《动物防疫法》在实践中的逐条应用（7）

姚源锋

（广西壮族自治区动物卫生监督所，广西南宁 530001）

《动物防疫法》在实践中的逐条应用（7）

姚源锋

（广西壮族自治区动物卫生监督所，广西南宁 530001）

授课讲师姚源锋：高级兽医师，先后就读于广西农业大学兽医专业、南京农业大学预防兽医学专业、广西大学法学专业、民商法专业，获农学、法学学士和兽医、法学硕士学位。现任广西动物卫生监督所副所长。

接上期，继续就《动物防疫法》第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条规定在实践中的应用进行简单介绍，仅供参考。

一、关于控制和扑灭一类动物疫病规定的实践应用

《动物防疫法》第三十一条对发生一类动物疫病时应当采取的控制、扑灭措施作出了具体规定。在实际工作中，常因兽医主管部门、动物疫病预防控制机构、动物卫生监督机构对该条法律规定理解不透彻，在作为上出现错位，以致吃了亏、得到了教训。实践中应当注意以下几点：

（一）处置时务必果断坚决 此处所称的“发生一类动物疫病时”，一般都是指动物疫病已经按照法律规定的程序被确诊、确认的疫病，既然已经判定为一类动物疫病，那采取的必然是“紧急”、“严厉”、“强制”的预防、控制、扑灭措施，容不得半点拖拉、延误。可事实上，有的地方却并没有意识到这一点。笔者曾经受命协助督办一起案件：某城区养猪场发生一类动物疫病，但由于业务管辖分配问题，导致城区业务部门与市级业务部门之间出现管辖权交叉，特别是扑杀补助经费由谁支付的问题达不成共识，因而这起疫情在二者之间互相推诿、拖延了一周都未得到处置，造成疫情扩大。督办工作组认为当务之急是把疫情扑灭，其他内部扯皮事情完全可以过后协商解决，最后根据“重大动物疫情实行属地管理”的规定，责成城区政府先期作出处置，避免造成更大的损失。最后，城区政府立即整合资源、调集方方面面的力量，很快就把疫情做了妥善处置。在这件事情上，说明只要政府重视，没有处理不下的疫情，但城区政府和有关部门在前期处置不果断，特别是负责人在思想上极端不重视“一类动物疫病处置”的表现，当然要承担相关法律责任。

（二）决策时务必严格有序 作为兽医主管部门或者有关兽医工作机构，平时应当注重有关一类动物疫病处置的法律、法规学习，熟悉应急处置程序，避免发生一类动物疫病时出现手忙脚乱、“指挥人员现场翻书”这样的群众笑料。只有熟练掌握了法律规定，才能确保决策科学、正确、有序。所谓决策时严格有序，就处置一类动物疫病这一具体工作来说，应当按照法律规定的步骤来做（当然有的工作是“同步进行”，没有先后之分）。归结起来，主要步骤包括：第一，划定疫点、疫区、受威胁区。执行主体是“地方”县级以上人民政府兽医主管部门，而不是“中央”；划定的时效是“立即”而不是“过几天甚至过一周”。第二，调查疫源。由当地县级以上地方人民政府兽医主管部门派人，也可以是省、市、县三级人员组成的工作组，到疫点“现场”实地调查所发生疫病的传染来源、传播方式以及传播途径，千方百计查明动物疫病的发病原因，即使不能查明原因的，也应当做出科学的推断、判断，给出一个合理的解释。第三，报请发布封锁令。由县级（或者以上）兽医主管部门拟出封锁报告，报告内容应当包括发生动物疫病的病名，封锁范围，封锁期间出入封锁疫区的要求，扑杀、销毁的范围、封锁期间采取的其他措施等，向同级人民政府审批。第四，政府发布封锁令。本级人民政府在接到封锁报告后，决定对疫区实行封锁的，应及时发布封锁令，并确保当地群众知晓，保障封锁区内群众生产、生活有序。

