基于政府审计视角的乡村治理支持对策研究

陶其东

（安徽财经大学 会计学院，安徽 蚌埠233030）

围绕着“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体治理目标，我国推行了建设社会主义新农村的战略布局。随着战略的持续推进、城镇化进程加快以及科学发展观念深入人心，社会公众对于乡村治理的目标和要求越来越清晰。但是当前乡村治理仍面临着困境和诸多挑战。有些地方由于政策制定不完善、执行不力或监管不严，存在资金分配随意、被侵占挪用，以及腐败滋生、环境破坏等问题，制约了乡村治理目标的充分实现。乡村治理是国家治理的微观体现，其基础性和广泛性的地位决定了它是国家治理的重要方面。政府审计作为国家治理的有力工具，在政策评估、绩效评价、责任认定以及环境保护等方面都有其独特优势［1］，其在推进乡村治理过程中大有可为。随着新农村建设加快推进，政府审计的重要性、紧迫性的提升，其如何准确定位自身功能，通过何种路径实现其在乡村治理中的作用，是审计理论界和实务界必然要面对和解决的重要课题。

一、乡村治理与政府审计关系

研究政府审计支持乡村治理对策机制有必要首先了解乡村治理与政府审计之间的关系。

所谓乡村治理是指为实现乡村经济、社会等各项发展目标，国家机关协同其他组织和社会公众等共同管理乡村公共事务，运用体制设计、制度安排等手段，推动乡村政治、经济、文化、社会和生态建设的持续过程。乡村治理的目标就是要实现基层民主、经济发展、文化繁荣、生态良好和社会公正和谐，这些目标的实现即为乡村良治。

政府审计是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行监督、鉴证和评价的综合控制活动。政府审计的产生和发展源于国家治理的需要，其本质是在国家治理系统内部内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分［2］。

国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务［3］。我国通过人民代表大会将国家的公共资源委托给各级人民政府，政府按照人大预算的意志合法有效地行使权力。人民与政府之间存在着逻辑委托代理关系，政府在资源配置和管理绩效等方面产生了受托经济责任［4］。为保障这种受托责任的履行符合公共利益的诉求，就需要对此加以监督和控制。审计作为一种强有力的外部监督工具，可以有效地解除由于委托代理造成的信息不对称问题，对保障公共权力合法行使、实现国家良好治理具有重要意义。乡村治理是国家治理的组成部分，政府审计、国家治理以及乡村治理具有相同的理论基础，即公共受托责任理论。政府、公众、受益民众及治理责任人都对信息披露和审计提出基于自身利益的诉求。政府审计作为国家治理大系统内部不可或缺的“免疫系统”，以其强有力的综合经济监督功能，应成为乡村治理结构中的主导力量。

二、政府审计支持乡村治理的必要性与可行性

新农村建设仍面临着诸多挑战。发挥审计支持作用，对扭转当前乡村治理困局、提高治理绩效十分必要，并且是可行的。

（一）政府审计支持乡村治理的必要性

（1）政府审计参与乡村治理是提高资金管理水平，服务新时期、更高水平新农村建设的迫切需要。自开展新农村建设以来，中央逐年加大对“三农”的政策倾斜和财政资金支持力度。从2004年至2013年，国家连续十年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调“三农”问题在当前国民经济建设中的重要地位。用于“三农”的各项支出也由2006年3397亿元增加到2012年的近1.2万亿。资金是开展项目建设的原动力，国家支农项目名目繁多，有农村基础设施建设、农村义务教育、扶贫开发和农业生产补助资金等多种形式。支农资金如何分配和使用直接关系到建设的效率、效果及社会公平。由于支农资金收支渠道多元，涉及部门及层级较多，多头、交叉监管的低效率［5］，造成支农资金拨付不及时、滞留闲置乃至被侵吞贪污现象时有发生。政府审计作为具有较强公信力的外部监督力量，支农资金审计多年前就已被纳入到各级审计机关的监管范围之内，是审计综合支持作用发挥中最为重要也是风险较高的部分，对提高项目资金管理绩效、规范建设行为具有重要意义。

（2）审计支持乡村治理是辅助科学决策、监督政策运行的有力手段。涉农政策的调整和优化是推动乡村良好治理的内容之一，政策本身科学与否直接影响到政策执行的效率和效果。由于审计监督的全面性，其掌握着公共政策总体运行情况的第一手数据，因而具备公共政策评估的条件和优势。据统计，近5年来，通过参考审计意见建议制定和完善的规章制度就多达3万多项。审计过程中，通过将财务数据与相关政策衔接，充分理解、把握“三农”发展中出现的新情况、新问题，为政府制定和调整农业政策提供决策依据。在审计层面深化政策评估对于推动国家体制的完善与发展并实现体制运行的公平、高效与安全意义重大。

