题、进不了政府的决策，导致政府决策不具有公众基础，执行往往带有强制性，给老区生态文明建设带来不畅、积怨和矛盾。加快老区社区建设，建立社区利益表达制度，充分发挥社区在排查化解矛盾、梳理反馈信息中的桥梁纽带作用，将由下而上利益表达的通道入口主要放在社区，使社区成为民意聚集的主要中转站，增强三方利益主体的和谐互动。

3.利益规范以建立利益协调的制约机制

制约机制的建立是为了确保三方利益处于相对平衡状态，预防一方独大或两方联合以挤压其他利益方的合理利益，出现利益失衡、利益失范现象，影响合理利益实现。利益规范，一在规范政府利益，政府不与民争利，是制约机制的基础。建立公众监督制度，使公众委托政府治理地方的权力善意行使，确保政府主导作用正常发挥。二在规范企业利益，企业发展不以牺牲环境为代价，是制约机制的重点。通过法律手段、行政手段和经济手段，规范企业生产行为的底线，引导激励企业转变经济发展方式，开展清洁生产，注重绿色环保产品的研发，使生产发展符合产业政策，获得国家经济政策上的支持和倾斜。三是通过规范个人实现利益的行为，使个人利益的实现符合社会整体利益的实现，使老区人民过上生产发展、生活富裕、生态良好的幸福生活。