（三）执行时务必明确主体 按照《动物防疫法》第三十一条第（二）项规定：“县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。”从中可以看出，有权处理的主体是“县级以上地方人民政府”，执行主体是“有关部门和单位”，但必须得到政府授权。笔者曾先后经历两起类似的行政诉讼案例：甲、乙两个动物卫生监督机构都受命处理疫情，不同的是，甲在尚未取得政府封锁令的情况下，出具有关“决定书”，提前“扑杀”了染疫动物及同群易感动物；乙则相反，虽然取得政府封锁令，但政府封锁令中并没有明确由乙来负责实施“扑杀”的行为。相同的是，甲、乙两个动物卫生监督机构都被货主以“越权”实施“扑杀”染疫动物及同群易感动物行为违法为由，提起诉讼要求赔偿损失。两起案件都经历了一审、二审程序，结果，都被人民法院判决甲、乙两个动物卫生监督机构违法，认为“发生一类动物疫病时”所采取的措施，依法必须是政府行为，必须得到政府的授权。对此，实践中就涉及政府封锁令如何撰写的问题。政府封锁令的内容很有讲究，应当表述清楚、要素齐全，必须包括：封锁因由、依据、时间、地点、范围、期限、限制措施、各项限制措施的执行主体、违反限制措施应承担的后果等核心要素。只有把封锁令的核心内容公布清楚了，才能确保“公众遵守有规、主体作为合法、违规追究有据”。否则，在“依法行政”的大背景下，难免会让“有关部门和单位”吃亏。

（四）落实措施务必细致全面 法律规定，“发生一类动物疫病时”所采取的措施除了“封锁”、“扑杀”以外，还有隔离、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种以及其他限制性措施。这些措施执行起来都要耗费大量的人力、物力和财力，笔者发现，在有的基层单位，由于人力不足，安排现场消毒、紧急免疫接种、疫源调查等工作的人员往往都是同一批人员或者互相交叉参与，这就给疫病进一步传播、扩散带来了可能。由于疫点现场的人员接触到病原的机率大，如果再派出去搞“紧急免疫接种”的话，势必造成“走一路传染一片”的结果。为避免这种情况发生，就需要事前做好科学、细致的方案，做好人员分工，每一项措施都应当逐一认真执行，不应存在环节上的遗漏，实施“紧急免疫接种”必须讲究科学，采取从外围向受威胁区、疫区、疫点逐步推进的办法。否则，乱来一套的话，必定达不到控制、扑灭疫病的目的。当然，还要注意“其他限制性措施”的应用，比如，关闭疫区内及一定范围的所有动物及其产品交易市场等。

二、关于控制和扑灭二类动物疫病规定的实践应用

《动物防疫法》第三十二条对发生二类动物疫病时应当采取的控制、扑灭措施作出了具体规定。与一类动物疫病不同的是，其采取的并非是“紧急”、“严厉”、“强制”的措施，而是要求采取“严格”的措施，包括隔离、扑杀、销毁、无害化处理、紧急预防接种、限制易感染动物及其动物产品和有关物品出入等，并未规定可以采取“封锁”措施，所以发生二类动物疫病时，不采取封锁疫区的措施，但二类动物疫病呈暴发性流行时除外。一般情况下，对发生二类动物疫病的同群动物，通常不采取扑杀措施，但对患病动物，农业部规定要进行扑杀的，当地县级以上人民政府必须决定扑杀。例如，牲畜布病、结核病等，发现阳性病例的，人民政府必须组织扑杀。实际工作中，只要把握以上几点，熟悉各种二类动物疫病处置的技术规范即可。

三、关于疫点、疫区、受威胁区撤销和疫区封锁解除规定的实践应用

《动物防疫法》第三十三条规定：“疫点、疫区、受威胁区的撤销和疫区封锁的解除，按照国务院兽医主管部门规定的标准和程序评估后，由原决定机关决定并宣布。”实际工作中，应注意以下几点：

（一）撤销疫点、疫区、受威胁区的主体 因为划定疫点、疫区和受威胁区是兽医主管部门，法律规定“由原决定机关决定并宣布”，照理，宣布撤销疫点、疫区和受威胁区这项任务，应当由兽医主管部门来完成，但《重大动物疫情应急条例》第四十条却规定“由原发布封锁令的人民政府宣布解除封锁，撤销疫区”。此处行政法规的规定虽与上位法的规定不一致且在颁布时间上为“旧法规”，但实际工作中，为确保权威性和统一性，笔者认为由人民政府在宣布解除疫区封锁的同时，一并宣布撤销疫点、疫区和受威胁区更为妥当。当然，为了工作方便，特别是在没有对疫区实施“封锁”的情形下，应当由兽医主管部门来宣布撤销疫点、疫区和受威胁区，更具有行政效率。

（二）解除疫区封锁的主体 发布疫区封锁令的是县级人民政府，如果兽医主管部门按照农业部规定的标准和程序对动物疫情的控制情况进行评估，认为已达到农业部规定的控制或扑灭标准的话，由原发布疫区封锁令的人民政府决定解除疫区封锁，向社会宣布。