（3）审计支持乡村治理是加强基层党风廉政建设、密切干群关系、实现基层和谐稳定的重要保证。虽然近年来基层民主建设取得了巨大进展，但在某些地方，领导干部依附家族势力，动用各种手段借机上位，凭借权势独断专行、以权谋私、贪污腐败、欺压乡里，造成干群关系紧张，上访事件增多；有些基层领导干部廉政意识淡薄，心存“山高路远”的侥幸心理，失职渎职现象时有发生，影响了建设的绩效和基层稳定。经济责任审计作为我国对政府审计功能的创新，凭借自身开展工作具备的优势，为发现财政资金腐败案件提供了便利。据统计，近5年来，审计机关已累计向纪检、监察和司法等有关部门移交审计中发现的涉嫌违法犯罪线索9400多起。政府审计作为权威有效的外部监督力量，在规范权力运行、审查经济责任落实、推动廉政建设等方面所发挥的作用越来越明显。在乡村治理过程中发挥审计支持作用，对加强基层廉政建设、实现基层稳定是有效和必要的。

（4）政府审计参与乡村治理，是新农村建设科学推进，实现农村持续发展的必然要求。随着科学发展日益成为当今发展的主旋律，环境问题也受到越来越多的关注。十八大报告拓展了包括生态文明建设在内的“五位一体”的社会主义事业总体布局，更加强调以人为本的可持续发展。农村地区作为当前经济建设的重要战场，在建设过程中注重生态效益尤为必要。但是，由于当前多头管理的低效率，部分领导干部为应付业绩考核，采用粗放型、短视性招商办法，以牺牲环境为代价的发展造成了“癌症村”、“牛奶河”等悲剧不断上演。监督机制的乏力为这种环境管理责任不当履行得以大量存在提供了宽松的环境和机会。再加上财政支农资金大多用于建设，少有用来治理环境，导致农村环境状况日趋恶化。审计机关发挥其综合经济监控职能，切实推进环境审计在农村地区开展，是推动农村可持续发展的必然要求。

（二）政府审计支持乡村治理的可行性

（1）政府审计支持乡村治理具有法律依据。虽然现行的《审计法》和《注册会计师法》都没有直接对审计参与乡村治理做出明确规定，使得涉农审计成为整个审计体系中的薄弱环节［6］。但审计支持乡村治理并非毫无法律依据，根据《审计法》规定，政府审计对象包含运用财政资金的所有方面。2009年，温家宝总理在政府工作报告中也提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。“三农”支出作为财政支出的重要组成部分，理应成为审计的重点内容。另外，《农业法》第39条也规定了“审计机关应当依法加强对用于农业的财政和信贷等资金的审计监督。”在经济责任审计方面，《审计法》也明确将县、乡（镇）党政正职领导干部纳入到审计机关经济责任评价范围之内。

（2）政府审计支持乡村治理具有理论支撑。现有关于政府审计与国家治理的理论研究十分丰富，政府审计的职能得以不断延伸和转变。政府审计支持国家治理作用发挥不再局限于传统的财政收支领域，在政策评估、经济责任认定、绩效评价、廉政建设以及环境保护等方面也具有独特优势。鉴于政府审计、国家治理与乡村治理三者的关系，国家治理理论的完善也为乡村治理的理论研究和实践开展提供了借鉴和指导。而且，有关政府审计支持乡村治理的理论研究自开展新农村建设以来也多有涉及，尤其是在支农资金绩效审计方面，前期的理论研究已为审计实践提供了有力的指导。

（3）政府审计支持乡村治理具有经验积累。涉农资金审计、对县级及以下党政领导干部的经济责任审计早已开展，在监督新农村建设、推动乡村良好治理过程中已经取得了一定成效。例如，国家审计署曾在2008年对河南等10省区市财政支农资金进行过审计调查，发现违规使用支农资金26.93亿元，并责成整改［7］。同年又对“三河三湖”水污染防治绩效进行过审计调查。除此之外还多次开展过农业基础设施建设项目、农村义务教育经费使用、农村饮水安全工程、新农合基金等专项审计，为进一步深化和拓展审计在乡村治理中的作用积累了较为丰富的实践经验。

