行政审批权下放利于水泥行业持续健康发展

文 | 梁素琴

在目前和今后产能过剩情况下，中央再保留项目行政审批权(核准备案)已没有太大意义，既控制不了水泥产能过剩，也监管不了地方政府继续核准项目。

中国水泥协会常务副会长兼秘书长孔祥忠认为，行政审批权下放以后，中央政府会加强监督；企业会更加关注地方政府审批的新项目对自己的产品市场和企业发展的影响。这样多方的监督，地方政府在审批新建项目时就会更加审慎。行政审批权的下放，有利于创造更加公平的市场竞争环境，有利于水泥行业的长期健康发展和行业整体经济效益的提高。

今年5月，国务院提出取消和下放117项行政审批权，但水泥、钢铁等高能耗行业不在其中。近日，国务院关于产能过剩的治理方案正式出台，未来将进一步减少政府对钢铁、水泥等五大产能过剩行业的行政干预，大幅缩减行政审批事项。

水泥行业的行政审批权是否应下放

实际上，国家从2007年就开始逐步下放行政审批权，这次提出大幅减少行政审批事项，有可能是把行政审批权下放到省里，这样更有利于中央政府进行宏观调控，有利于根据行业规划检查地方在化解产能过剩方面做的效果。在部分项目由中央政府审批情况下，尽管中央曾出台了许多政策来化解产能过剩，但在现行的体制和机制下是很难有效地控制产能过剩。以水泥行业为例，在目前和今后产能过剩情况下，中央再保留项目行政审批权（核准备案）已没有太大意义，既控制不了水泥产能过剩，也监管不了地方政府继续核准项目。国家核准什么？是产业布局还是产能总量？目前，水泥矿山开采，国家有资源管制；项目建设使用土地有土地法；项目环评有环保法；包括生产产品有质量法、安全法等。有很多相关的法律对项目建设和生产进行管制，法律应比行政权力大才对。从这个意义上来讲，项目审批首先是合法，然后再根据地方经济发展进行项目核准。实际上，对充分竞争市场的项目建设如果中央政府审批是前置条件，那么对项目审查执法的严肃性就变成一种挑战。

我国是从计划经济走向市场经济，有一个过渡期，在这个过渡期中央政府保留了部分项目的审批核准权，我们要肯定过去政府项目审批权给行业发展带来过很好的作用，如：对加速工业结构的调整、产业布局等方面前期都做了很好的设计；对推动水泥行业技术结构的调整、严格控制落后产能项目建设、促进企业的兼并重组、加速淘汰落后产能等方面发挥了积极的作用。但是，在市场经济条件下，特别是“十一五”以来，我国经济高速增长，市场需求拉动了投资高速增长，国家对行业做的规划很难得到落实，中央的项目行政审批权已不能对行业的发展起到很好的指导作用。在产业技术结构调整基本完成，淘汰落后也接近尾声，这个时候项目审批核准权已失去宏观调控的意义。

行政审批权的下放，是我国经济转型升级中的重要一环，有助于处理好政府与市场的关系，是一个突破口。项目审批权下放以后，中央政府可以把主要精力放在对地方政府新上项目的产业布局和行业规划的宏观管理上。另外，项目审批权的下放，也有利于政府部门的廉政建设，更好地通过法律和制度来约束一些行为。

项目行政审批权下放对水泥企业的影响

如果项目行政审批权下放，对水泥企业肯定会产生一定的影响，企业更多的是担心，一旦行政审批权下放，项目建设会不会更加混乱、产能过剩会不会失控？这种担心是多余的，行政审批权的下放，对地方政府来说，意味着压力更大了、责任更大了，而不是权力更大了，相信地方政府有科学发展观意识。过去，中央政府大包大揽，项目建设由国家审批，只需在地方备案，地方政府不承担任何责任。我们说要经济转型，我们对经济管理的思路和手段不改革、不更新，不从源头上做起，经济怎么能真正转型呢?只能会越转产能过剩越严重。笔者个人认为，下放行政审批权，对水泥行业是件好事，企业不必过多担心。行政审批权下放后，对地方政府的约束力更强了，如果新建项目无法产生新的经济效益，税收收不上来，地方政府也会担心，相信地方政府会正确对待产能过剩问题，注重投资效益。在新建项目的审批上，地方政府会越来越慎重，现在能动用的土地资源越来越少，不只是考虑能否卖个高价的问题，地方政府更关心的是新建项目能产生多大的效益、能为地方提供多少税收、对地方能做多大贡献等。因为地方政府想把地方的经济搞上去，同时也希望给地方的老百姓创造福利，稳定地方的社会环境。

从另一个角度讲，行政审批权下放以后，中央政府会加强监督；企业会更加关注地方政府审批的新项目对自己的产品市场和企业发展的影响；地方老百姓对环境保护的意识越来越强，也会关心新上项目对本地产生的环境影响。这样多方的监督，地方政府在审批新建项目时就会更加审慎。行政审批权的下放，有利于创造更加公平的市场竞争环境，有利于水泥行业的长期健康发展和行业整体经济效益的提高。

中央应加强对地方政府新建项目的监管

行政审批权下放以后，中央政府的角色改变了，可以把更多精力放在宏观管理上，减少对微观经济的干预。笔者个人认为，中央政府下放行政审批权不是一个孤立的事件，相信政府会加强监督管理，会有相应的配套措施实施。建议中央政府应充分发挥行业协会和社会力量，加强对地方政府审批新建项目的监督，地方新建项目应听取行业协会的意见，得到行业协会的认可，这是新建项目核准的一个必要的社会监督手段，因为行业协会更清楚项目该不该上，比中央政府监管更到位。

我们提到用碳交易的方法化解产能过剩的观点，以后可能对新建项目更具策略的方法是，只要上项目，涉及污染排放，就需要购买污染排放指标，用这个来取代项目核准中的总量控制，笔者认为这样更加公平合理。如果企业退出市场，关闭企业的污染排放指标则可以拿到碳交易所去出售，企业有了很好的退出机制。企业新上项目就要有污染排放指标，没有指标就不能上项目，用市场的倒逼机制会让水泥工业结构更加低碳、绿色。