（三）疫情控制情况的评估主体疫点、疫区、受威胁区是否撤销，疫区封锁是否解除，均需要按照国务院兽医主管部门规定的标准和程序进行评估。但由谁来评估？《重大动物疫情应急条例》第四十条却规定“自疫区内最后一头（只）发病动物及其同群动物处理完毕起，经过一个潜伏期以上的监测，未出现新的病例的，彻底消毒后，经上一级动物防疫监督机构验收合格”。考虑到“动物防疫监督机构”在现实中已经不存在，其职能已分解由“动物疫病预防控制机构”和“动物卫生监督机构”来执行，必须确定由哪一个机构来执行评估。笔者认为，从技术支撑职能和评估所需要的“技术性”来说，具备“按照国务院兽医主管部门规定的标准和程序进行评估”资格条件的，应当是“动物疫病预防控制机构”。广西在修订《广西壮族自治区动物防疫条例》时，专门针对由谁来进行“疫情控制评估”和“疫区封锁解除验收”这方面问题，自治区人大组织过调研，争议较大。经征求意见，最终明确由“动物疫病预防控制机构”来执行。

（四）疫情控制情况的评估程序我国于2004年春节期间，首次公布了广西隆安县丁当镇高致病性禽流感疫情。疫情发生后，隆安县畜牧兽医部门划定了疫点、疫区、受威胁区，并报告县人民政府对疫区实施了封锁。当时，除了旧《动物防疫法》外，并没有其他法规、规章、规程来指导应当怎么做，但广西还是摸索出一套处置程序出来。在对“疫区封锁解除”验收工作中，由原广西兽医防疫检疫站组织专家进行验收，并作出“验收合格”的结论，送县人民政府作为解除封锁决定的依据。随后，2005年11月18日，温家宝总理签署第450号国务院令，发布了《重大动物疫情应急条例》；2007年4月，农业部印发了《高致病性禽流感防治技术规范》等14个动物疫病防治技术规范（农医发[2007]12号），对高致病性禽流感等疫情处置作出了规定。规定撤销高致病性禽流感疫点、疫区、受威胁区的条件为：疫点、疫区内所有禽类及其产品按规定处理完毕21天以上，监测未出现新的传染源；在当地动物防疫监督机构的监督指导下，完成相关场所和物品终末消毒；受威胁区按规定完成免疫。解除疫区封锁的程序为：经上一级动物防疫监督机构审验合格，由当地兽医主管部门向原发布封锁令的人民政府申请发布解除封锁令，取消所采取的疫情处置措施。疫区解除封锁后，要继续对该区域进行疫情监测，6个月后如未发现新病例，即可宣布该次疫情被扑灭；疫情宣布扑灭后方可重新养禽。目前，在有法有规可依的情况下，对疫情控制情况进行评估必须依法进行，并结合实际完善细节。

四、关于控制和防治三类动物疫病规定的实践应用

《动物防疫法》第三十四条对发生三类动物疫病时应当采取的控制、防治措施作出了具体规定，即“当地县级、乡级人民政府应当按照国务院兽医主管部门的规定组织防治和净化。”从法律规定来看，其组织实施的主体是县、乡人民政府；采取的措施也是“防治和净化”这样的常规措施，并且这些措施主要是针对疫点进行：一是隔离，将患病动物与健康动物间隔开；二是禁止该疫点动物及其产品出售；三是采取消毒、药物治疗、免疫等。由于三类动物疫病常见多发，可以采取预防和治疗相结合的措施来控制，因此，对规模养殖场特别是种畜禽场，应当组织养殖场主开展三类动物疫病净化工作。

《动物防疫法》第三十五条规定：“二、三类动物疫病呈暴发性流行时，按照一类动物疫病处理。”动物疫病呈暴发性流行，是指该动物疫病在较短时间内、在一定区域范围流行或者使较多动物患病或死亡。动物疫病呈暴发流行时，如不采取严厉的措施加以控制、扑灭，势必造成迅速扩大、蔓延，对养殖业生产和人体健康就会造成或者可能造成重大损失和危害，所以，法律规定要按照一类动物疫病处理。以炭疽为例，农业部规定假如1个县10天内发现5头以上炭疽患病动物，就认为是暴发性流行，必须“按照一类动物疫病处理”。实践中，无论发生什么样的动物疫病，只要依法依规操作，坚持“预防为主”的方针，牢牢把握《动物防疫法》确立的“促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全”立法宗旨，就不可能出现“行政不作为”、“作为不到位”、“引发疫情犯罪”等责任风险。