（4）政府审计支持乡村治理可以借鉴国外先进经验。德国为加强对农村小型合作社的监督，规定必须每两个会计年度审计一次，其中一名审计员必须是审计协会理事会成员［8］。韩国在上世纪70年代推行的“新村运动”过程中，充分利用了本国的监察制度（韩国的行政型政府审计将财政监督与行政管理监督结合，监察院具有双重职责），对监督对象、范围、方法、信息分析、反馈体系均作出明确规定，保障了“新村运动”的正常推进。这些国家在利用审计加强村级经济事务管理进而实现乡村良治过程中采取的做法和取得的经验值得我们借鉴和学习。

图1 乡村治理审计支持机制

三、审计支持乡村治理的实现路径

乡村治理是一项复杂的系统工程，良好治理的实现有赖于正确处理好系统内部各子系统之间的关系。安全、高效地发挥政府审计在推进乡村良治过程中的作用，首要任务就是要构建更加科学合理、符合当前经济社会发展形势的政府审计支持对策机制（图1）。

该图构建出乡村治理政府审计支持机制作用发挥的一个动态循环路径，即人大授权→审计监督→结果公告→问责整改→跟踪审计→整改结果公告→…，通过动态调整，优化乡村治理行为，最终推进乡村良治。该机制同时拓展了政府审计支持作用的范围，不再局限于保障支农资金安全，还包括评价支农资金绩效、领导干部经济责任以及环境保护等方面，全方位、多角度地利用和发挥政府审计的治理优势和作用。考虑到新农村建设的广泛性、复杂性及监管的低效率等现实情况，有必要化解多头交叉管理的低效率瓶颈，形成审计监督、党纪监督、行政监督和群众监督“四位一体”的监督合力，充分发挥治理结构内各治理主体的协同治理作用。而要使政府审计支持作用充分、有效的发挥，就需要对现行的审计法规体制、组织模式、审计范围、公告问责等方面进行创新和完善。

（一）加快审计体制创新和法规建设

“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成。”审计支持乡村治理的重要前提就是要立足当前国情，扎实有效地推进涉农审计制度和政策法规方面的创新和完善，使涉农审计工作走上制度化、法制化和规范化轨道。为此，首先要创新现有审计体制，各级人大应不断深化与审计机关之间的关系，充分借助审计手段，发挥其在人大预算监督中的作用。其次是要加强涉农审计法律法规建设和完善，明确界定审计要素、职责、权限、程序和法律责任等，使审计工作有法可依、有章可循。最后，要完善涉农审计组织制度、风险管理制度、质量控制制度、结果公告制度以及审计问责制度等基础制度，指导审计工作有序、有效开展。

（二）创新审计组织模式和审计工作机制

现行的农村审计模式主要是由乡镇经管站负责，审计站多与经管站合署办公，独立性差，县级审计机关也很少参与，造成农村地区实际上成为审计的“真空”地带。随着建设的持续推进，现行审计模式显然难以满足农村经济社会发展的需要。创新农村审计模式要求政府审计机关尤其是地方各级审计机关切实发挥作用，构建起国、省、市、县、乡五级政府审计特派员巡回审计制度，遴选、定期轮换政府审计人员主持特定区域内的审计工作，对本级政府负责，并接受上级审计机关督导。考虑到政府审计力量有限，审计机关可在充分利用内部审计有效工作成果的同时，在适当领域引入社会审计力量以弥补自身力量的不足。另外，审计机关同纪检、监察、财政、农林、水利、环保等部门既要明确自身职责，各司其职，又要相互协作，通过建立联席会议、联合审查小组等方式实施审计行为、共享审计线索、交流审计发现、共促审计整改，形成政府审计支持乡村治理的新机制。

（三）拓展审计范围，全方位支持乡村治理

根据乡村治理的内在要求，政府审计应在法定职权范围内准确定位自身功能，明确其在支持乡村治理过程中的目标和任务。在深化政策评估、提高资金绩效、推进廉政建设、加强环境保护等方面合理拓展审计范围，科学发挥政府审计在乡村治理中的作用。

首先，重抓财务收支及项目绩效审计。审计机关应以“全面审计，突出重点”为原则，将资金和项目作为一个整体，在财务审计基础上，重点评价资金项目的绩效。对项目资金的申报分配、运作管理、产出效益等各环节进行全程审计，除了审查其真实性、合规性外，还要评价其经济、社会和环境效益。其次，加强经济责任审计，发挥其在廉政建设中的作用。通过对相关领导干部任职期间经济责任履行情况进行审计，公正、客观地区分和评价任期内的行政绩效。将评价结果作为考核、任免和奖惩的重要指标，激励各级干部依法行为。再次，开展环境审计。前移审计关口，更加注重事先防范。主要评价环境管理系统的科学性，环保资金筹集、使用的真实性、合规性和有效性，建设项目的环境影响以及环保项目的管理和效益等。最后，开展政策审计。政策评估是一个持续动态的过程，贯穿于政策生命周期的始终。囿于审计职权和独立性需要，政府审计主要是在监督政策执行过程中发挥辅助决策作用。主要包括评价涉农政策制定、执行和调整的科学性，涉农资金分配程序和方法的合理性，环保审批、补偿、评价机制的完善性与合理性等。

需要注意的是，上述审计内容之间并非非此即彼的关系。实践中如果将其相互独立，各自开展，既人为割裂了各审计内容之间的内在联系，也不符合经济性和效率性需要。只要找准切入点，安排得当，一个审计项目可以承载多项审计内容，取得多项审计成果，满足多方需要。

（四）改进现有审计手段，提高审计效率

由于农村腹地广袤、治理环节众多，而审计力量及经费有限，现阶段发挥政府审计支持作用应秉承成本效益原则，创新审计手段和技术，提高审计效率效果。其一，要事先规划、细化审计方案，灵活运用审计模式。在传统账项基础审计基础上，更多地采用风险导向审计模式。其二，树立“民本审计”理念，采用参与式审计方式。通过鼓励群众自主选择希望实施的审计项目，激发社会公众参与到审计监督中来，不仅有利于审计意识的普及和提升，还能真实地体现民意，解决群众最关切的现实问题。其三，建立健全乡村治理的评价指标体系，通过合理选择指标、配比权重，建立一套科学有效的指标体系。各地应根据自身实际情况制定科学、合理的业绩考核标准。其四，规范村级账务处理行为，加快审计信息化假设。审计机关也应积极研发审计软件，通过信息收集、处理、评价、存储，在节约审计资源，提高审计效率的同时，更好地管理审计风险。

（五）整合审计人才资源，优化技能结构

具备一定数量和技术结构的人力资源是审计支持作用发挥的必要前提。由于单个人员的知识结构和技能有限，单纯依靠增加审计人员数量可能不能弥补人才质量和技能结构的不足，所以应通过优化人员结构来保证所需的整体素质。另外，要加强审计人员职业道德和业务技能等综合素质培养，不仅要掌握涉农法律法规、政策文件、战略规划和专业知识，还要掌握更高的调查取证能力以应对由于农村账务混乱、资料不全而导致的取证难问题。审计人员要掌握与农民交流沟通的技巧，诚恳务实，通俗易懂，不摆架子。这些措施的落实，不仅有利于树立审计人员的良好职业形象，更有利于取得有价值的信息。

（六）完善审计结果报告传递、使用和公告制度，强化问责整改

“阳光是最好的消毒剂。”将查处的问题暴露于公众舆论监督之下，才能震慑违法乱纪行为，有效地遏制潜在的不法行为。然而，现行的审计公告制度还不健全，特别是基层审计机关在审计结果公告上还很不规范，“报喜不报忧”现象较为普遍。所以有必要规范审计机关的审计结果传递、使用和公示制度，及时、完整、客观地公告所有审计项目的审计结果及整改情况。另外，囿于不健全的预算管理机制和审计结果问责制度，实践中“屡审屡犯”问题也依然存在，损害了国家财经法纪的严肃性和审计的公信力。因此，仅仅关注审计机关能否发现以及报告这些违法乱纪问题，还不能完全体现政府审计的作用。审计机关还应当利用审计成果发挥纠正职能，强化审计问责，落实审计整改。通过构建更为严格的惩处机制，在重复博弈中塑造审计公信力和审计形象，减少机会主义行为，提高农村审计成果转化率与使用率。

［1］邢 晟.国家治理视角下的国家审计功能定位及实现路径［J］.学术论坛，2012，（9）：113-117.

［2］刘家义.国家审计与国家治理［R］.呼和浩特：中国审计学会第3次理事论坛，2011.

［3］刘家义.论政府审计与国家治理［J］.中国社会科学，2012，（6）：60-72.

［4］秦荣生.国家审计职责的界定：责任关系的分析［J］.审计与经济研究，2011，（2）：3-8.

［5］杜 剑，于佳欣.农村财务审计：理论研究与改进建议［J］.财会月刊，2010，（7）：65-67.

［6］王金凤，贺旭玲，房德东.农村财务审计面临的阻力、牵引力及举措［J］.中国农业会计，2012，（9）：54-57.

［7］审计署.审计结果公告2009年第11号：10省区市财政支农资金审计调查发现违规问题整改结果［EB／OL］.http：／／www.audit.gov.cn／n1992130／n1992150／n1992500／2302172.html.

［8］赖海榕.乡村治理的国际比较——德国、匈牙利和印度经验对中国的启示［J］.经济社会体制比较，2006，（1）：93-99.